Адміністративно-господарське право країн Європейського Союзу: загальна характеристика
Вивчення зарубіжного досвіду правового регулювання відповідних суспільних відносин є вкрай необхідним кроком як для вітчизняного законодавця, так і для вітчизняних науковців. Позаяк Україна має доволі незначний досвід у сфері розбудови правової держави, використання зарубіжного досвіду дозволить їй уникнути чималих проблем у даній сфері, що, у свою чергу, сприятиме більш швидкій, а головне, – більш ефективній перебудові відповідних державних інституцій, покликаних забезпечувати впровадження у життя демократичних цінностей. Слушними у зв’язку з цим виглядають слова І. Ф. Колонтаєвської та Г. М. Цепкоє про те, що кожного разу, коли ми звертаємося до зарубіжного досвіду, ми не тільки прагнемо задовольнити свою цікавість, але й намагаємося запозичити у своїх колег кращий досвід, співставити результати діяльності, поліпшити свої власні справи у тій або іншій галузі або, навпаки, переконатися у правильності своїх зусиль [126].
До того ж, не слід забувати і про євроінтеграційні плани нашої держави, яка узяла на себе зобов’язання узгодити власну правову систему з правовою системою Європейського Союзу. У 2004 р. у нашій державі було прийнято Закон України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» [261], в якому було зазначено, що на першому етапі виконання Програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу пріоритетними сферами, в яких здійснюється така адаптація, є наступні: митне право; законодавство про компанії; банківське право; бухгалтерський облік компаній; податки, включаючи непрямі; інтелектуальна власність; охорона праці; фінансові послуги; правила конкуренції; державні закупівлі; охорона здоров’я та життя людей, тварин і рослин; довкілля; захист прав споживачів; технічні правила і стандарти; енергетика, включаючи ядерну; транспорт. Значна частина з названих сфер регулюється правовими нормами, які ми відносимо до адміністративно-господарських, що, відповідно, і пояснює необхідність з’ясування змісту та особливостей адміністративно-господарського права країн Європейського Союзу (далі – ЄС).
Розпочинаючи вивчення даної проблематики, зазначимо, що існування адміністративно-господарського права у країнах ЄС пояснюється необхідністю упорядкування відносин економічних суб’єктів. Жодна держава нині не може відмовитися від управління економікою. Такий підхід відображає відповідальність держави за розвиток економіки та одночасно вказує на її пріоритетне значення серед основних завдань, які вирішуються державою та правом. Ліберальні за своєю сутністю держави також виробляють загальні правові умови, надаючи, таким чином, можливості для економічної діяльності та виражаючи своє ставлення до неї. Держава, на думку європейських науковців, зобов’язана щонайменше забезпечити функціонування системи (надання гарантій щодо економіки). Для цього необхідна наявність дієвої адміністрації, яка займалася б економічними проблемами. З огляду на це, адміністративно-господарське право є невід’ємною складовою відповідного правопорядку [434].
Необхідним кроком у напрямку пізнання сутності названої галузі права є відповідь на питання про те, чи адміністративно-господарське право є самостійною галуззю права, чи частиною адміністративного права. Німецькі вчені наголошують, що відповідь на нього не залежить ні від конкретних положень адміністративно-господарського права, ні від ступеня їх розвиненості. Вирішальним фактором є теоретична та практична потреба у систематизації та розробці базової структури та особливостей цієї сфери права. Динаміка розвитку не відрізняється тут однорідністю. В англо-американській системі права адміністративно-господарське право не виділяється у самостійну галузь. Тут основні напрямки економічного регулювання включені у загальне адміністративне право. Інший підхід домінує у континентальному праві, заснованому на римському праві. У таких країнах Європи, як Австрія, Німеччина, Франція, у більшості країн Центральної та Східної Європи, а також частково у державах Азії йде інтенсивний процес формування адміністративно-господарського права у самостійну галузь, проте дотепер ученим ще не вдалося обґрунтувати чітких критеріїв, які б дозволили розглядати назване правове утворення у вигляді самостійної галузі права [434, с. 2–4]. Однак тенденції саме до такого підходу є доволі наочними, що, власне, і дозволяє погодитися з Р. С. Мельником, який стверджує, що адміністративно-господарське право, зокрема, Німеччини, формується як самостійна підгалузь адміністративного права, зосереджена у межах його особливої частини [175]. Принагідно відзначимо, що даний факт є характерним також і для Франції, де вже у 70-х – 80-х рр. ХХ ст. науковці ставили на обговорення питання про необхідність виділення із надр адміністративного права нової галузі права – публічного економічного права, покликаного регулювати економічні відносини, в яких бере участь держава, а також діяльність державного економічного апарату [88].
