ІІІ. Право спеціальних місій
Інститут спеціальних місій розвинувся головним чином після Другої світової війни. Це було зумовлено значним розширенням міжнародних відносин між державами, поглибленням взаємних інтересів, стабільним розвитком засобів зв'язку, транспорту та ін. Підтвердженням цього є велика кількість спеціальних місій, що направляються і приймаються, починаючи від глав держав, глав урядів, міністрів закордонних справ та інших членів уряду, представників генерального штабу міністерства оборони і закінчуючи місіями нижчого рангу, котрі направляються з різноманітних важливих для держави питань (укладення тексту договору, участь у протокольно-церемоніальних заходах тощо).
Правовою основою діяльності спеціальних дипломатичних місій е Конвенція про спеціальні місії, прийнята Генеральною Асамблеєю ООН8 грудня 1968 р. Для України Конвенція набула чинності з 26 вересня 1993 р.
Згідно зі ст. 1 Конвенції, спеціальна місія є тимчасовою місією, яка за своїм характером представляє державу і направляється однією державою в іншу за згодою останньої для розгляду з нею певних питань або для виконання щодо неї певного завдання.
Вирішення питання щодо направлення та приймання в себе спеціальної місії належить до компетенції сторін і розв'язується за їх взаємною згодою. Така домовленість може бути виражена у вигляді І договору, який передбачає обмін відповідними місіями, обміну нотами, джентльменської угоди та ін.
Сучасне міжнародне право передбачає, що кожен його суб'єкт (держава, нація, що бореться за свою державність, МО) мають право направляти та приймати спеціальні місії.
Тимчасовий характер спеціальної місії може виявлятись як у часі "функціонування, так і в прийнятті зацікавленою державою рішення про те, що місія завершить свою діяльність у момент виконання покладеного на неї завдання. Однак із цього не варто робити висновок про те, що час її діяльності завжди короткий, оскільки мета місії може бути досить складна, а її виконання нерідко потребує довшого І часу. В історії дипломатії відомі випадки, коли діяльність таких місій тривала декілька років.
Спеціальна місія має представницький характер, і ця обставина дає змогу розмежувати спеціальні місії і різні недержавні, хоча значною мірою також офіційні місії та візити.
Наявність дипломатичних або консульських відносин не є необхідною передумовою для направлення або прийняття спеціальної місії. Крім цього, її діяльність не пов'язана також з інститутом визнання, який є необхідною юридичною передумовою для встановлення дипломатичних відносин. Це дає змогу державам використовувати таку форму дипломатії за будь-яких умов, і при цьому вони вільні від будь-яких зобов'язань, крім тих, що передбачені функціонуванням конкретної місії.
Акредитуюча держава на свій розсуд може призначити главу і членів спеціальної місії, надавши попередньо приймаючій державі необхідну інформацію про чисельність і склад місії, а також прізвища і посади осіб, яких вона має намір призначити. На відміну від глави дипломатичного представництва, главі спеціальної місії не потрібно отримувати агреман.
Відповідно до ст. 10 Конвенції про спеціальні місії, представники акредитуючої держави в спеціальній місії, а також члени її дипломатичного персоналу в принципі мають бути громадянами акредитуючої держави.
До складу спеціальної місії може входити дипломатичний, адміністративно-технічний та обслуговуючий персонал. Якщо члени постійного дипломатичного представництва або консульської установи, що перебуває у приймаючій державі, включені до складу спеціальної місії, вони зберігають привілеї та імунітети членів дипломатичного представництва або консульської установи, крім привілеїв та імунітетів, що надаються Конвенцією про спеціальні місії.
Приймаюча держава може в будь-який час, не будучи зобов'язаною мотивувати своє рішення, повідомити акредитуючу державу, що хтось із членів її дипломатичного персоналу визнаний "persona non grata" або що будь-який інший член персоналу місії є неприйнятний. Тоді акредитуюча держава зобов'язана відповідно відкликати цю особу або припинити її функції в місії.
