Суб’єкти адміністративно-господарських правовідносин
Важливе значення для пізнання сутності адміністративно-господарських правовідносин має також і дослідження питання про їх суб’єктів. Адже вирішення такого завдання дасть можливість більш чітко окреслити сферу існування даних правовідносин, а також розробити пропозиції щодо оптимізації їх суб’єктного складу.
Як вже доведено у попередньому підрозділі дисертації, виникнення, зміна та припинення адміністративно-господарських відносин неможливі без участі у них суб’єкта, який виконує завдання, спрямовані на реалізацію публічного інтересу, пов’язаного із забезпеченням економічного розвитку держави. Таким суб’єктом ми називали публічну адміністрацію, контрагентом якої, відповідно, є суб’єкти господарювання. Отже, нашим першочерговим завданням є визначення змісту та складових елементів цих двох категорій.
Поняття «публічна адміністрація» у вітчизняній правовій літературі прийшло на заміну категорії «суб’єкти державного управління». Необхідність такої заміни пов’язана не з даниною часу, а з тими процесами, які відбувалися на початку 90-х рр. ХХ ст. у суспільному та державному житті України. Тут мова йде насамперед про зміну обсягу та глибини державного управління, що, відповідно, потягло за собою зміни і у складі тих суб’єктів, які мали його здійснювати. Звуження сфери державного управління, поява управління самоврядного (муніципального), розширення можливостей приватних осіб щодо участі у державному житті, все це врешті почало не узгоджуватися з тим змістом, який вкладався у поняття «суб’єкти державного управління», під якими розуміються організації, які є частиною державного апарату, мають певну компетенцію, структуру, територіальний масштаб діяльності, створюються у порядку, встановленому законом або іншим правовим актом, володіють певними методами роботи, наділені повноваженнями виступати від імені та за дорученням держави і покликані у порядку виконавчої діяльності здійснювати керівництво економікою, соціально-культурним будівництвом та адміністративно-політичною діяльністю [6, с. 67–68]. Головним недоліком цього терміна, як бачимо, є його завузький зміст, в якому не знайшлося місця ані для суб’єктів, які представляють органи місцевого самоврядування, ані для так званих суб’єктів делегованих повноважень, хоча усі вони, як і державні органи, виконують частину функцій, пов’язаних з реалізацією публічного управління (публічних завдань). У зв’язку з цим цілком обґрунтовано ставиться під сумнів сама можливість пристосувати вчення про державне управління до доктрини правової демократичної держави [367], що й обумовило необхідність пошуку більш ємного за своїм змістом поняття, яким і є термін «публічна адміністрація».
Поняття «публічна адміністрація» має своїм джерелом право Європейського Союзу, у межах якого зазначений термін вживається у вузькому та у широкому значенні. У вузькому під публічною адміністрацією розуміються регіональні, місцеві та інші органи публічної влади, центральні уряди та публічна служба. Під органами публічної влади при цьому розуміється інституції регіонального, місцевого або іншого характеру, інші органи, діяльність яких регулюється нормами публічного права або діями держав-членів; органи, наділені достатніми суверенними повноваженнями країни, які з формальної точки зору не є частиною адміністративного апарату держави-члена, але структура та завдання якого визначені в законі. У широкому сенсі в європейському праві до публічної адміністрації, крім органів публічної влади, відносять ті органи, які не входять до неї організаційно, але виконують делеговані останньою функції [141].
Подібний підхід до тлумачення названої категорії багато у чому обумовив і позиції вітчизняних авторів, котрі досліджують цей феномен. Так, наприклад, В. Авер’янов під публічною адміністрацією пропонував розуміти сукупність органів виконавчої влади та органів виконавчого самоврядування, підпорядкованих політичній владі, які забезпечують виконання закону та здійснюють інші публічно-управлінські функції [2]. На думку В. Я. Малиновського, публічна адміністрація являє собою сукупність державних та недержавних суб’єктів політичної влади, ключовими структурними елементами якої є: а) органи виконавчої влади; б) виконавчі органи місцевого самоврядування [168, с. 168–169]. У свою чергу розробники проекту Концепції реформування публічної адміністрації в Україні вважають, що публічну адміністрацію утворюють органи та інші інституції, підпорядковані політичній владі, які забезпечують виконання закону та здійснюють інші публічно-управлінські функції [350]. Окремі автори натомість намагаються дати більш широке визначення публічної адміністрації, розуміючи під останньою систему органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, а також інших суб’єктів, наділених адміністративно-управлінськими функціями, які діють з метою забезпечення інтересів як держави, так і інтересів суспільства у цілому, а також сукупність цих адміністративно-управлінських дій та заходів, встановлених законом [141].