Додатковим доказом щодо наведеного твердження, на наш погляд, є наявність чималої кількості навчальної літератури з адміністративно-господарського права [442; 443; 451], присвяченої, відповідно, аналізу окремої категорії норм адміністративного права – адміністративно-господарських норм, покликаних, по-перше, регулювати порядок створення та функціонування суб’єктів публічної адміністрації, відповідальних за інфраструктурне та інформаційне забезпечення, планування, нагляд, управління та сприяння розвитку економіки та, по-друге, регламентувати правовідносини, що виникають між суб’єктами економічної діяльності та публічною адміністрацією.
Аналіз відповідної наукової та навчальної літератури дозволяє зробити висновок, що адміністративно-господарське право країн ЄС у змістовому плані є доволі складним утворенням, що пояснюється багатьма чинниками. Так, у першу чергу потрібно пам’ятати, що названа підгалузь права утворилася на стику економіки та управління, що вже само по собі свідчить про її комплексний характер. Нині перед економікою та управлінням стоять численні завдання, які у тому або іншому обсязі стосуються майже усіх сфер життєдіяльності держави. З огляду на це, у змісті адміністративно-господарського права європейські вчені виділяють певні інститути, у межах яких зосереджено правові норми, покликані регулювати численні адміністративно-господарські відносини. До таких інститутів відносять ті, що регламентують: правове становище та завдання центральних банків країн ЄС та Європейського центробанку; організацію управління економікою, зокрема систему суб’єктів публічного управління економікою, систему суб’єктів самоврядного управління (наприклад, торгові палати); порядок здійснення економічного нагляду; порядок надання субвенцій; порядок здійснення промислів; порядок функціонування підприємств громадського харчування; порядок обігу товарів; порядок захисту навколишнього природного середовища від шкідливого впливу; функціонування енергетичних підприємств; порядок функціонування публічних підприємств, зокрема комунальних підприємств; порядок передання державних замовлень на виконання приватним структурам тощо [100, с. 159–167].
Розглянемо сутність та зміст окремих з названих вище інститутів адміністративно-господарського права країн ЄС. Проте, перш ніж ми перейдемо до вирішення цього завдання, зазначимо, що усі інститути, які використовуються країнами ЄС для регулювання сфери економіки (господарства), можуть бути зведені до окремих груп. Підстав для такого групування може бути чимало, проте, на наш погляд, найбільш доцільно виходити із способів державного впливу на суб’єктів господарювання, які можуть бути: а) прямими (адміністративними); б) організаційними; в) фінансовими; г) опосередкованими, тобто у формі публічного господарювання.
Прямі (адміністративні) способи державного впливу на суб’єктів господарювання
Найпершим серед прямих (адміністративних) способів впливу держави на суб’єктів господарювання, порядок застосування якого регламентується нормами адміністративно-господарського права, є антимонопольне регулювання. Проблема підтримки конкурентного середовища – одна з найбільш актуальних в умовах ринкової економіки, оскільки конкуренція є важливим механізмом, який забезпечує її ефективне функціонування. У зв’язку з цим, можна погодитися з думкою тих вчених, які вважають, що саме антимонопольне законодавство є одним з найважливіших засобів державного регулювання економіки у країнах, які дотримуються ринкової системи господарювання [35].
Боротьба з антиконкурентними угодами була викликана конкретними історичними та економічними умовами розвитку країн ЄС. Адже промислова революція середини минулого сторіччя суттєво розвинула господарську діяльність, з’явилося багато великих фірм, посилилася конкуренція, яка доволі часто призводила до різкого зниженню цін та тарифів, до збитків та банкрутства. З огляду на це, конкуренти почали домовлятися про стабілізацію цін та тарифів, поділ ринків, створення об’єднань та злиття фірм. У результаті цього в країнах ЄС намітилися тенденції до підняття цін та тарифів, погіршення рівня життя багатьох прошарків населення. А з огляду на те, що ЄС являв та продовжує являти собою насамперед економічне утворення [382], то це, власне, і обумовило винесення на перший план боротьби з антиконкурентними угодами, що знайшло своє закріплення у ст. 85 Римського договору [86].