Якщо акредитуюча держава відмовиться виконати або не виконає у межах розумного строку свої зобов'язання, про які йшлося вище, приймаюча держава може відмовитися визнати цю особу членом спеціальної місії. Водночас стосовно глави і членів деяких спеціальних місій, які обіймають відповідні посади у державі, що акредитується (наприклад, прем'єр-міністр, міністр закордонних справ, міністр зовнішньої торгівлі), приймаюча держава не може заявити, що ця особа є "persona non grata". Такі дії могли б бути кваліфіковані як втручання у внутрішні справи акредитуючої держави.
У ст. 13 Конвенції про спеціальні місії передбачено, що функції спеціальної місії розпочинаються з моменту встановлення місією офіційного контакту з міністерством закордонних справ або іншим органом приймаючої держави, щодо якого є домовленість. Здебільшого спеціальні місії отримують повноваження від глав держав, глав урядів або міністрів закордонних справ.
Приймаюча держава адресує всю кореспонденцію, що стосується спеціальної місії, главі місії або, якщо глава місії не призначений, уповноваженому представнику, або через постійне дипломатичне представництво.
Місцеперебування спеціальної місії визначається за згодою між зацікавленими державами. Якщо місія здійснює поїздки країною, її штаб-квартирою потрібно вважати постійне дипломатичне представництво акредитуючої держави.
Стаття 20 Конвенції містить положення, які визначають юридичні та фактичні підстави для завершення функцій спеціальної місії. Зокрема, вони припиняються:
а) за домовленістю зацікавлених держав;
б) після виконання завдання спеціальної місії;
в) після закінчення строку, встановленого для спеціальної місії, якщо він спеціально не продовжений;
г) після повідомлення акредитуючою державою про те, що вона припиняє діяльність спеціальної місії або відкликає її;
ґ) після повідомлення приймаючої держави про те, що вона вважає діяльність спеціальної місії припиненою.
Важливо зазначити, що факт розірвання дипломатичних або консульських відносин між акредитуючою державою і державою перебування не призводить до припинення діяльності спеціальних місій, що існують на момент розірвання відносив.
Загальні переваги, які надаються спеціальній місії, закріплені уст. 22 Конвенції, яка констатує, що приймаюча держава повинна надавати спеціальній місії можливості, необхідні для виконання її функцій, беручи до уваги характер і завдання спеціальної місії. Головна особливість полягає в тому, що надання таких можливостей, привілеїв та імунітетів є тепер не питанням ввічливості чи доцільності, відданим на розсуд держави, а її правовим обов'язком.
Приміщення, в яких розташовується спеціальна місія, недоторканні.
Архіви і документи спеціальної місії недоторканні у будь-який час та незалежно від їх місцезнаходження. Пошта спеціальної місії прирівнюється до дипломатичної пошти і не підлягає ні розкриттю, ні затриманню.
Щодо особистих привілеїв та імунітетів глави та членів спеціальної місії потрібно виокремити принцип особистої недоторканності глави і членів дипломатичного персоналу спеціальної місії. Вони не підлягають арешту або затриманню у будь-якій формі. Для цього приймаюча держава має вжити всіх заходів, щоб запобігти будь-яким посяганням на їх особу, свободу або гідність. Глава і члени дипломатичного персоналу спеціальної місії звільняються від усіх прямих податків, зборів та мита, особистих і майнових, державних, районних і муніципальних податків, за винятком непрямих податків, які включені у ціну товарів або послуг, зборів і податків на приватне нерухоме майно, що перебуває на території приймаючої держави, якщо особа не володіє ним від імені акредитуючої держави для потреб місії.
Особистий багаж члена спеціальної місії звільняється від огляду. Якщо немає серйозних підстав припускати, що він містить предмети, на які поширюються винятки, викладені вище, або предмети, ввезення і вивезення яких регулюється карантинними правилами приймаючої держави, такий огляд проводять лише у присутності особи або її уповноваженого представника.
Члени сім'ї глави і членів дипломатичного персоналу спеціальної місії, що перебувають разом з ним, користуються, якщо вони не є громадянами держави перебування, такими самими привілеями та імунітетами, як і члени дипломатичного персоналу спеціальної місії (п. 1 ст. 39).
Конвенція не виключає можливість укладення державами на основі принципу взаємності угоди про надання привілеїв та імунітетів адміністративно-технічному та обслуговуючому персоналу спеціальної місії, аналогічних наданим дипломатичному персоналу.
