Розділ 1 Методологічні засади адміністративно-господарського права
ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
ВНУТРІШНІХ СПРАВ
На правах рукопису
УДК351.82 (477)
Петров Євген Вікторович
АДМІНІСТРАТИВНО-ГОСПОДАРСЬКЕ ПРАВО
ЯК ПІДГАЛУЗЬ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА УКРАЇНИ
Дисертація
на здобуття наукового ступеню
доктора юридичних наук
Спеціальність 12.00.07
адміністративне право і процес;
фінансове право; інформаційне право
Науковий консультант
доктор юридичних наук,
старший науковий співробітник
Мельник Роман Сергійович
Харків - 2012
ЗМІСТ
Вступ.. 4
Розділ 1 Методологічні засади адміністративно-господарського права.. 15
1.1. Поняття та межі правового регулювання адміністративно-господарського права. 15
1.2. Внутрішня побудова (система) адміністративно-господарського права 43
1.3. Джерела адміністративно-господарського права. 73
1.4. Систематизація адміністративно-господарського права. 113
Висновки до розділу 1. 130
Розділ 2 Адміністративно-господарське право в історичному та порівняльно-правовому вимірах 134
2.1. Управління економікою за законодавством дореволюційної Росії 134
2.2. Правове регулювання управління економікою у СРСР. 146
2.3. Адміністративно-господарське право країн Європейського Союзу: загальна характеристика. 161
Висновки до розділу 2. 178
Розділ 3 Адміністративно-господарські правовідносини.. 181
3.1. Сутність та ознаки адміністративно-господарських правовідносин 181
3.2. Суб’єкти адміністративно-господарських правовідносин. 202
3.3. Права та обов’язки суб’єктів адміністративно-господарських відносин 225
3.4. Юридичні факти як підстава виникнення, зміни та припинення адміністративно-господарських відносин. 248
Висновки до розділу 3. 270
Розділ 4 Інструменти участі публічної адміністрації в адміністративно-господарських відносинах.. 276
4.1. Прямі (адміністративні) механізми участі публічної адміністрації в адміністративно-господарських відносинах. 279
4.2. Організаційні інструменти участі публічної адміністрації в адміністративно-господарських відносинах. 305
4.3. Фінансові механізми участі публічної адміністрації в адміністративно-господарських відносинах. 327
4.4. Публічне господарювання як форма реалізації адміністративно-господарських відносин. 338
Висновки до розділу 4. 346
Висновки.. 353
Список використаних джерел.. 368
Вступ
Актуальність теми. Сучасні вчені та публіцисти характеризують наш час як епоху стрімкого розвитку і такої ж швидкої зміни суспільних відносин. Насамперед це пов’язано з науково-технічним прогресом, розширенням та поглибленням соціально-культурних засад сучасного суспільства. Виникають нові види відносин між приватними особами, між приватними особами та державою тощо. Цілком очевидно, що нові відносини вимагають правового регулювання, яке є запорукою контрольованого розвитку та подальшого легального існування останніх. Всі ці процеси мають вплив і на систему адміністративного права, яка наповнюється новими нормами, з яких далі утворюються правові інститути та підгалузі права. Таким чином система адміністративного права здатна інтегрувати нові елементи і піддаватись подальшій диференціації.
Тому особливої наукової актуальності та практичної значимості набувають наукові дослідження, спрямовані як на вивчення процесу утворення та змісту нових правових утворень, так і на встановлення співвідношення останніх із системою адміністративного права. Останнім часом ці проблеми перебувають у центрі уваги таких учених, як В. Б. Авер’янов, О. М. Бандурка, Д. М. Бахрах, К. С. Бєльський, Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, О. П. Гетманець, І. С. Гриценко, С. М. Гусаров, Р. А. Калюжний, С. В. Ківалов, В. В. Ковальська, Т. О. Коломоєць, В. К. Колпаков, А. Т. Комзюк, В. В. Конопльов, Т. М. Кравцова, К. Б. Левченко, Н. П. Матюхіна, Р. С. Мельник, О. М. Музичук, В. Я. Настюк, В. П. Пєтков, Д. В. Приймаченко, О. С. Проневич, А. О. Селіванов, О. Ю. Синявська, Ю. М. Старилов, Ю. О. Тихомиров, М. М. Тищенко, О. І. Харитонова, Ю. С. Шемшученко, Х. П. Ярмакі, О. Н. Ярмиш та ін. Проте необхідно констатувати, що комплексних, системних досліджень зазначених питань досі немає. До того ж, більшість наукових праць у цій сфері мають вузько галузеву спрямованість або їм не властивий комплексний характер. Це, власне, і пояснює те, що значна кількість дискусійних питань, пов’язаних з принципами формування системи українського адміністративного права, її змістом, перспективами розвитку, напрямками узгодження із системою адміністративного права країн Європейського Союзу тощо, залишаються маловивченими. Серед таких – питання про формування у межах системи адміністративного права нової підгалузі – адміністративно-господарського права.