Частина 1 ст. 85 Римського договору забороняє усі угоди між підприємствами, рішення асоціацій підприємств та просто узгоджені дії, які можуть завдати шкоди торгівлі між державами-членами та мають на меті або наслідком попередження, обмеження або спотворювання конкуренції у межах ЄС, а саме:
- прямо або побічно встановлюють ціни купівлі-продажу та будь-які інші умови торгівлі;
- обмежують або контролюють виробництво, торгівлю, технічний розвиток або інвестиції;
- здійснюють поділ ринків або джерел постачання;
- передбачають застереження до однакових угод з окремими торгівельним партнерами, ставлячи їх таким чином у невигідні конкурентні умови;
- вимагають під час укладення контрактів прийняття іншими сторонами додаткових обов’язків, які за своєю природою або відповідно до звичаїв торгівлі не мають зв’язку з предметом таких контрактів.
Отже, положення ст. 85 порушується у тих випадках, коли угоди, рішення та узгоджені дії підприємств відповідають трьом вимогам: 1) має місце зговір у будь-якій формі між підприємствами; 2) зговір може завдати збитків торгівлі країн-учасниць; 3) він має на меті або є наслідком обмеження конкуренції у межах ЄС [194].
Аналіз практики антимонопольного регулювання у країнах ЄС дозволив науковцям зробити висновок про те, що зазначений інститут має чіткі тенденції до уніфікації. Основні законодавчі категорії та інститути у сфері антимонопольного регулювання, як стверджує Н. Саніахметова, були ретельно перевірені у практиці передових економік ХХ ст., що, відповідно, робить такий досвід надзвичайно важливим та корисним для України [374].
Доволі важливим інструментом прямого (адміністративного) впливу на суб’єктів господарювання є господарський нагляд (контроль).
Аналіз європейського законодавства, зокрема, законодавства Німеччини показує, що у ньому доволі часто категорії «нагляд» та «контроль» вживаються як синоніми, що, відповідно, не дозволяє провести чіткого розмежування між ними. Не зважаючи на той факт, що господарському нагляду (контролю) в європейському законодавстві приділяється доволі багато уваги, його межі визначені не надто чітко. У зв’язку з цим мова йде не про однорідний гомогенний правовий інститут, а про комплексний інструментарій, що складається з численних приписів, які містяться у різних нормативних актах. Вони закріплюють вимоги нагляду із застосуванням принципу компенсації економічної шкоди за рахунок винного у відповідності до контрольних критеріїв та залежно від ступеня необхідності нагляду [89].
Господарський нагляд спрямований на дотримання положень адміністративно-господарського права та виконання рішень адміністративно-господарських органів. У центрі уваги господарського нагляду – фігура підприємця та підприємство. Контролю піддаються виробництво, продукція, транспорт та устаткування. Разом з цим, як наголошується у літературі, в останні часи у країнах ЄС охоронна функція господарського нагляду зазнала певних змін, пов’язаних з фундаментальним розвитком політичного порядку, який характеризується такими ключовими поняттями як приватизація, посилення особистої відповідальності підприємця та дистанціювання держави від певних галузей діяльності. Діяльність державної адміністрації, пов’язана з виконанням обов’язків, змінилася діяльністю з надання гарантій, яка повинна включати гарантійний нагляд, передбачений адміністративно-господарським правом [434, с. 243].
Основними формами господарського нагляду виступають: нагляд на початку господарської діяльності; нагляд у процесі здійснення господарської діяльності; нагляд при завершенні господарської діяльності; застосування санкцій у випадку невиконання обов’язків; сприяння розвитку суб’єктів господарювання, що дозволяє збалансувати інтереси держави та інтереси суб’єктів господарювання, по відношенню до яких застосуються адміністративні заходи.
Зазначені вище тенденції щодо розвитку господарського нагляду у країнах ЄС, на наш погляд, є надзвичайно важливим і для України, яка у багатьох сферах продовжує будувати свою наглядову діяльність, виходячи з принципів тотального контролю за суб’єктами господарювання, що, як вже неодноразово було зазначено, зв’язує підприємницьку ініціативу і виключно негативно позначається на результатах господарської діяльності. Господарський нагляд, безумовно, має залишитися у переліку інструментів державного регулювання економіки, проте суттєвих змін має зазнати ідеологія його застосування. Принципового значення у цьому аспекті набуває якомога більш швидке впровадження у діяльність національної публічної адміністрації стандартів належного управління [73, с. 17-25], на підставі яких і має здійснюватися зміна параметрів та форм діяльності суб’єктів, задіяних у регулюванні сфери економіки (господарювання).