Аналіз наведених визначень дозволяє зробити висновок, що дотепер у вітчизняній науці адміністративного права чіткого та усталеного розуміння змісту категорії «публічна адміністрація» не склалося, оскільки різні автори у певних моментах принципово по-різному підходять до тлумачення останньої. Особливо показовим у цьому плані є останнє з наведених визначень, в якому до публічної адміністрації, тобто категорії, яка відображає організаційну побудову певних суб’єктів, зараховуються заходи, які вживаються останніми під час свого функціонування. Розмаїття тлумачень, на наш погляд, можна пояснити, очевидно, браком визначення ключових понять, які, власне, і складають термін «публічна адміністрація». І тут варто вказати щонайменше на два аспекти проблеми: розпливчатість категорії «органи виконавчої влади» та нез’ясованість питання про те, які саме інші суб’єкти, крім органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, може бути віднесено до публічної адміністрації. Зупинимося на цих моментах детальніше.
Нині здебільшого, коли мова йде про органи виконавчої влади в ракурсі їх участі в адміністративно-правових відносинах, у літературі зазначається, що вони об’єднані в ієрархічно побудовану систему на чолі з Кабінетом Міністрів України [151, с. 56; 6, с. 76]. Такий висновок випливає зі ст. 113 Конституції України, в якій це положення і зафіксовано. За такого підходу йде повне ототожнення діяльності, яку здійснює Кабінет Міністрів України, з діяльністю, якою займаються підпорядковані йому органи виконавчої влади. Виходячи з цього, робиться наступний висновок: публічна адміністрація утворена у тому числі з органів виконавчої влади, які очолюються Кабінетом Міністрів України. Однак, на нашу думку, цей висновок є скоріше хибним, ніж правильним. Спробуємо пояснити. Дійсно, відповідно до принципу розподілу влади Кабінет Міністрів України належить до системи органів виконавчої влади, проте його призначення у цій системі принципово відрізняється від завдань, які покладаються на решту органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України є насамперед політичним органом, який розробляє державну політику у сферах, які входять до предмета його компетенції. З огляду на це, Кабінет Міністрів України складається не з державних службовців, а з осіб, які займають політичні посади та, відповідно, виробляють і колегіально приймають політичні рішення. Отже, тут дійсно можна погодитися з думкою розробників Концепції реформування публічної адміністрації в Україні, які однією з головних проблем у даній сфері вбачають незавершеність трансформації Кабінету Міністрів України в орган політичного керівництва. Таким чином, у системі виконавчої влади мають бути виділені дві групи органів: політичні органи (Кабінет Міністрів України) та органи управління (центральні та місцеві органи виконавчої влади), останні з яких і є складовим елементом публічної адміністрації. Що ж стосується Кабінету Міністрів України, то він лише в окремих випадках може набувати статусу суб’єкта публічної адміністрації. Це може мати місце у разі прийняттям ним не політичних, а управлінських рішень, наприклад, розпорядження про заснування навчального закладу або розпорядження про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Друга проблема, про яку було згадано, пов’язана з тим, що у вітчизняній адміністративно-правовій науці все ще залишається нез’ясованим питання про коло суб’єктів, які поряд з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування мають право виконувати публічні функції. Та й сам термін «публічні функції» є відносно визначеним, що обумовлює існування цілого ряду схожих понять – адміністративно-управлінські функції, публічно-управлінські функції, адміністративні функції тощо. Найбільш вдалим видається нам саме поняття «публічні функції», яке є продовженням ланцюга логічно пов’язаних між собою термінів: публічне право – публічний інтерес – публічне управління – публічна адміністрація – публічні функції. Повертаючись до згаданих вище суб’єктів, відзначимо, що до кола останніх, наприклад, Т. М. Кравцова та А. В. Солонар пропонують відносити підприємства, установи та організації, а також інших суб’єктів, наділених адміністративно-управлінськими функціями [141]. Схожі думки висловлюють також і інші автори [10, с. 253]. Погодитися з такою позицією важко хоча б з огляду на те, що за нинішніх умов величезна кількість підприємств, установ та організацій заснована на приватній формі власності, тобто вони є суб’єктами приватного права, діяльність яких здебільшого спрямована не на реалізацію публічних функцій, а на отримання прибутку. Згадування ж про адміністративно-управлінські функції абсолютно нічого не міняє, оскільки адміністрування (управління) присутнє у будь-якій організації чи підприємстві. Інакше кажучи, і суб’єкти приватного права також можуть здійснювати адміністративно-управлінські функції (керівник підприємства розбудовує структуру підприємства, організовує роботу трудового колективу, здійснює призначення на посади тощо).
