Практическое занятие по данной теме №2
1. Назовите проблемы, имеющие место в организации работы в прокуратуре города, района и определите пути их решения.
2. Структура органов прокуратуры города, района и межрайонной прокураты.
3. Система должностного подчинения работников прокуратуры районного звена и организация распределения их обязанностей.
4. Сущность управления в прокуратуре района и правила ведения делопроизводства. Планирование организации работы сотрудников прокуратуры района и контроль за выполнением заданий, поручений руководителя прокуратуры.
Организация работы по каждому из видов прокурорского надзора связана как с особенностями самого предмета надзора, так и с теми полномочиями, которые закон предоставляет прокурору для реализации его надзорных функций. В данном случае особенностью надзора является, прежде всего, большое количество поднадзорных объектов, входящих в предмет надзора. Ими являются, по существу, все органы, организации, учреждения и предприятия, расположенные на территории района (города), за исключением тех, надзор за которыми относится к компетенции вышестоящих, военных, транспортных и иных специализированных прокуратур. Как следствие обилия объектов - соответствующий объем издаваемых нормативных документов и разнообразие законов и подзаконных актов, регламентирующих деятельность различных учреждений.
Что касается полномочий прокурора в области надзора за исполнением законов, то они существенно отличаются от прав, предоставленных прокурору при других направлениях деятельности. Например, осуществляя надзор за следствием и дознанием, прокурор постоянно контролирует ход расследования (путем утверждения соответствующих документов, дачи санкций и т.п.), вне зависимости от фактов нарушения закона. Действуя в рамках общего надзора, прокурор проводит проверки лишь на основании поступившей в органы прокуратуры информации о таких фактах. Постоянный же надзор и контроль осуществляют органы контроля и другие государственные органы. Кроме того, прокурор не вправе отменить противоречащий закону правовой акт или устранить нарушение закона.
Общенадзорная работа прокуратуры района (города) осуществляется по нескольким относительно самостоятельным направлениям:
- надзор за соответствием законодательных актов органов местного самоуправления
Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
- надзор за соответствием законам издаваемых правовых актов (что касается самих актов, то
надзор за их исполнением является прерогативой других органов, прежде всего, органов контроля);
- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
- надзор за законностью привлечения граждан к административной ответственности;
- надзор за исполнением законов в области экономики, соблюдения банковского, финансового,
налогового, антимонопольного и другого законодательства;
- надзор за исполнением законов судебными приставами.
Такое многообразие предметов надзора, без сомнения, создает дополнительные трудности в деятельности прокуратуры района, города: недостаточно просто распределить между сотрудниками территорию, отделы милиции или составы суда, как это делается при осуществлении надзора по иным направлениям. Поэтому особое значение имеет организация работы таким образом, чтобы прокуратура, не подменяя другие органы, не оставляла без внимания наиболее важные, актуальные участки надзора, для чего прокурору района (города) необходимо правильно определить все виды деятельности прокуратуры, выделить из них, с учетом специфики обслуживаемой территории, приоритетные и наиболее целесообразно распределить обязанности между имеющимися в его распоряжении сотрудниками.
В прокуратурах субъектов Российской Федерации имеются отделы, иногда - даже управления, включающие несколько отделов, осуществляющих разные виды общего надзора (например, отдел по надзору за соответствием издаваемых правовых актов законодательству, отдел по надзору за исполнением законов и охране прав граждан в социальной сфере, отдел по надзору за исполнением законов в сфере экономики и охраны природы), а также штат старших помощников, на правах начальников отделов: по обеспечению участия прокурора в арбитражном процессе, по надзору за исполнением законов о межнациональных отношениях, по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних и т.д. Облегчает работу и наличие организационно-контрольного отдела, отдела писем, кабинета кодификации, прокуроров-методистов. При такой структуре проблема правильной организации работы не является столь сложной, как в нижестоящих прокуратурах, имеющих гораздо меньшее число сотрудников, из-за чего помощники прокурора по общему надзору зачастую занимаются одновременно и другими направлениями.
Распределение обязанностей по надзору за исполнением законов определяется руководителем прокуратуры района (города) в зависимости от штатной численности работников, количества поднадзорных органов, эффективности деятельности органов контроля и других государственных органов, общего состояния законности в регионе, иных факторов. Поэтому дать единую рекомендацию, наверное, вообще невозможно. Однако в некоторых регионах хорошо зарекомендовала себя следующая схема распределения обязанностей между заместителем прокурора, его старшими помощниками и помощниками.
