Предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства в области внедрения новых видов контрактов (договоров) 1 страница
Виды, типы и требования к критериям, оценке предложений по внедряемым контрактам (договоров) государственно-частного партнерства, конкурсной документации и заявок контрактов (договоров) государственно-частного партнерства
Концессионное законодательство Республики Казахстан предусматривает обязательное проведение конкурсных процедур при привлечении частных инвестиций посредствам ГЧП.
Выбор критериев конкурса – крайне важный этап на пути к эффективному использованию механизмов государственно-частного партнерства. Правильно определенные критерии обеспечивают условия для
достижения необходимого результата – привлечение инвестиций в модернизацию существующих объектов и строительство новых объектов коммунального комплекса, повышение показателей операционной деятельности организации коммунального комплекса и как следствие, повышение качества предоставляемых потребителям коммунальных услуг.
Законодательством Республики Казахстан, постановлением Правительства предусмотрены Республики Казахстан от 18.08.2006 г за №783, предусмотрены следующие виды критериев к концессионным проектам:
- Соответствие Стратегии индустриально-инновационного развития Республики Казахстан на 2003-2015 годы, утвержденной указом Президента Республики Казахстан от 17 мая 2003 года за №1096, государственным и отраслевым программам;
- Сроки действия договора концессии;
- Сроки доведения объекта концессии до установленных договором концессии технико-экономических показателей;
- Сроки начала реализации производства товаров (работ, услуг) в объеме установленном договором концессии;
- Объем и условия предполагаемой государственной поддержки деятельности концессионеров;
- Привлечение новых технологий;
- Технико-экономические показатели объекта договора концессии;
- Объем привлекаемых инвестиций в концессионный проект;
- Стимулирование роста занятости в процессе реализации концессионного проекта;
- Уровень соблюдения соответствующих требований в области охраны окружающей среды и безопасности ведения работ.
Данные критерии являются общими для концессионных проектов всех отраслей экономики.
Учитывая указанные критерии концессионных проектов, можно выделить общие для концессионных проектов в различных отраслях экономики процедуры оценки, включающие оценку следующих составляющих типов критериев:
- Участники проекта:
- заинтересованность в проекте;
- деловой опыт компании;
- собственные средства исполнителя проекта;
- объемы работ на предприятии;
- наличие квалифицированного персонала.
- Текущий и перспективный рынок сбыта:
- определение потенциальной емкости рынка;
- институциональная схема;
- конкурентоспособность;
- вероятный объем продаж и доля рынка;
- ценообразование;
- товарозамещение.
- Технологический уровень разработки:
- уникальность;
- патентная защищенность;
- наличие сырья и материалов;
- техническая оценка;
- местное (казахстанское) содержание в кадрах, товарах, работах,
услугах;
- экологические и социальные последствия.
- Экономическая эффективность проекта:
- оценка инвестиционных затрат;
- распределение средств по этапам проекта;
- период возврата средств;
- механизм возврата средств;
- финансовый риск проекта;
- рентабельность.
Оценка предложений по концессионным проектам в Республике Казахстан осуществляется в соответствии с требованиями к экспертизе концессионных предложений, конкурсной документации, концессионных заявок, представленных участниками конкурса при проведении конкурса по выбору концессионера, и проектов договоров концессии, утвержденными приказом министра экономического развития и торговли Республики Казахстан от 28 июня 2010 года за № 95. В данных требованиях предусмотрено, что заключение экспертизы концессионного предложения содержит оценку:
- состава пакета документации по концессионному предложению;
- возможности реализации концессионного проекта в рамках законодательства Республики Казахстан о концессиях;
- возможности решения проблем текущего состояния отрасли (региона) при реализации проекта по схеме концессии;
- соотношения выгод и затрат государства при реализации проекта по схеме концессии, в том числе, при альтернативных схемах и источников финансирования проекта (государственный заем, бюджетные инвестиции или концессия);
- соответствия концессионного предложения целям и задачам социально-экономического развития отрасли (региона), среднесрочным планам развития;
- проекта технического задания на разработку или корректировку ТЭО концессионного проекта;
- расчетов стоимости разработки или корректировки, а также проведения необходимых экспертиз ТЭО концессионного проекта.