З огляду на викладене, об’єктивно необхідною виглядає конкретизація тих суб’єктів, які поряд з органами виконавчої влади та місцевого самоврядування можуть бути задіяними у реалізації публічних функцій. З цією метою, наприклад, у європейській науці адміністративного права розроблені такі категорії як публічно-правові установи та публічно-правові фонди [445, с. 55–57]. Вважаємо, що цей підхід може бути застосовано і в Україні, тим паче, що суб’єкти, які входять до публічно-правової організації чи публічно-правового фонду, існують і в нашій державі. У першому випадку мова йде, наприклад, про державні та комунальні лікувальні установи, навчальні заклади, державні підприємства «Укрпошта», «Укрзалізниця», комунальні підприємства, які забезпечують водопостачання, водовідведення тощо. Що ж до публічно-правових фондів, то тут можна назвати Фонд гарантування вкладів фізичних осіб, Фонд соціального захисту інвалідів, Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву тощо. Перерахованих вище суб’єктів об’єднує той факт, що усі вони утворені державою або органами місцевого самоврядування для реалізації публічних функцій. Публічно-правові організації та публічно-правові фонди у процесі свого функціонування можуть використовувати як адміністративно-правовий (адміністративний акт, адміністративний договір тощо), так і приватноправовий інструментарій (угоди), що, однак, не змінює їх публічно-правової природи [95].
Досить часто у визначеннях публічної адміністрації згадується і про суб’єкта делегованих повноважень. Введення цього поняття у правовий обіг було здійснено через положення КАС України, у п. 7 ч. 1 ст. 3 якого зазначено, що суб’єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (виділено нами – Є. П.). Однак, згадана категорія є майже не розробленою вітчизняними авторами, що, зрозуміло, породжує проблеми щодо користування нею. Так, наприклад, у літературі лише зазначається, що «…делегування повноважень недержавним інституціям має здійснюватися прозоро, через механізми відкритих тендерів тощо. Передача публічних завдань повинна відбуватися разом з відповідним публічним фінансуванням на цю діяльність» [225, с. 257]. Однак відкритими при цьому залишаються питання про те, а які саме повноваження може бути делеговано? Як мають функціонувати згадані відкриті тендери? Хто буде нести відповідальність за неналежне виконання або невиконання делегованих повноважень? На усі ці запитання ще має дати відповідь вітчизняна правова наука. Що ж до предмета нашої розмови, то тут треба наголосити, що у разі, коли приватній особі органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування передається на виконання певна публічна функція, то така особа стає, відповідно, суб’єктом публічної адміністрації.
Отже, роблячи проміжний висновок з викладеного, зазначимо, що публічна адміністрація утворюється за рахунок: центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, публічно-правових установ та фондів, а також приватних осіб у разі делегування їм окремих публічних функцій.