Організаційні способи державного впливу на суб’єктів господарювання
Державне регулювання економіки (господарювання) здійснюється у країнах ЄС далеко не завжди із застосуванням прямих (адміністративних) інструментів. Пріоритет у даній сфері відданий організаційним заходам, завдяки яким держава створює, так би мовити, загальні контури, у межах яких, власне, і має здійснюватися господарська діяльність. Зазначене завдання досягається насамперед шляхом впровадження у життя інституту реєстрації суб’єктів господарювання.
Країни ЄС мають різне законодавство щодо порядку легалізації суб’єктів господарювання. Головна відмінність полягає у тому, що в окремих країнах, наприклад, у Німеччині допускається добровільна реєстрація підприємців. Але, у більшості європейських країн зазначена процедура є обов’язковою. Так, за законодавством Франції підприємницька діяльність може бути розпочата лише після отримання свідоцтва, що підтверджує внесення інформації про суб’єкта підприємництва до торгового реєстру. Реєстрація комерційних організацій як один з етапів легалізації відбувається за наявності установчих документів, якими є договір та статут. Договір повинен бути підписаний засновниками та мати вказівку на рішення засновників щодо початку діяльності організації та об’єднання своїх зусиль для досягнення господарської мети, а також щодо участі у розподілі прибутку та збитків. Французьке законодавство передбачає обов’язкове опублікування інформації про створення юридичної особи у засобах масової інформації – спеціальному виданні, яке поширюється по усіх торгово-промислових палатах, де, власне, і відбувається реєстрація господарюючих суб’єктів. Одночасно із публікацією інформації про створення компанії її учасники підписують «декларацію про відповідальність», яка містить інформацію про всі здійснені операції та про відсутність порушень законодавства у цій сфері. Протягом місяця після публікації інформації визначені документи направляються в реєстраційні служби, які діють при торгово-промислових палатах. Ті, у свою чергу, вносять відповідні відомості у державний торговий реєстр, які ведуть торгові або загальні суди. Державна реєстрація здійснюється на основі заяви. Не пізніше місяця з дати реєстрації суб’єкт господарювання зобов’язаний повідомити податкове управління про даний факт [370].
Фінансові способи державного впливу на суб’єктів господарювання
Фінансові способи державного впливу на суб’єктів господарювання, на наш погляд, найбільш вдало вписуються у концепцію сучасного державного управління економікою (господарюванням), оскільки вони цілком і повністю «вкладаються» в економічні закони, не порушуючи при цьому нормального ходу економічного життя країни. Саме цим, власне, і відрізняється планова економіка від економіки ринкової, остання з яких відчуває на собі лише опосередкований вплив з боку держави. Разом з цим треба пам’ятати про те, що фінансова допомога з боку держави може доволі суттєво змінити ситуацію на ринку, сприяти розвитку певних видів господарювання, тим самим призупинивши розвиток інших. У даному разі мова йде про виникнення ситуації керованої конкуренції, що, як наслідок, може порушити передбачені конституційним правом умови конкуренції [434, с. 68]. Не завжди фінансова допомога може бути і бажаною для її адресата, бо доволі часто отримання останньої пов’язане з виконанням певних обов’язків. Не можна не згадати також і про можливі зловживання у даній сфері, у разі наявності яких окремі суб’єкти господарювання можуть у незаконному порядку отримати допомогу від держави. Викладені факти обумовлюють наявність доволі розгалуженого законодавства, яке регламентує умови та процедури видачі фінансової допомоги суб’єктам господарювання, що є необхідною гарантією дотримання та не порушення прав усіх учасників відповідних правовідносин. Особливість таких актів полягає у тому, що вони носять наддержавний характер, тобто приймаються керівними органами ЄС, а не національними адміністраціями. Такий крок, безумовно, є обґрунтованим, оскільки дозволяє досягти єдності економічної політики щодо усіх країн, з яких утворено ЄС [226. с. 8], який, нагадаємо, є насамперед економічним об’єднанням незалежних держав.