Таким образом, законодательством установлены лишь общие критерии и требований к оценке концессионных проектов. Конкретные критерии концессионного проекта и методы их оценки подлежат определению организатором конкурса при организации и проведении конкурса по выбору концессионера. Таким образом, на организаторе конкурса лежит сложная задача принятия правильного управленческого решения. При этом технические требования к объекту концессии являются не единственными и не самыми важными критериями оценки концессионного проекта.
При разработке управленческих решений важно правильно оценить сложившуюся ситуацию и альтернативные варианты решений с целью выбора наиболее эффективного решения, наиболее соответствующего целям и задачам концессионного проекта.
Правильная оценка способствует достижению поставленных целей, в то время как ошибочная оценка и, как следствие, неверно принятое решение затрудняют, если, вообще, не делают невозможным достижение поставленных целей.
Оценочный процесс при принятии решений является прерогативой человека - управленца. Поэтому мы будем говорить, прежде всего, о технологиях экспертного оценивания, поскольку основным субъектом оценочного процесса в нашем случае, чаще всего, является высококвалифицированный специалист в области управления - эксперт.
А поскольку в разных отраслях экономики будут осуществляться оценки достаточно широкого круга проблем, начиная от весьма разнообразных ситуаций, встречающихся в управленческой деятельности, и кончая не менее разнообразными альтернативными вариантами управленческих решений, обсуждая инструментарий оценивания мы будем говорить об объекте оценивания или об объекте экспертизы.
В практике оценивания все большее значение приобретают многокритериальные оценки объектов экспертизы, которые во многих случаях обеспечивают получение более достоверной экспертной информации.
Действительно, во многих случаях объект характеризуется не одним критерием, а несколькими. Скажем, при оценке конкурентоспособности, число таких критериев может доходить до ста и более.
Наряду с термином "критерий" могут использоваться также термины "фактор", "показатель", "частный критерий" и т.д.
Если говорить о многокритериальном оценивании при принятии решений, то мы, прежде всего, хотим отметить связь, существующую между критериями и целями.
Организатор конкурса при принятии решений руководствуются целями, которые они стремятся достигнуть. Каждой цели, как уже говорилось выше, должен соответствовать критерий, с помощью которого может быть оценена степень достижения цели.
Так, например, если целью является обеспечение высокого качества выпускаемого предприятием изделия, то в роли интегрального критерия может выступать качество изделия, а в роли частных критериев могут выступать показатели, характеризующие функциональные возможности изделия, экономические, экологические, эргономические, а так- же показатели надежности, безопасности и др.
Естественно, что оценив предварительно значения частных критериев для объекта, с большей уверенностью в достоверности мы можем говорить об оценке качества объекта в целом.
Набор критериев, предназначенный для оценки объекта экспертизы, должен обладать рядом свойств (требований), делающих его использование оправданным [28]:
- Полнота. Критерии, входящие в набор, должны обеспечивать адекватную оценку объекта экспертизы, либо оценку степени достижения цели, если набор критериев предназначен для этого.
Иными словами, в наборе критериев должны быть представлены критерии, характеризующие все основные аспекты оценки объекта экспертизы либо степени достижения цели.
Получив значения оценок эксперта по каждому из критериев, входящих в состав набора, мы должны иметь возможность определить требуемую оценку объекта экспертизы.
- Действенность (операционность). Поскольку критерии предназначены для оценок объектов при принятии решений, они должны быть однозначно понимаемы экспертами и способствовать выработке и принятию эффективных решений. То есть они должны характеризовать основные аспекты анализируемой ситуации и быть доступными для получения оценок по ним.
- Разложимость. Принцип разложимости отражает тот факт, что эксперту удобнее работать с небольшим числом критериев. Если анализируемая ситуация такова, что она должна оцениваться с помощью слишком большого числа критериев, а по оценке некоторых авторов критериев должно быть не более 7, то целесообразно разбить их на более мелкие группы (разложить) для удобства одновременной работы с ними.
- Неизбыточность. Критерии должны быть неизбыточны, чтобы избежать дублирования при оценке анализируемой ситуации. Бывает, что избыточность возникает за счет одновременного рассмотрения как критериев, характеризующих получаемые результаты, так и средств их достижения. Либо одновременного рассмотрения как входных характеристик системы, так и выходных.