Адміністративно-господарське право у сучасних умовах набуває особливого значення, оскільки його норми здійснюють публічне регулювання економіки, яка, як відомо, є необхідною передумовою і однією з головних та найбільш складних сфер функціонування будь-якої держави світу. З огляду на це, правове регулювання у названій сфері має бути максимально досконалим, навіть рафінованим, позбавленим зайвих та небезпечних для економічного розвитку країни елементів. Проте зазначене завдання не може бути вирішене без з’ясування юридичної природи адміністративно-господарського права, встановлення його співвідношення та взаємодії з іншими правовими утвореннями.
Отже, потреба у систематизації норм права, що мають закласти підвалини публічного регулювання економіки, з одного боку, та необхідність подальшого удосконалення системи адміністративного права, з іншого, – обумовлюють актуальність комплексного дослідження адміністративно-господарського права як підгалузі адміністративного права України.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження сформульована відповідно до вимог Закону України «Про пріоритетні напрями розвитку науки і техніки», розділу «Дерегуляція й розвиток підприємництва» Програми економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава», пп. 4, 6 розділу «Правове забезпечення державного будівництва, розвитку політичної системи та місцевого самоврядування» Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2011-2015 рр., затверджених 24 вересня 2010 р. загальними зборами Національної академії правових наук України, а також п. 19 Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2011–2014 рр., схвалених вченою радою Харківського національного університету внутрішніх справ 28 грудня 2010 р.
Мета та завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України, міжнародних актів, відповідних підзаконних нормативно-правових актів, критичного опрацювання зарубіжних та вітчизняних сучасних наукових теорій розкрити сутність, основні риси, механізми формування адміністративно-господарського права, обґрунтувати його концепцію та визначити місце у системі адміністративного права України.
Реалізація поставленої мети зумовила необхідність послідовного вирішення таких дослідницьких завдань:
– охарактеризувати поняття та межі правового регулювання адміністративно-господарського права;
– з’ясувати внутрішню побудову (систему) адміністративно-господарського права;
– вивчити джерела адміністративно-господарського права;
– встановити можливість проведення систематизації адміністративно-господарського права;
– окреслити адміністративно-господарське право в історичній ретроспективі;
– охарактеризувати адміністративно-господарське право на прикладі зарубіжних країн;
– розкрити сутність та ознаки адміністративно-господарських правовідносин;
– охарактеризувати суб’єктів адміністративно-господарських правовідносин, а також їх права та обов’язки;
– виявити юридичні факти як підставу виникнення, зміни та припинення адміністративно-господарських відносин;
– з’ясувати прямі (адміністративні) та організаційні механізми участі публічної адміністрації у адміністративно-господарських відносинах;
– дати характеристику фінансовим механізмам участі публічної адміністрації у адміністративно-господарських відносинах;
– розглянути публічне господарювання як форму реалізації адміністративно-господарських відносин;
– виробити конкретні пропозиції теоретичного та практичного характеру, спрямовані на удосконалення системи та змісту адміністративно-господарського права України.
Об’єктом дослідження є суспільні відносини, які складаються у сфері правового регулювання економіки.
Предмет дослідження становить адміністративно-господарське право у системі адміністративного права України.
Методи дослідження. Методологічною основою дослідження стали сучасні загальні та спеціальні методи наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (розділи 1–4), зокрема сутність термінів «право», «система права», «система адміністративно-господарського права» (розділ 1). Порівняльно-правовий метод використано для дослідження особливостей формування та розвитку вітчизняного адміністративно-господарського права, а також основ адміністративно-господарського права країн Європейського Союзу (розділ 2). Аналіз і синтез застосовувався у ході визначення чинників, котрі впливають на утворення адміністративно-господарського права у системі адміністративного права (розділ 1). Метод групування та структурно-логічний метод допомогли з’ясувати особливості адміністративно-господарських правовідносин, а також їх структуру (розділ 3). Системно-структурний метод уможливив характеристику окремих інститутів адміністративно-господарського права (розділ 4).
Нормативною базою дисертації є Конституція України, законодавчі акти України, міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, постанови Верховної Ради України, акти Президента України і Кабінету Міністрів України, нормативні акти центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, спрямовані на регулювання сфери економіки, а також відповідне законодавство зарубіжних держав.
Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є першим монографічним дослідженням, в якому комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, здобутків вітчизняної та зарубіжної правничої науки окреслено проблеми становлення, формування та розвитку адміністративно-господарського права України. На підставі проведеного дослідження обґрунтовано нові концептуальні теоретичні та прикладні положення й висновки, запропоновані здобувачем особисто. Найбільш значущі з них такі:
– отримали подальший розвиток теоретичні положення про юридичну природу господарського права. На думку дисертанта, з’ясування зазначеного питання має здійснюватися в обов’язковому порядку крізь призму теорії поділу права на приватне та публічне. На підставі цього зроблено висновок, що у сфері функціонування суб’єктів господарювання виникають та розвиваються діалектично пов’язані приватні та публічні інтереси, які, відповідно, регулюються нормами приватного та публічного права, котрі мають складати окремі галузі права;
– уперше сформульовано завдання адміністративно-господарського права, яке зводиться до визначення, з одного боку, правового статусу та організації діяльності суб’єктів публічної адміністрації, задіяних у реалізації економічної функції держави, а з іншого, – регулювання порядку взаємодії між ними та суб’єктами господарської діяльності. В останньому випадку мова йде про організаційно-правове регулювання господарської діяльності, пов’язане як зі здійсненням прямого управлінського впливу на суб’єктів господарювання (антимонопольне регулювання, регулювання цін та тарифів, контроль, нагляд тощо), так і опосередкованого у вигляді публічно-сервісної діяльності (реєстрація, ліцензування, надання субсидій, дотацій тощо);
– удосконалено розуміння концепції «система права». Під системою права запропоновано розуміти цілісну сукупність взаємозв’язаних між собою норм права, які об’єднуються у підсистему приватного та підсистему публічного права, з наступним розподілом на галузі, підгалузі та інститути. Система права є самоорганізованою, оскільки процес правоутворення є постійним, безперервним і соціально обумовленим;
– уперше визначено місце адміністративно-господарського права у системі права України. На думку автора, адміністративно-господарське право, будучи сформованим у межах системи адміністративного права, має усі його риси та особливості. Процес формування адміністративно-господарського права став логічним наслідком, з одного боку, визнання українськими вченими-правниками теорії поділу права на приватне та публічне як першооснови формування системи національного права, а з іншого, – подальшої диференціації норм Особливого адміністративного права, пов’язаної з формування у межах системи останнього нових підгалузей права, однією з яких, власне, і є адміністративно-господарське право;
– отримало подальшого розвитку встановлення співвідношення між системою права та системою законодавства. Названі системи можуть співіснувати у значній кількості варіацій, починаючи від повного незбігу та закінчуючи витісненням системи права системою законодавства. Як перший, так і другий варіанти властиві для країн з недемократичним режимом організації та здійснення державної влади. Таким режимам притаманне паралельне існування права та закону, а також заперечення існування права поза межами закону. У демократичних країнах система законодавства є складовим елементом системи права;
– уперше сформульовано визначення системи адміністративно-господарського права, яка являє собою поєднання взаємозв’язаних писаних та неписаних норм, спрямованих на регулювання суспільних відносин, які виникають за участю публічної адміністрації та суб’єктів господарювання. Що ж до системи адміністративно-господарського законодавства, то вона виступає спільністю, у межах якої об’єднані лише писані норми адміністративно-господарського права;
– уперше виділено структурні елементи (інститути), які утворюють систему адміністративно-господарського права. До таких інститутів віднесено: інститут правового статусу суб’єктів адміністративно-господарських відносин; інститут державної реєстрації та знаття з державної реєстрації суб’єктів господарювання; інститут антимонопольного регулювання; інститут державного замовлення; інститут державного завдання; інститут ліцензування; інститут патентування і квотування; інститут сертифікації та стандартизації; інститут застосування нормативів і лімітів; інститут регулювання цін та тарифів; інститут надання інвестиційних, податкових та інших пільг; інститут надання дотацій, компенсацій, цільових інновацій та субсидій; інститут державного замовлення; інститут контрольних заходів;
– отримало подальший розвиток формулювання видів адміністративно-господарських відносин, представлених: владними адміністративно-господарськими відносинами; сервісними адміністративно-господарськими відносинами; договірними адміністративно-господарськими відносинами; координаційними адміністративно-господарськими відносинами;
– уперше запропоновано проведення глибокої трансформації господарського права України, спрямованої на «розкладання» останнього на три системні утворення: адміністративно-господарське право, приватногосподарське право; кримінально-господарське право;
– удосконалено розуміння сутності та видів суб’єктів публічної адміністрації, які беруть участь в адміністративно-правових відносинах. До переліку останніх віднесено: органи виконавчої влади, національні комісії регулювання природних монополій; органи місцевого самоврядування; публічно-правові установи, публічно-правові фонди та суб’єкти делегованих повноважень;
– отримала подальшого розвитку теорія юридичних фактів. Доведено, що відмінності, які існують між публічним та приватним правом, а отже, і між публічно-правовими та приватноправовими відносинами, обумовлюють також і відмінності між юридичними фактами, які викликають виникнення, зміну або припинення відповідних правовідносин. Інакше кажучи, публічно-правові та приватноправові відносини для свого розвитку потребують «власних» юридичних фактів;
– уперше дано розгорнуту характеристику адміністративно-господарських актів та визначено їх види. Зокрема, запропоновано виділяти обтяжуючі, сприяючі адміністративно-господарські акти, а також адміністративно-господарські акти подвійної дії;
– удосконалено визначення поняття ліцензування, під яким слід розуміти діяльність суб’єктів публічної адміністрації, пов’язану з розглядом заяви суб’єкта господарювання про видачу (переоформлення) ліцензії та прийняттям відповідного рішення за результатами такого розгляду;
– набули подальшого розвитку пропозиції, спрямовані на удосконалення положень законодавчих та підзаконних правових актів, які закладають правове підґрунтя публічного управління економікою, зокрема Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців», Кодексу України про адміністративні правопорушення, Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців», Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» тощо.