Нині у країнах ЄС напрацьовано доволі велику систему стимулюючих засобів впливу на суб’єктів господарювання, під якими розуміються фінансові стимули у формі грошових коштів, платежів або звільнення від зобов’язань, які без зволікань позитивно позначаються на майновому стані суб’єкта господарювання та зобов’язують його дотримуватися певного порядку дій, наприклад, створювати нові робочі місця. Стимулюючі засоби підтримки економіки, як правило, включають у себе надання державних виплат (так звані стимулюючі субсидії) та звільнення від виконання зобов’язань (так звані пільгові субсидії або звільнення від обтяжень). Така класифікація покладена у підґрунтя абз. 4 § 12 Стабілізаційного закону, судочинства ЄС та Угоди ГАТТ/ВТО про дотації [202].
Безповоротні субсидії зобов’язують одержувача до певної господарської діяльності або її припинення та не підлягають поверненню. Вони зустрічаються у різних формах практично у всіх програмах сприяння розвитку економіки. Вказані субсидії виділяються на інвестиції, здавання судна на брухт, на проценти та консалтингові витрати, на підтримку навчання, на витрати щодо заробітної платні при прийнятті на роботу осіб, які були протягом значного часу зареєстрованими на біржі праці як безробітні тощо. Субсидії можуть видаватися також і приватним особам у вигляді матеріальної допомоги для подолання утруднень на початку самостійної діяльності. Поряд з цим, субсидії можуть видаватися державою також і на розвиток суспільно значимих видів діяльності суб’єктів господарювання. Типовим прикладом тут може бути підтримка органами влади Великобританії операторів громадського автобусного транспорту, яка здійснюється у трьох основних формах: відшкодування пільгового проїзду певних категорій пасажирів, субсидіювання пільгових маршрутів та відшкодування частини податку на паливо, що у сукупності покриває приблизно 40 % загальних витрат автобусних компаній [46].
Безповоротні державні виплати можуть бути оформлені також і іншим чином, наприклад, у вигляді:
- премій або призів, які виплачуються підтримуваним підприємствам за результатами завершених господарських процесів. Вони використовуються для залучення робочої сили у проблемні регіони або сектори економіки, для припинення діяльності нерентабельних підприємств та транспортних засобів, а також для сприяння розвитку сфери культури;
- безпроцентних або пільгових позик, які можуть спрямовуватися, наприклад, на фінансування лізингу;
- поручництва, яке зобов’язує установу, яка виділила субсидію, у випадку неплатоспроможності одержувача нести відповідальність за його зобов’язаннями. Цей інститут спрямовується на підвищення кредитоспроможності одержувача субсидії, сприяє зменшенню політичних та економічних ризиків;
- субсидій у натуральній формі, які зобов’язують установу, яка їх виділила, передати у розпорядження одержувача майно, яке забезпечить йому перевагу у ринкових умовах. Соди може бути віднесена продаж за зниженими цінами промислових площ, здача у наймання або оренду господарств, промислових об’єктів, технопарків тощо;
- компенсації збитків, що зобов’язує установу, яка надає субсидію, нести збитки підприємства, якщо вони загрожують існуванню даного підприємства тощо [434, с. 279].
Що стосується підтримання економіки шляхом надання пільг, насамперед податкових, то у цій сфері у країнах ЄС відсутня єдність позицій. Справа у тому, що податкові пільги являють собою відмову держави від податкових надходжень та призводять до зменшення надходжень до бюджету. З огляду на це, окремі науковці доволі негативно ставляться до названого механізму, оскільки, на їх думку, рішення адміністрації не повинні підміняти собою рішення парламенту, які орієнтуються на принцип загальності оподаткування [434, с. 282].
Роблячи проміжний висновок з викладеного, наголосимо, що у ЄС нині напрацьовано чималу кількість механізмів фінансової підтримки суб’єктів господарювання, які є апробованими практикою ринкового господарювання. Доволі досконалими є також і процедури надання такої допомоги, оскільки від цього залежить стабільність та прогнозованість економічної політики держави у даній сфері. Зазначений досвід, як з огляду на євроінтеграційні плани України, так і на її бажання стати повноправним учасником Світової організації торгівлі, є обов’язковим для вивчення та впровадження у національне адміністративно-господарське законодавство, що, однак, може бути зроблено лише після визнання необхідності самостійного існування згаданої галузі права у системі права України.