Переходячи від сформульованого визначення до питання про суб’єктів адміністративно-господарських відносин наголосимо, що, звісно, не всі суб’єкти публічної адміністрації беруть участь у названих відносинах, у зв’язку з чим перед нами стоїть завдання виділити з їх системи тих, які становлять для нас науковий інтерес. До його вирішення доцільно підійти через призму виділених нами інститутів адміністративно-господарського права. Інакше кажучи, ті з суб’єктів публічної адміністрації, які наділені правом застосування щонайменше одного адміністративно-господарського інструмента впливу на суб’єктів господарювання (ліцензування, квотування, реєстрація тощо), можуть бути віднесені до суб’єктів адміністративно-господарських відносин. Проте необхідно розуміти, що у таких суб’єктів коло їх адміністративно-господарських повноважень може бути принципово різним. Адже одні з них створюються виключно або переважно для здійснення публічного регулювання економіки, а інші здійснюють таку діяльність паралельно із виконання своїх основних функцій. Прикладом суб’єкта першої групи (їх можна назвати ще основними суб’єктами) є Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, тоді як до другої групи доцільно віднести Міністерство внутрішніх справ України. Останнє, поряд з виконанням завдань, пов’язаних із попередженням злочинів та правопорушень, охороною громадського порядку та громадської безпеки тощо, здійснює ліцензування декількох видів господарської діяльності, у межах якого (ліцензування) і виступає суб’єктом адміністративно-господарських відносин.
Суб’єкти адміністративно-господарських відносин являють собою розгалужену мережу, діючи на загальнодержавному та місцевому рівнях.
Загальнодержавний рівень суб’єктів публічної адміністрації представлений центральними органами виконавчої влади. Відповідно до Указу Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» [321] система центральних органів виконавчої влади зазнала принципових змін, пов’язаних з ґрунтовним реформуванням як самих органів, так і їх назв. Нині на даному рівні функціонують: міністерства; державні служби; державні агентства; державні інспекції; державні комісії; адміністрації; центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.
Отже, з огляду на викладене вище, до кола основних суб’єктів адміністративно-господарських відносин варто віднести такі:
Міністерство економічного розвитку і торгівлі України;
Міністерство фінансів України;
Державна митна служба України;
Державна податкова служба України;
Державна реєстраційна служба України;
Державна служба експортного контролю України;
Державна служба фінансового моніторингу України;
Державне агентство з інвестицій та управління національними проектами України;
Державне агентство України з управління державними корпоративними правами та майном;
Державна фінансова інспекція України;
Антимонопольний комітет України.
Групу неосновних суб’єктів адміністративно-господарських відносин утворюють:
Міністерство аграрної політики та продовольства України;
Міністерство внутрішніх справ України;
Міністерство екології та природних ресурсів України;
Міністерство енергетики та вугільної промисловості України;
Міністерство інфраструктури України;
Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України;
Міністерство юстиції України;
Державна пробірна служба України;
Державна санітарно-епідеміологічна служба України;
Державна служба України з лікарських засобів;
Державна служба України з питань захисту персональних даних;
Державне агентство з енергоефективності та енергозбереження України;
Державне агентство з питань науки, інновацій та інформатизації України;
Державна архітектурно-будівельна інспекція України;
Державна екологічна інспекція України;
Державна інспекція техногенної безпеки України;
Державна інспекція України з питань захисту прав споживачів;
Державна інспекція України з питань праці;
Адміністрація Державної прикордонної служби України;
Пенсійний фонд України;
Фонд державного майна України;
Однак, не дивлячись на таку досить розгалужену систему центральних органів виконавчої влади, які є суб’єктами адміністративно-господарських відносин, її формування ще не закінчено. Зрозуміло, що це може бути пов’язано із складністю та різноплановістю економічної сфери, її постійним динамізмом. Проте не можна не бачити, що в українській державі досі немає єдиної та ґрунтовно проробленої стратегії публічного регулювання економіки. Особливо яскраво остання теза проявляється на фоні спроб розбудови органів державного регулювання природних монополій. Даний процес було розпочато ще на початку 90-х рр. минулого сторіччя [317], однак свою конкретизацію він отримав з моменту набуття чинності Закону України «Про природні монополії» [336], відповідно до якого передбачається, що регулювання діяльності суб’єктів природних монополій у сферах природних монополій здійснюється національними комісіями регулювання природних монополій.