1. Заместитель прокурора, помимо руководства деятельностью старших помощников и помощников, лично осуществляет надзор:
- за соответствием издаваемых правовых актов законодательству;
- за исполнением законов органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами;
- за органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
- за исполнением законов при приватизации государственных и муниципальных предприятий;
- за исполнением законов в сфере экономики, соблюдением банковского, финансового,
налогового, антимонопольного, земельного, природоохранного законодательства.
Таким образом, заместитель прокурора осуществляет надзор за наиболее важными сферами жизни района (города), что требует не только высокой квалификации, но и постоянного взаимодействия с различными должностными лицами.
2. В обязанности старшего помощника прокурора входит, прежде всего, надзор за соблюдением
законов в области соблюдения прав и свобод человека и гражданина, требующий проведения проверок,
анализа состояния законности в района (города), составления справок и обобщений, а именно:
- организация работы по подготовке и предъявлению исков о возмещении причиненного
государству материального ущерба;
- надзор за законностью привлечения граждан к административной ответственности;
- надзор за исполнением законов службой судебных приставов;
- вопросы охраны прав граждан в социальной сфере;
- надзор за соблюдением прав и свобод граждан в области трудового, жилищного, социального
законодательства, законодательства об охране труда;
- надзор за исполнением санитарно-эпидемиологического законодательства, законностью
принимаемых соответствующими органами мер контроля за качеством продуктов питания.
3. Помощники прокурора осуществляют:
- проверку законов при исполнении судебных решений, связанных с взысканием материального
ущерба с граждан и юридических лиц;
- надзор за исполнением законов судебными приставами;
- подготовку материалов для обращения вышестоящих прокуроров в арбитражный суд;
- подготовку материалов для обращения в суд с исковыми заявлениями в предусмотренных
законом случаях.
Как мы видим, основной задачей помощника прокурора является текущая работа по конкретным делам, касающимся определенных лиц.
От него требуется не столько надзор за состоянием законности в какой-либо сфере деятельности, сколько оперативное реагирование на нарушение прав граждан.
Данная схема, конечно же, должна быть откорректирована в каждой прокуратуре с учетом местных условий - в схеме только приводится наиболее удобная, на наш взгляд, компоновка вопросов, разрешаемых сотрудниками прокуратуры с учетом их должностного положения.
Хочется обратить внимание на то, что в некоторых прокуратурах районного (городского) звена все вопросы, связанные с несовершеннолетними, рассматриваются одним помощником прокурора. Подобная практика имеет своим преимуществом то, что весь комплекс проблем исполнения законов о несовершеннолетних в данном районе (городе), находится в поле зрения одного работника. Сопоставляя не только статистические данные, но и характер допускаемых нарушений, недостатки в работе различных поднадзорных объектов, можно полнее представить положение дел в различных областях законодательства в части, касающейся несовершеннолетних, и более целенаправленно планировать проведение проверок. В сферу деятельности этого работника входит надзор за исполнением законов:
- руководителями и должностными лицами организаций, предприятий и учреждений;
- комиссией по делам несовершеннолетних;
- органами опеки и попечительства;
- подразделениями по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, а также проверка
материалов и подготовка исковых заявлений о лишении родительских прав или ограничении
дееспособности гражданина, о признании недееспособным гражданина, имеющего несовершеннолетних
детей.
Помимо того, зачастую на этих сотрудников дополнительно возлагаются следующие обязанности:
- участие в рассмотрении судами дел в порядке гражданского судопроизводства, в которых
затрагиваются права и интересы несовершеннолетних;
- поддержание государственного обвинения по делам несовершеннолетних;
- надзор за деятельностью органов следствия и дознания по делам несовершеннолетних.
Однако, несмотря на вышеуказанные преимущества, такая организация работы имеет и
недостатки. Представляется, что исполнение всех этих обязанностей помощником прокурора, специализирующимся на общем надзоре, нецелесообразно. Участие в рассмотрении дел судом требует хорошего знания норм процессуального права, а что касается поддержания государственного обвинения
- то еще и уголовного законодательства, правоприменительной практики. Осуществлять же надзор за следствием и дознанием - значит и вовсе дублировать деятельность соответствующего заместителя прокурора.
Говоря об эффективности работы прокуратуры на данном направлении надзора, необходимо заметить, что выполнение всех вышеперечисленных обязанностей, количество проведенных проверок, предъявленных исков, внесенных представлений и принесенных протестов само по себе не свидетельствует об удовлетворительной работе прокуратуры в целом и надлежащем исполнении обязанностей каждым из ее сотрудников. Поэтому каждый прокурорский работник должен понимать, что вышестоящий прокурор будет оценивать эффективность его деятельности не столько по объему проведенной работы, сколько по ее результатам.