Публічне господарювання як спосіб державного впливу на приватних суб’єктів господарювання
Особливістю розглянутих вище способів державного впливу на суб’єктів господарювання є те, що усі вони пов’язані із прийняттям відповідним суб’єктом публічної адміністрації правових актів, тобто односторонніх владних рішень, спрямованих на реалізацію публічних завдань (функцій). Проте, далеко не завжди є доцільним вплив на суб’єктів господарювання через застосування адміністративних інструментів. Для виконання покладених на публічну адміністрацією обов’язків остання може застосовувати також і засоби приватного права, які у силу оптимізації правових інститутів можливо у певних межах замінювати та комбінувати. У сфері, що розглядається, одним із доволі розповсюджених способів впливу на економіку є державне замовлення, реалізуючи яке публічна адміністрація дія як суб’єкт публічного господарювання.
В інтересах прозорого, заснованого на конкуренції, рентабельного розміщення замовлень законодавство про державні замовлення країн-членів ЄС було у значній мірі формалізовано та деталізовано відповідно до права ЄС. Одночасно була здійснена стандартизація термінів шляхом видання загального каталогу державних замовлень [434, с. 320]. Принагідно зазначимо, що відповідно до Закону України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» порядок розміщення державних замовлень в Україні є одним з основних напрямків, у межах яких має здійснюватися перший етап адаптації національного законодавства до законодавства ЄС. Тому слід наголосити на тому, що проведена у ЄС деталізація та формалізація законодавства про державні замовлення є обов’язковою і для України. Інакше кажучи, наразі актуальним постає завдання щодо приведення у відповідність до стандартів ЄС українського законодавства про державні замовлення та державні закупівлі.
Повертаючись до європейського досвіду у сфері державних замовлень зазначимо, що право ЄС, § 101 Закону про протидію обмеженням конкуренції та Постанова про розміщення державних замовлень за критерієм вартості замовлення диференціює відкриті та закриті процедури та переговори щодо розміщення замовлень. Відкрита процедура – це типова форма розміщення замовлень, у ході якої необмеженому колу підприємств пропонуються представити оферти. У закритій процедурі оферти пропонують передати, навпаки, обмеженому колу підприємств з кола претендентів, публічно запрошених до участі. Крім того, за допомогою відкритих процедур розміщення замовлень здійснюється закріплений у § 6 Закону про бюджетні принципи принцип економного та рентабельного ведення бюджету. Для того, щоб дотриматися прозорості процедури розміщення замовлень, оголошення публікуються і при проведенні закритої процедури або процедури переговорів. Відповідно до конституційної вимоги про гарантії правового захисту повинен виконуватися обов’язок надання інформації: замовник зобов’язаний повідомити оферентів, які не отримали замовлення, про причини відмови та імена оферентів, які отримали замовлення. Строк повідомлення – не пізніше 14 днів до розміщення замовлення. У конкурсі з розміщення замовлень може брати участь будь-яке підприємство, яке відповідає переліченим в умовах конкурсу критеріям відбору, у тому числі і певним кваліфікаційним критеріям. Відповідно до правил про конкуренцію, які складають основу права ЄС, встановлено, що державний замовник не може за своїм розсудом вибирати підприємство. Це узгоджується з національним принципом рівності, обов’язковим для держави як замовника і тоді, коли вона при розміщенні замовлень діє у приватноправовій формі [434, с. 320-322].
Викладені вище правила щодо організації процедури державних замовлень є базовими для країн Єврозони, що, зрозуміло, не заважає окремим з них розроблювати власні процедури розміщення державних замовлень. Так, наприклад, у Фінляндії закупівля товарів та послуг для державних та муніципальних потреб регулюється наступними нормативними актами: Законом Фінляндії «Про поставку для державних потреб» від 23 грудня 1992/1505; Постановою Міністерства торгівлі та промисловості «Про державні закупівлі» від 22 грудня 1193 /1416; Положенням Міністерства торгівлі та промисловості «Про поставки, які перевищують порогові величини, підрозділів (одиниць), які працюють у сфері водо- та енергопостачання, транспорту та телекомунікацій» від 29 травня 1998/381; Типовими умовами публічних закупівель, затверджених Міністерством торгівлі та промисловості від 22 грудня 1993 р.