- Минимальная размерность. Этот принцип также направлен на то, чтобы процедура многокритериального оценивания не была без необходимости слишком громоздкой. В набор критериев для оценки анализируемой ситуации целесообразно включать лишь те критерии, без которых такая оценка
невозможна.
Решение многих стратегических задач определения наиболее важных направлений деятельности организации, установление приоритетности финансирования проектов и работ, оценка перспективности проектов и т.д. невозможны без использования систем многокритериального экспертного оценивания.
Значительная роль при проведении процедур многокритериального экспертного оценивания принадлежит оценочным системам.
Приведем их описание.
Структура оценочной системы, используемой при многокритериальном экспертном оценивании, включает такие важные составляющие как:
- перечень критериев, характеризующих объект принятия управленческого решения;
- оценку сравнительной важности критериев;
- шкалы для оценки проектов по критериям;
- формирование принципа выбора.
Формирование составляющих оценочной системы в различной степени трудоемко. Однако отсутствие какой- либо из перечисленных выше составляющих либо недостаточное качество какой-либо из них делают невозможным получение адекватной оценки проекта и, как следствие, затрудняют процесс выработки и принятия эффективных решений.
Остановимся подробней на каждой из составляющих оценочной системы.
Формирование перечня критериев, характеризующих сравнительную предпочтительность объектов принятия управленческого решения, должен удовлетворять ряду естественных требований.
Как уже говорилось выше, само понятие критерий тесно связано с таким понятием как цель. Эксперту - оценщику привычно рассуждает в терминах стоящих перед ним целей. Например, целью может быть повышение доходности предприятия.
Однако, степень достижения цели может быть измерена лишь с помощью специальных критериев. В качестве таких критериев могут быть использованы экономические критерии: поток платежей, прибыль, срок окупаемости, внутренняя норма окупаемости и т.д.
Наряду с критериями чисто экономического характера необходимо учитывать и критерии другой природы.
Например:
- критерии, характеризующие технические возможности продукции, выпуск которой становится возможен благодаря реализации проекта,
- критерии, характеризующие экологическую безопасность производства,
- критерии, характеризующие степень риска при реализации проекта и т.д. Основная цель использования многокритериальной оценки состоит в переходе от таких понятий как полезность объекта принятия управленческого
решения, его ценность, важность, которые, как правило, достаточно сложны при практической работе с ними, к более понятным критериям, составляющим указанные понятия, но гораздо более пригодным для оценки экспертами.
Сформулированная цель может оказаться не оцениваемой количественно.
Как правило, цель, стоящая перед организатором конкурса, или то более общее понятие, которое мы используем для оценки объекта принятия решения, заменяется совокупностью критериев.
К этой совокупности критериев предъявляется ряд требований. Как уже говорилось выше, лишь совокупность критериев, удовлетворяющая необходимым требованиям, может входить в состав оценочной системы.
К числу таких требований относится полнота совокупности критериев. Иными словами, совокупность критериев должна всесторонне характеризовать цель. В частности, при выборе проекта должны оцениваться такие критерии, как возможность успешной реализации проекта, полезность проекта и т.д., т.е. адекватно характеризоваться объект экспертизы.
Так, например, критерий "срок окупаемости" недостаточно полно характеризует экономическую целесообразность проекта.
Если мы его дополним критерием "прибыль за рассматриваемый период", картина будет более полной.
Совокупность критериев полна, если по оценкам их значений можно адекватно судить о степени достижения цели.
С другой стороны, формируемая оценочная система должна быть удобной для практического использования, а, следовательно, не слишком громоздкой.
Поэтому совокупность критериев должна определять основные характеристики объекта экспертизы.
Критерии, используемые при формировании оценочной системы, должны быть измеримыми. То есть должна иметься возможность оценки любого рассматриваемого объекта экспертизы по каждому из критериев.
Отметим, что не все критерии могут допускать объективную оценку, хотя все критерии должны быть измеримыми.
В тех случаях, когда критерий, характеризующий объект, не может быть измерен объективно, мы говорим о субъективных критериях, имея в виду, прежде всего, что для оценки объектов по таким критериям отсутствуют объективные критерии и необходима разработка специальных вербально - числовых шкал.