Практичне значення одержаних результатів дисертаційного дослідження полягає у тому, що вони, становлячи в сукупності теорію вітчизняного адміністративно-господарського права, можуть бути використані:
– у науково-дослідній сфері для подальшої розробки теорії публічно-правового регулювання сфери економіки;
– у правотворчості для визначення основних напрямків розвитку нормативного забезпечення публічного управління економікою;
– у правозастосовній діяльності для підвищення ефективності діяльності суб’єктів публічного управління економікою (акт впровадження у практичну діяльність Вищого адміністративного суду України від 17.09.2012 р.; акт впровадження у практичну діяльність Господарського суду м. Києва від 25.09.2012 р акт впровадження у діяльність Головного управління благоустрою та комунального обслуговування Донецької міської ради від 02.10.12);
– у навчальному процесі для підготовки лекцій, навчальних посібників, а також підручників з дисциплін «Адміністративне право України», «Адміністративно-господарське право України» (акт впровадження у навчально-наукову діяльність Харківського національного університету внутрішніх справ від 11 червня 2012 р.; акт впровадження у навчально-наукову діяльність Одеського національного університету імені І. І. Мечникова від 16 листопада 2012 р.; акт впровадження у навчально-наукову діяльність Донецького юридичного інституту МВС України від 15 жовтня 2012 р.).
Особистий внесок здобувача. Дослідження виконане дисертантом самостійно, з використанням новітніх здобутків вітчизняної та зарубіжної науки адміністративного права, усі викладені в ньому положення і висновки обґрунтовано на основі власних досліджень автора. У співавторстві з Мельником Р. С. опубліковано наукову статтю «Фантом у системі органів державної влади або до питання про правовий статус національних комісій регулювання природних монополій» (автором досліджено систему та правовий статус національних комісій регулювання природних монополій) та наукову статтю «Німецький досвід та національні особливості становлення і розвитку адміністративно-господарського права» (автором визначено напрямки та форми використання зарубіжного досвіду правового регулювання сфери господарювання в Україні); з Джабраіловим Р. А. підготовлено статтю «Проблеми імплементації міжнародних договорів у правове поле України» (автором встановлено основні проблеми, які перешкоджають імплементації міжнародних договорів у правове поле України, обґрунтовано пропозиції щодо їх усунення).
У дисертації ідеї та розробки, які належать співавторам, не використовувались.
Апробація результатів дисертації. Результати проведеного дослідження, його основні висновки й узагальнення були оприлюднені на міжнародних, всеукраїнських та регіональних науково-практичних конференціях, семінарах, «круглих столах», зокрема : Всеукраїнських науково-практичних конференціях «Господарсько-правове, цивільно-правове та фінансово-правове забезпечення розвитку економіки України» (м. Донецьк, 2010 р.), «Господарсько-правове, цивільно-правове та фінансово-правове забезпечення розвитку економіки України» (м. Донецьк, 2011 р.), «Актуальні проблеми адміністративного права та процесу» (Донецьк, 2012 р); Міжнародних науково-практичних конференціях «Основні напрями реформування законодавства України в умовах розбудови демократичної держави» (Харків, 2012 р.), «Проблеми вдосконалення правового забезпечення прав та основних свобод людини і громадянина» (Київ, 2012 р.), «Юридична наука: нові ідеї та концепції» (Запоріжжя, 2012 р.), «Сучасні аспекти правового життя України» (Київ, 2012 р.), «Актуальні досягнення юридичної науки в XXI столітті» (Львів, 2012), «Головні напрямки систематизації та вдосконалення законодавства України». (Київ, 2012), Міжнародній науковій конференції «Одинадцяті юридичні осінні читання» (Хмельницький, 2012).
Публікації.Основні положення та результати дисертації відображені в монографії, 24 статтях, опублікованих у виданнях, що визнані фаховими з юридичних дисциплін, та 10 тезах доповідей на науково-практичних конференціях.
Розділ 1 Методологічні засади адміністративно-господарського права