Відповідно до перелічених нормативних актів найбільш поширеним способом вибору постачальника продукції (товарів, послуг) для державних або муніципальних потреб є конкурс, який, як того вимагають правила ЄС, може бути відкритим та закритим. Під час проведення відкритого конкурсу не встановлюються обмеження щодо кількості його учасників. Відкритий конкурс не застосовується: у разі незначної вартості закупки (розмір у нормативному порядку не встановлений, однак на практиці верхня межа складає 2000-3000 євро); якщо витрати на проведення конкурсу перевищують вартість товарів, що закупляються. У разі проведення відкритого конкурсу строк для подання комерційних пропозицій складає не менш 52 днів з моменту направлення оголошення про початок конкурсу до офіційного друкованого органу. Встановлюється, що для забезпечення дійсної конкуренції до участі у конкурсі запрошується не менше п’яти претендентів. При проведенні закритого конкурсу заздалегідь запрошується обмежене коло постачальників. Постачальникам, запрошеним до участі у закритому конкурсі, повідомляється кількість запрошень до участі у конкурсі. Разом з цим, допускається участь і незапрошених, інших осіб, якщо при цьому не порушуються строки проведення конкурсу. Інформація про проведення конкурсу розміщується через Міністерство торгівлі та промисловості, яке направляє повідомлення про проведення конкурсу до Бюро офіційних публікацій ЄС та реєструє дату відправлення. Інформація про проведення конкурсу публікується в офіційному журналі Європейського Союзу, а також у національному офіційному виданні «Офіційні поставки». З переможцем конкурсу укладається договір у письмовій формі, що здійснюється методом підписання або методом повідомлення учасника конкурсу про визнання його заявки такою, що перемогла [393].
Вивчення зарубіжного досвіду у сфері організації та проведення державних замовлень (закупівель) дозволяє зробити кілька висновків. По-перше, країни ЄС орієнтуються на розробку та запровадження єдиних стандартів та правил участі держави у господарській діяльності. Це досягається зокрема через розбудову окремої галузі права – адміністративно-господарського права, яке у даному випадку є своєрідним правовим середовищем, спрямованим на об’єднання в єдине ціле названих стандартів та правил; по-друге, господарська діяльність держави орієнтується насамперед на підтримання здорового конкурентного середовища серед приватних суб’єктів господарювання та надання додаткових імпульсів для розвитку ринкової економіки; по-третє, європейське законодавство щодо державних замовлень хоча і орієнтується на подолання корупційних проявів у даній сфері, проте це не є його головним завданням. Його основна мета – розробка максимально простих, прозорих та економічно вигідних правил залучення приватного капіталу для реалізації державних замовлень.
Підводячи загальний підсумок, ще раз наголосимо на наявності у законодавстві країн ЄС різноманітних інститутів (інструментів), спрямованих на публічне управління (пряме та опосередковане) економікою. Перелік таких інститутів не є сталим. Він розвивається одночасно та відповідно до потреб економіки, оскільки лише таким чином можна досягти успішного та ефективного виконання економічної функції держави. Разом з цим, не можна забувати і того, що будь-який вплив з боку держави на сферу економіки є допустимим лише у межах та спосіб, визначений законодавством. Дана теза чітко зафіксована у ст. І-3 Конституції ЄС, де, зокрема, зазначено, що ЄС бере на себе зобов’язання робити свій внесок у справу свободи, безпеки, солідарності та усебічної поваги до прав людини, викорінення бідності, забезпечення дотримання принципів Хартії об’єднаних націй [452]. Тому члени ЄС поодинці, так і ЄС у цілому зорієнтовані на розбудову досконалого та ефективно діючого законодавства – адміністративно-господарського законодавства, яке і має визначати принципи, умови та процедури державного управління економікою. Визнання існування адміністративно-господарського права у системі права країн ЄС сприяло не лише більш чіткому визначенню меж правового регулювання у названій сфері, але й виникненню відповідних наукових шкіл, течій, створенню спеціалізованих кафедр на юридичних факультетах європейських університетів. У результаті країни ЄС отримали перевірене науковою теорією та практикою адміністративно-господарське законодавство та фахівців, спроможних застосовувати його на високому професійному рівні.
З огляду на викладене, виникає майже риторичне запитання до тих представників вітчизняної правової науки, які всіляко заперечують формування адміністративно-господарського права в Україні. Хіба не потрібні нашій державі спеціалізовані правові акти у сфері державного управління економікою та фахівці, здатні їх розуміти та застосовувати у своїй практичній діяльності?! Відповідь на це питання очевидна – так. І шлях до досягнення цієї мети слід розпочати з теоретичного рівня – розробки теорії адміністративно-господарського права України.