Критериями эффективности деятельности прокурора по надзору за исполнением законов, прежде всего, являются:
- своевременность выявления допущенных нарушений законодательства и предусмотренных
законом прав граждан, незаконных правовых актов;
- своевременность принимаемых мер прокурорского реагирования, правомерность их
применения;
- использование всех необходимых в каждом конкретном случае предоставленных законом
полномочий;
- восстановление нарушенных прав граждан, отмена незаконных правовых актов, возмещение
причиненного материального ущерба;
- привлечение виновных к материальной, дисциплинарной, административной или уголовной
ответственности.
Проведенная работа должна оцениваться как по каждому критерию, так и в их совокупности. Например, восстановление нарушенного права гражданина, возмещение причиненного ему ущерба и привлечение виновного лица к ответственности свидетельствуют об эффективности принятых мер прокурорского реагирования. Однако, если эти меры были приняты только после неоднократных обращений гражданина, а тем более - после вмешательства вышестоящей прокуратуры, вряд ли можно говорить о хорошей работе прокурора. Сопоставляя таким образом различные данные, можно определить причины недостатков прокурорского надзора и способы их устранения.
Одним из основных условий, необходимых для планомерной работы прокуратуры по выявлению нарушений закона, является точный учет поднадзорных объектов.
Органы прокуратуры в пределах своей компетенции осуществляют надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Если с перечнем органов местного самоуправления и контроля проблем не возникает, то с различными коммерческими и некоммерческими организациями дело обстоит иначе: организации, общества, предприятия регистрируются, реорганизуются, прекращают свою деятельность, поэтому прокуратуре необходимо ежемесячно обновлять банк данных. Делается это путем истребования интересующих сведений от администрации органов местного самоуправления, регистрирующих и налоговых органов, банковских и других, имеющих необходимую информацию, структур.
Задачей прокурора района (города) и его заместителя по общему надзору является организация взаимодействия с вышеперечисленными органами таким образом, чтобы необходимые сведения поступали регулярно, без направления дополнительных требований. Кстати, налаженное взаимодействие косвенно характеризует и всю "общенадзорную" деятельность прокуратуры.
Наверное, не будет преувеличением сказать, что любой вновь назначенный прокурор в той или иной мере сталкивается с проблемами в организации работы вверенной ему прокуратуры; количество же этих проблем во многом зависит от того, в каком состоянии оставил прокуратуру его предшественник. Не в последнюю очередь это касается вопросов делопроизводства. В прокуратурах субъектов федерации и приравненных к ним прокуратурах, имеющих организационно-контрольный отдел, отдел писем, секретную часть, общую канцелярию и канцелярии отделов (управлений), организационные вопросы не являются столь актуальными, как в нижестоящих прокуратурах. Отсутствие опытного инспектора канцелярии, недостаточно налаженный учет документов и контроль за их исполнением могут создать дополнительные трудности в работе.
Порядок исполнения приказов, организационно-распорядительных и иных документов, а также способы контроля за их исполнением определяются как ведомственными правовыми актами, так и методическими указаниями прокуратур субъектов Российской Федерации и распоряжениями руководителей прокуратур.
Прежде всего необходимо обеспечить должный учет всей входящей документации.
Поступившие материалы и документы должны быть зарегистрированы в канцелярии прокуратуры, затем безотлагательно переданы прокурору района (города), который после их рассмотрения своей резолюцией определяет исполнителей, порядок и срок исполнения.
Когда срок не установлен, документ подлежит исполнению в течение месяца со дня поступления в прокуратуру, если законом или каким-либо нормативным актом не определен иной порядок.
Поступившие в прокуратуру приказы, указания, инструкции Генерального прокурора РФ, прокурора субъекта Российской Федерации должны быть незамедлительно доведены до сведения сотрудников прокуратуры. Эта обязанность, как и контроль за своевременным и надлежащим исполнением, лежит на прокуроре района (города).
Те из документов, исполнение которых взято на контроль, должны находиться в отдельной папке с надписью "Контроль". При этом на каждый документ заполняется карточка установленной формы, которая хранится в соответствующей папке. На основании этой карточки осуществляется контроль за исполнением поручения, а на самой карточке отмечается движение документа.
На документы, в том числе организационно-распорядительные, длительного действия заводится специальная папка. В папке хранится копия самого документа, а также помещаются все материалы по его исполнению.
Ведение картотеки и папок контроля возлагается приказом руководителя прокуратуры о распределении обязанностей на работников канцелярии. Контрольные карточки хранятся у заведующего канцелярией в порядке сроков исполнения.
Заведующий канцелярией должен следить за своевременным исполнением документа сотрудниками и докладывать о случаях задержки исполнения руководителю прокуратуры. Кроме того, прокурор должен и сам регулярно проверять карточки и папки.
А.В. Шептовицкий,