Естественно, что такие критерии, как "продукции", «объем, себестоимость производства», "срок окупаемости " могут быть отнесены к объективным. В то же время такие критерии как "гудвилл", связанный с оценкой интеллектуальной собственности, "имидж фирмы", "социальная значимость проекта" и др. могут быть измерены лишь субъективно.
Отметим в то же время, что многие из объективных критериев,
относящихся к будущим периодам времени нередко также могут быть оценены лишь субъективно. Так, например, ожидаемые объемы производства продукции, которые станут возможными после реализации проекта, ожидаемая цена единицы продукции и др., часто во многом зависят от оценок экспертов, являющихся в строгом смысле слова субъективными.
Поэтому так необходим профессионализм при организации и проведении процесса экспертного оценивания, анализе и обработке результатов экспертных оценок, используемых при выработке и принятии управленческих решений.
Но первым шагом в процессе экспертного оценивания является формирование адекватной оценочной системы.
Мы обсудили некоторые требования, предъявляемые к совокупности критериев, включаемых в состав оценочной системы.
Практическое формирование перечня критериев также представляет собой в значительной степени экспертную процедуру. Это могут быть 2-3- туровые экспертизы, когда предварительно сформулированный перечень критериев уточняется экспертами.
При формировании совокупности критериев должно быть обращено внимание на такие моменты как четкое понимание смысла каждого из критериев экспертами.
Иногда целесообразно агрегирование критериев. Этим может быть достигнуто как снижение избыточности критериев, особенно в случае, когда имеется частичное дублирование критериев, так и общее уменьшение количества критериев, что важно для снижения трудоемкости работы с оценочной системой.
К этой проблеме, нередко возникающей при формировании оценочной системы, примыкает и проблема формирования иерархически упорядоченной совокупности критериев. Иерархическая структура критериев, отражает, как правило, иерархическую структуру целей.
Конечно, структурирование целей и критериев можно продолжать, формируя все новые и новые более низкие иерархические уровни, соответствующие большей степени детализации целей и критериев.
Однако и здесь следует помнить, что, в конечном счете, формируемая оценочная система - лишь удобный инструментарий, позволяющий осуществлять оценку полезности объектов по многим критериям.
Поэтому чрезмерная детализация может привести к противоположному результату — усложнить процесс оценки, что, в свою очередь, не способствует получению адекватной оценки объекта.
Во многих случаях целесообразным при определении состава критериев является использование, наряду с методами экспертного оценивания, методов, соединяющих возможности экспертного оценивания и формализованные математико-статистические подходы.
К числу таких математико-статистических подходов могут быть отнесены
факторный и корреляционный анализ.
Дополнительные возможности при определении состава критериев, предназначенных для оценки объектов, возникают при эффективном сочетании методов экспертного оценивания и многомерного неметрического либо метрического шкалирования.
Завершать процедуру формирования перечня критериев должен содержательный анализ полученной совокупности критериев, предназначенных для формирования оценочной системы объектов, представляемых на экспертизу.
Определение сравнительной важности критериев является важным аспектом оценки проекта.
Когда альтернативы оцениваются не по одному, а по нескольким факторам, признакам, критериям, сложность анализа и обработки результатов экспертиз существенно возрастает.
Более трудоемким становится определение их сравнительной предпочтительности.
Для определения сравнительной предпочтительности необходимо знать, какие критерии и в какой степени влияют на оценку альтернатив при выработке и принятии управленческих решений как при сравнительных оценках альтернатив, имеющих явно выраженный количественный характер, так и при их качественных оценках.
После выявления критериев, определяющих оценки альтернатив, часто возникает задача формирования обобщенного критерия, с помощью которого можно рассчитать оценки альтернатив по оценкам значений частных критериев.
В качестве примера важности правильной оценки критериев проектов можно привести выводы российских экспертов в области государственно-частного партнерства, которые провели изучение конкурсных документаций по концессионным проектам и изучили виды и частоту применения критериев в сфере коммунального водного хозяйства и теплоснабжения.