Висновки до розділу 2
Аналіз наукової літератури показує, що поліція добробуту у ХІХ ст. починає поступово виводитися за межі європейського поліцейського права, надаючи тим самим суб’єктам господарювання вільні можливості для саморозвитку. Саме на цій основі в Європі розпочався процес формування нової галузі права так званого адміністративно-господарського права, яке й було покликане визначити межі та форми державного втручання у сфері господарювання. Такі тенденції у розвитку європейського законодавства не залишилися поза увагою Росії, яка, як показує історичний досвід, доволі часто орієнтувалася на досягнення європейських країн у сфері організації та здійснення державної влади. Це призвело до поступового відходу російської влади від примусово-каральних способів впливу на сферу господарювання та заміни їх соціальною політикою, зміст якої полягав у тому, що держава надавала більше економічної самостійності суб’єктам господарювання, сприяла розвитку окремих галузей виробництва та усувала перешкоди для зайняттями окремими видами господарської діяльності.
Трансформація поліцейської діяльності у діяльність управлінську відбувалася доволі повільно, оскільки політична організація влади хоча й демонструвала тенденції до змін, що були викликані до життя скасуванням кріпосного права, створенням селянських та земських органів самоврядування, звуженням компетенції органів поліції, однак у більшості аспектів вона залишалася слабко орієнтованою на дійсно демократичні перетворення. До того ж, економічні перетворення відбувалися з надзвичайною швидкістю і суттєво випереджали чинне законодавство, яке ще довго залишалося поліцейським за своєю сутністю, хоча, певна річ, деяких змін воно таки зазнавало.
На початку 20-х рр. ХХ ст. у СРСР не спостерігалося одностайності у питаннях праворозуміння взагалі та сутності, змісту і призначення адміністративного права зокрема, що, відповідно, не дозволяє зробити однозначні висновки щодо особливостей правового регулювання управління сферою економіки.
Після переходу держави до нової економічної політики у правовій науці почали з’являтися ідеї про необхідність винесення за межі адміністративного права так званого господарського права. Подібні тенденції можна пояснити необхідністю відходу держави від тотально-примусових способів впливу на сферу господарювання, надання певної економічної автономії суб’єктам господарювання, оскільки без цього неможливо було досягти економічного зростання країни. Наслідком даної політики стало виникнення, насамперед на теоретичному рівні, господарсько-адміністративного права, завданням якого вбачалося регулювання суспільних відносин, які виникають на підставі плану та підпорядкування у межах усуспільненого сектору економіки.
Існування адміністративно-господарського права у країнах ЄС пояснюється необхідністю упорядкування відносин економічних суб’єктів. Жодна держава нині не може відмовитися від управління економікою. Такий підхід відображає відповідальність держави за розвиток економіки та одночасно вказує на її пріоритетне значення серед основних завдань, які вирішуються державою та правом. Ліберальні за своєю сутністю держави також виробляють загальні правові умови, надаючи таким чином можливості для економічної діяльності та виражаючи своє ставлення до неї. Держава, на думку європейських науковців, зобов’язана щонайменше забезпечити функціонування системи (надання гарантій щодо економіки). Для цього необхідна наявність дієвої адміністрації, яка займалася б економічними проблемами. З огляду на це адміністративно-господарське право є невід’ємною складовою відповідного правопорядку.
У змісті адміністративно-господарського права європейські вчені виділяють певні інститути, у межах яких зосереджено правові норми, покликані регулювати численні адміністративно-господарські відносини. До таких інститутів відносять ті, що регламентують: правове становище та завдання центральних банків країн ЄС та Європейського центробанку; організацію управління економікою, зокрема систему суб’єктів публічного управління економікою, систему суб’єктів самоврядного управління (наприклад, торгові палати); порядок здійснення економічного нагляду; порядок надання субвенцій; порядок здійснення промислів; порядок функціонування підприємств громадського харчування; порядок обігу товарів; порядок захисту навколишнього природного середовища від шкідливого впливу; функціонування енергетичних підприємств; порядок функціонування публічних підприємств, зокрема комунальних підприємств; порядок передання державних замовлень на виконання приватним структурам тощо.