IV. Консульське право
Консульське право є частиною права зовнішніх зносин, яке складається із правових норм і принципів, що закріплюють статус персоналу консульської установи у зв'язку з виконанням ними консульських функцій у державі перебування, а також під час їхнього переміщення через територію третьої держави.
До найважливіших міжнародно-правових актів - джерел консульського права належать: Віденська конвенція про консульські зносини від 24 квітня 1963 р., регіональна Гаванська конвенція про консульських чиновників від 28 лютого 1928 р., ратифікована 12 американськими державами, і Карибська конвенція 1911 р. про консульські функції, укладена між п'ятьма латиноамериканськими державами (Болівія, Колумбія, Еквадор, Перу і Венесуела), а також значна кількість двосторонніх конвенцій.
У преамбулі Віденської конвенції вказано, що норми міжнародного звичаєвого права продовжують регулювати питання, прямо не передбачені її положеннями. Крім цього, важливим джерелом сучасного консульського права є консульська практика, рішення і висновки міжнародних судових органів, національних судів, а також загальна доктрина міжнародного права.
За змістом Віденська конвенція - це кодифікаційний акт, який містить 79 статей, котрі схвалили існуючі принципи і норми звичаєвого права, закріплені у двосторонніх консульських конвенціях, що виступали головним джерелом консульського права.
Згідно зі ст. 73 Віденської конвенції 1963 р., її положення, з одного боку, "не впливають на інші міжурядові угоди, що діють між державами", а з іншого - жодне з положень цієї Конвенції "не перешкоджає державам укладати міжнародні угоди, що підтверджують, доповнюють, поширюють і розширюють її положення".
Віденська конвенція виконала два основні завдання: конкретизувала норми звичаєвого права, надавши їм форму договірного права; закріпила консульські функції і привілеї, що за своїм змістом значно ширші порівняно з тими, що виникають зі звичаєвого права.
Загалом конвенція визначила мінімальний стандарт, яким мають керуватися держави при встановленні та підтриманні консульських зносин. Стаття 5 Конвенції дає досить широкий перелік консульських функцій, кількість яких удвічі перевищує кількість закріплених функцій щодо дипломатичних представництв.
Однак ні Віденська конференція, ні Комісія міжнародного права не ставили собі за мету кодифікувати всі аспекти, що стосуються консульських зносин. Вони вважали, що окремі аспекти цих зносин можуть бути врегульовані на двосторонній основі з урахуванням власних інтересів держав.
Право на відкриття консульської установи на території іноземної держави належить до компетенції акредитуючої держави, але неодмінно за згодою держави перебування. При цьому форма прояву такої згоди може бути різна, хоча найбільш поширеною є практика укладення консульських конвенцій. У практиці України встановлення дипломатичних зносин означає зазвичай і встановлення консульських зносин.
У двосторонніх консульських конвенціях України зауважується, що місця розташування консульства, його клас і межі консульського округу визначаються за згодою між акредитуючою державою і державою перебування. Усі подальші зміни можуть здійснюватися акредитуючою державою лише за згодою держави перебування.
Положення Віденської конвенції 1963 р. про консульські зносини, а також Консульського статуту України 1994 р. не дають жодних роз'яснень, на підставі чого настає припинення консульських зносин. Тому потрібно керуватися загальновизнаними нормами міжнародного права щодо припинення міжнародних відносин. Зокрема, розірвання консульських зносин може настати як наслідок ворожих дій кожної із держав, між якими існують консульські зносини.
Консульська установа може бути закрита за угодою сторін або одностороннім актом.
Консульські зносини припиняються з моменту припинення існування держави або переходу консульського округу до складу третьої держави. Прикладом у цьому є розпад Югославії та об'єднання двох німецьких держав.
Забезпечення реалізації консульських зносин між двома або декількома державами здійснюється через консульські установи. Існує дві категорії консульських установ: консульство (як професійна установа) та почесне консульство. Докорінна відмінність між ними існує не у сфері здійснюваних функцій, а у сфері привілеїв та імунітетів, якими користується консульська установа. Обидві категорії консульств поділяють на чотири класи: 1) генеральне консульство; 2) консульство; 3) віце-консульство; 4) консульське агентство. Клас консульської установи визначається за згодою сторін.