Авторами статьи «Анализ практики привлечения частных операторов в коммунальный сектор» российского журнала «ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера» [29] проведено изучения российского опыта по проведению конкурсов и заключению договоров ГЧП за период 2010-2011 годы в отношении объектов жилищно-коммунального хозяйства, в частности водоснабжения (водоотведения) и теплоснабжения. Предметом анализа стали критерии оценки участников конкурса на основании собранных 38 пакетов конкурсных документаций на право заключения договоров ГЧП в водном секторе и 20 пакетов в секторе теплоснабжения. Используемые в конкурсной документации критерии авторами анализа были сгруппированы в основные 4 группы:
- оптимизация экономических показателей;
- оптимизация технических показателей;
- оптимизация времени решения задач;
- качественные оценки заявки и участника.
Также в анализе приведены данные насколько часто в рассмотренной документации в секторах водоснабжения (водоотведения) и теплоснабжения встречались критерии каждой из групп.
Наиболее часто встречаемым критерием выявлен экономический критерий - арендная/концессионная плата, встречаемость которого составила 74% от общего количества конкурсных документаций. Следующий по частоте использования критерий – срок реконструкции (строительства) объекта соглашения (41%). Однако, как предупреждают авторы исследования, при проведении конкурса для обеспечения потребностей в коммунальных ресурсах вновь возникающих объектов нового строительства, использование критерия минимизации срока строительства неправильно, поскольку объект коммунальной инфраструктуры необходимо построить к сроку ввода объекта в эксплуатацию. Если объект коммунальной инфраструктуры будет построен раньше требуемого срока, он будет простаивать, необоснованно увеличивая эксплуатационные затраты ресурсоснабжающей организации. Поэтому данный критерий актуален при привлечении частных инвестиций на строительство обособленных коммунальных объектов либо модернизации сетей.
Критерии, направленные на повышение эффективности операционной деятельности: расход энергоресурсов на производство 1 Гкал тепловой энергии или поднятие (транспортировку) 1 куб. метра воды (встречаются в 9% конкурсных документаций) и уровень потерь воды (тепловой энергии) (встречаются в 19% конкурсных документаций). Только в 10% случаев срок достижения результатов, установленных этими критериями, отличался от срока действия договора либо сам срок повышения эффективности являлся самостоятельным критерием. В остальных случаях, когда значение критериев расхода энергоресурсов или уровня потерь определяются на момент окончания договора без системы мониторинга их достижения, следует ожидать, что потенциальные арендаторы (концессионеры) просто выставят минимально или максимально возможное значение (в зависимости от критерия), так как с большой вероятностью к моменту завершения договора ГЧП уже не будет возможности применить санкции к арендатору (концессионеру), если конкурсное значение критерия останется недостижимым.
В 17% проанализированных экспертами конкурсных документаций в качестве критерия отбора использовался объем вложенных инвестиций, выраженный либо в фиксированных суммах, либо в процентной доле от выручки. В случае отсутствия ключевых показателей операционной эффективности нет гарантий, что вложенные инвестиции повысят качество предоставляемых услуг. Авторы статьи отмечают, что задачей должна быть не максимизация вложенных в инфраструктуру средств, а решение конкретных технических и технологических задач, в первую очередь – повышения
качества услуг, эффективности и надежности работы коммунальной инфраструктуры. В этой связи данный критерий представляется неправильным.
Еще одним аналогичным примером неверного критерия служит объем оказания услуг по водоснабжению (теплоснабжению), который представлен в 12% случаев. Очевидно, что объем потребляемых услуг в коммунальном секторе должен определяться спросом. Максимизация данного критерия может стать обременением для коммунальной организации из-за простоя мощностей.
В 24% случаях в конкурсной документации использовался критерий “качественная характеристика объекта договора и квалификация участника”, который, как правило, состоит в оценке подготовленной участником инвестиционной программы модернизации и (или) развития систем водного коммунального хозяйства или теплоснабжения. Критерий основан на выставлении экспертных оценок. Но не субъективность является его главным слабым местом. Проблема в том, что если при этом нет критерия, связанного с тарифной политикой, и об изменении тарифов ничего не говорится в договоре (а именно так бывает в подавляющем большинстве случаев), то обязательства, которые качественно оцениваются по этому критерию, остаются невыполненными из-за неопределяемых инвестиционных рисков.
В соответствии с анализом российских экспертов применение критериев, направленных на минимизацию тарифа на товары и услуги, предоставляемые потребителям встречается довольно редко, в 12% случаях.
Ряд конкурсных документаций (19% случаев) содержали критерии конкурса, не поддающиеся количественной оценке:
- соответствие учредительных документов конкурсанта законодательству;
- проведение ежегодных профилактических мероприятий;
- финансовая стабильность конкурсанта;
- наличие у участника конкурса специального опыта выполнения работ (количество аналогичных заказов, по которым получено положительное заключение экспертизы);
- оснащенность специализированным оборудованием;
- осуществление ремонтно-восстановительных работ (реконструкции (модернизации) арендуемых объектов теплоснабжения в объеме, необходимом для нормального обеспечения теплоснабжения в осенне-зимний период, за счет собственных или привлекаемых (заемных) средств.
Подобные нарушения и ошибки могут свидетельствовать как о низкой квалификации организаторов конкурсов, так и о желании подстроить конкурс под “своего” претендента.
Таким образом, при формировании критериев, как уже отмечалось выше, необходимо правильно формулировать цели оценки критериев, т.е. результат оценки критериев должен показывать экономическую эффективность проекта,
определенные показатели которого, используются в качестве критерия. В
связи с этим, до формирования критериев необходимо определить методику оценки критериев, что позволит избежать дублирования критериев и включение критериев бесполезных для оценки проекта.
При решении указанных задач приходится сталкиваться с необходимостью согласования подчас противоположных целей.
В качестве примера приведем один из методов поиска компромиссных решений, известный под названием анализа "стоимость-эффективность" и используемый как при принятии важных стратегических, так и тактических решений.
Остановимся на основных особенностях практического применения анализа "стоимость-эффективность".
Как показывает опыт, наиболее эффективные проекты нередко оказываются и наиболее дорогостоящими. Естественно, что если бы среди рассматриваемых предложений оказался проект, ожидаемая эффективность которого превосходит ожидаемую эффективность других проектов, а стоимость — меньше стоимости других проектов, то проблема выбора решалась бы просто. Такой проект и является наиболее предпочтительным.
Однако, в реальной практике принятия решений этот случай - крайне редкий. Поэтому для того, чтобы выбрать действительно наиболее предпочтительный альтернативный вариант, необходим дополнительный анализ - дополнительная многокритериальная, а в рассматриваемом случае, двухкритериальная, оценка.
Отметим, что в анализе "стоимость-эффективность" не делается попытка найти одну общую меру, единственную количественную оценку, которая позволила бы сопоставить по предпочтительности (ранжировать) рассматриваемые альтернативные варианты проектов.
Не менее часто в практике принятия решений используется так называемый метод "затраты - прибыль", при котором рассматриваются различные виды "прибыли".
Под различными видами "прибыли" здесь понимаются различные критерии, характеризующие проект, причем необязательно экономической природы.
Одно из основных требований этого метода, заложенное в алгоритме принятия решения, - возможность складывать различные виды "прибыли" с фиксированными числовыми коэффициентами, получая единую составную величину "прибыль", характеризующую проект.
В частности, поскольку, даже с экономической точки зрения, проекты могут характеризоваться различными критериями, составную "прибыль" могут образовывать такие показатели, как потоки платежей, внутренняя норма окупаемости, срок окупаемости и т.д.
Наиболее трудным при использовании данного метода является надежное определение коэффициентов, отражающих степень вклада каждого из показателей в составную "прибыль".
После того, как составные "прибыли" для проектов определены, мы получаем двухкритериальную задачу выбора. Этот прием позволяет сводить многокритериальную задачу при числе критериев большем двух к двухкритериальной.
Одним из возможных способов практического решения задач многокритериального оценивания в методах "стоимость-эффективность" и "затраты - прибыль" является назначение желательных уровней получаемых прибылей, достигаемых при условии, что необходимые при этом затраты не превосходят заданный уровень.
Наиболее предпочтительные проекты определяются с помощью варьирования желательных уровней получаемых "прибылей" при фиксированном объеме затрат.
Для метода "затраты - прибыль" более характерно стремление к получению числовых характеристик, позволяющих сопоставлять по предпочтительности предлагаемые проекты.
Здесь имеется ввиду, не только, стремление, определить составную "прибыль", т.е. определить количественное значение, характеризующее в некотором смысле эффективность проекта, но и стремление на основании количественных оценок ранжировать проекты по предпочтительности.