Внутрішня організаційна структура консульської установи залежить від сфери та специфіки її завдань і функцій. Однак майже завжди в її структурі є підрозділи, які займаються питаннями віз, успадкування, опіки, туризму тощо. У консульствах морських держав завжди є морський відділ.
Сам консульський персонал не має чіткої міжнародно-правової класифікації. Тому присвоєння консульського рангу є внутрішньою справою акредитуючої держави і регламентується її внутрішнім законодавством.
Відповідно до ст. 9 Віденської конвенції 1963 р. та практики, виокремлюють чотири класи глав консульських установ: генеральні консули, консули, віце-консули, консульські агенти.
У межах генерального консульства може бути лише один генеральний консул - глава установи і декілька консульських посадових осіб. Глава консульської установи повідомляє міністерству закордонних справ країни перебування про порядок старшинства між посадовими особами консульства.
Широке застосування на сьогодні отримав інститут почесного (позаштатного) консула. Це особа, яка не перебуває на державній службі, проте виконує відповідні консульські доручення на прохання зацікавленої держави та за згодою країни перебування. Почесних консулів призначають з-поміж осіб, які мають значний авторитет на певній території, особливо в торговельно-економічній, соціальній та культурній сферах. Вони виконують консульські функції безоплатно поряд зі своїми професійними обов'язками.
У міжнародній практиці існує правило, за яким глав консульських установ призначає акредитуюча держава і допускає до виконання своїх функцій держава перебування.
Після попереднього узгодження щодо глави консульської установи акредитуюча держава забезпечує його документом, що має форму патенту або подібного до цього акта, який посвідчує його посаду і зазначає його повне ім'я та прізвище, категорію або клас, до якого вів належить, консульський округ і місце розташування консульської установи. За своїм змістом консульський патент - це документ, який підтверджує, що вказана особа призначається на посаду глави консульської установи. Цей патент видається при кожному призначенні глави консульської установи навіть у тих випадках, коли відбувається нове призначення тієї самої особи на новий термін на території тієї держави і навіть у ту саму консульську установу. В Україні глав консульських установ усіх рангів призначає Міністерство закордонних справ України, у Великій Британії - королева, у США генеральних консулів призначають декретом президента, а решту консульських посадових осіб - державним секретарем.
Наступний етап призначення включає отримання екзекватури від держави перебування. За загальним правилом, екзекватура і консульський патент необхідні лише для глав окремих консульських установ. Що ж до керівників консульських відділів посольств та місій, то надання їм консульського патенту й отримання екзекватури не вимагається. Оскільки вони залишаються дипломатичними агентами у штаті посольства чи місій, для них існує звичайний порядок призначення й обіймання посади, що супроводжується необхідністю отримання візи на в'їзд у країну перебування та обов'язковою нотифікацією про призначення, яке відбулося.
Час видачі екзекватури означає, з юридичної точки зору, початок офіційної діяльності глави консульської установи й одночасно допуск його до виконання своїх функцій. Саме з цього моменту він користується правами, привілеями та імунітетами, які належать йому за нормами міжнародного права. Видача екзекватури главі консульської установи означає й допущення до виконання функцій інших консульських службових осіб, які працюють під його керівництвом.
За винятком обставин, передбачених ст. 20, 22 і 23 Віденської конвенції про консульські зносини, акредитуюча держава може на свій розсуд призначати працівників консульського персоналу. Згідно з конвенцією, консульські службові особи мають бути громадянами акредитуючої держави.
Держава перебування може в будь-який час повідомити акредитуючу державу про те, що та чи інша службова особа є "persona non grata", або що будь-який працівник консульського персоналу є неприйнятний. У такому випадку акредитуюча держава зобов'язана відкликати цю особу або припинити її функції в консульській уставові. Якщо акредитуюча держава відмовиться виконати або не виконав впродовж розумного терміну свої зобов'язання, передбачені п. 1 ст. 23 Віденської конвенції, держава перебування може анулювати екзекватуру певної особи або перестати вважати її працівником консульського персоналу.
У міру розвитку й удосконалення міжнародних відносин невпинно змінюється і функціональна діяльність консульських установ. Варто зазначити, що перелік консульських функцій, за Віденською конвенцією 1963 р." не є вичерпним, і з її положень випливає, що консул може виконувати також інші функції, покладені на нього акредитуючою державою. Тому більш докладно консульські функції закріплені в Консульських статутах держав.
Однією з найважливіших функцій консульської установи, що має адміністративний характер, є функція щодо юридичних осіб і громадян. Згідно з Консульським статутом України, консул зобов'язаний вживати заходів для того, щоб юридичні особи та громадяни України користувалися в повному обсязі всіма правами, наданими їм законодавством держави перебування і міжнародними договорами, учасниками яких є Україна і держава перебування, а також міжнародними звичаями.
Для забезпечення виконання цієї функції консул зобов'язаний вживати заходів для відновлення порушених прав юридичних осіб і громадян України. Якщо після звернення консула до владних структур держави перебування не будуть відновлені права юридичних осіб і громадян України, консул зобов'язаний повідомити про це Міністерство закордонних справ України та главу дипломатичного представництва України в державі перебування.
Потрібно зазначити, що консул зобов'язаний приймати як письмові, так і усні звернення юридичних осіб і громадян України. Під час здійснення цієї функції консул послуговується відповідним законодавством своєї держави.
Консул веде облік громадян України, які постійно проживають або тимчасово перебувають у його консульському окрузі. Він реєструє громадян акредитуючої держави, які мають постійне місце проживання в консульському окрузі, хоча це й не виключає можливості реєстрації осіб, які прибули на незначний термін.
Консул сприяє проведенню загальноукраїнського референдуму, виборів Президента України, народних депутатів України відповідно до законодавства України та країни перебування.
Розпорядження консула, видані ним у межах його повноважень з питань, що стосуються перебування громадян України за кордоном, мають для них обов'язкову силу.
Відповідно до ст. 41 Консульського статуту України, консул має право видавати, продовжувати, погашати візи на в'їзд в Україну, виїзд з України і транзитний проїзд через її територію, а також вносити зміни до виданих віз. Здебільшого це стосується вчинення таких дій щодо чужоземців, а також громадян акредитуючої держави, які проживають за кордоном.
Норми консульського права уповноважують консула вчиняти функції щодо укладення та розірвання шлюбу, усиновлення (удочеріння), встановлення батьківства, опіки та піклування, реєстрації актів громадянського стану.
Консул вчиняє відповідні функції щодо громадян України, які перебувають під арештом, затримані чи позбавлені волі в іншій формі, відбувають покарання або пропали безвісти. Норми консульського права покладають на відповідні владні органи приймаючої держави обов'язок інформувати консульську установу акредитуючої держави про кожен випадок арешту, затримання чи позбавлення волі. Відмінності в консульській практиці держав з цього приводу стосуються переважно терміну, впродовж якого відповідні органи мають повідомити консульську установу про ці факти.
Значний обсягу діяльності консульських посадових осіб займають нотаріальні функції. На універсальному рівні вони закріплені у Віденській конвенції 1963 р. та конкретизуються у двосторонніх конвенціях і внутрішньому законодавстві акредитуючої держави. Зокрема, ст. 44 Консульського статуту України вміщує докладний перелік нотаріальних дій, які вчиняються консулом. Хоча цей термін не е вичерпний, оскільки консул може вчинювати інші нотаріальні дії, передбачені законодавством України.
Консул легалізує документи й акти, складені за участю властей консульського характеру, або такі, що виходять від цих властей.
Наступну групу утворюють функції консула щодо морських і повітряних суден. Відповідно до ст. 58 Консульського статуту, консул зобов'язаний усіляко сприяти українським військовим кораблям і військово-допоміжним суднам, які перебувають у портах, територіальних і внутрішніх водах держави перебування в межах його консульського округу, в питаннях зв'язку з берегом, взаємовідносин з місцевою владою, матеріально-технічним забезпеченням тощо.
У разі аварії, зіткнення кораблів та інших морських подій консул вживає всіх залежних від нього заходів, дозволених місцевим законодавством, щодо захисту вантажу та судна, його інвентаризації та збереження.
Стосовно функції консула щодо цивільних повітряних суден, то вія має надавати допомогу командирові екіпажу та пасажирам цивільного повітряного судна своєї держави у зносинах з владою держави перебування, а також вживати всіх заходів для повернення у разі потреби повітряного судна, його екіпажу та пасажирів у власну державу або ж для продовження польоту.
V.