Розділ ІІІ Закону України «Про природні монополії» визначає правовий статус національних комісій регулювання природних монополій. Згідно з ч. 1 ст. 11 Закону національні комісії є державними колегіальними органами, які утворюються та ліквідуються Президентом України. Комісії підпорядковуються Президенту України, підзвітні Верховній Раді України. Основними завданнями комісій є: регулювання діяльності суб’єктів природних монополій; сприяння створенню умов, які забезпечують за рахунок виникнення та розвитку конкуренції виведення товарного ринку із стану природної монополії, що дозволить ефективніше задовольняти попит, а також сприяння розвитку конкуренції на суміжних ринках; формування цінової політики у відповідній сфері регулювання; сприяння ефективному функціонуванню товарних ринків на основі збалансування інтересів суспільства, суб’єктів природних монополій та споживачів товарів, що виробляються (реалізуються) суб’єктами природних монополій.
Таким чином, як випливає з викладеного, національні комісії регулювання природних монополій можуть бути активними та досить впливовими суб’єктами адміністративно-господарських відносин, тому їх правовий статус має знайти максимально повне нормативне закріплення. Проте цей аспект функціонування національних комісій має досить суттєві проблеми. Зупинимося на цьому детальніше.
Насамперед привертає увагу той факт, що у Законі України «Про природні монополії» національні комісії визначено як державні колегіальні органи. Але без розуміння того, до якої гілки влади вони входять, неможливо визначити місце цих комісій у системі органів державної влади, а від цього, звісно, буде залежати і їх компетенція, і особливості взаємодії з органами інших гілок влади, і питання відповідальності тощо. Шляхом аналізу змісту законів України «Про природні монополії», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо національних комісій, що здійснюють державне регулювання природних монополій, у сфері зв’язку та інформатизації, ринків цінних паперів і фінансових послуг» [232], «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» [246], «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» [344]. «Про телекомунікації» [342], «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні», «Про електроенергетику» [257] ми дійшли висновку, що в Україні розпочато розбудову фактично ще однієї гілки влади, представленої національними комісіями регулювання природних монополій. Цей ґрунтується на такому:
1. У згаданих вище законодавчих актах проведено чітке розмежування органів виконавчої влади та національних комісій, які, як вже було наголошено, визнано колегіальними органами державної влади. Цей висновок випливає також і з положення Указу Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» [321], в якому про національні комісії не згадується. Це можна було б пояснити тим, що національні комісії функціонують не на загальнодержавному рівні, проте такий висновок не узгоджується з основами їх правового статусу, сформульованими, зокрема, у Законі України «Про природні монополії» та Законі України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо національних комісій, що здійснюють державне регулювання природних монополій, у сфері зв’язку та інформатизації, ринків цінних паперів і фінансових послуг». У названих законодавчих актах, з одного боку, наголошено на тому, що національні комісії можуть складатися з центрального апарату та територіальних органів, а з іншого, – статус керівників національних комісій прирівняний до статусу керівників центральних органів виконавчої влади. Про загальнодержавний характер діяльності національних комісій чітко свідчить і коло їх повноважень. Так, наприклад, національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері зв’язку та інформатизації, має право видавати нормативно-правові акти, обов’язкові до виконання центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, учасниками ринку телекомунікаційних послуг, їх об’єднаннями [342].
2. Національні комісії не підпорядковуються та не є підзвітними Кабінету Міністрів України, тобто вони виведені з системи органів виконавчої влади. Натомість їм передана на виконання частина функцій, які до створення останніх реалізовувалися органами виконавчої влади. Це, насамперед, функції щодо розробки та затвердження спеціальних умов і правила здійснення підприємницької діяльності суб’єктами природних монополій та суб’єктами господарювання, що здійснюють діяльність на суміжних ринках; видання суб’єктам природних монополій та суб’єктам господарювання, що здійснюють діяльність на суміжних ринках, ліцензій на здійснення відповідних видів підприємницької діяльності; притягнення суб’єктів природних монополій та суб’єктів господарювання до відповідальності тощо.
3. Національні комісії відділені від органів виконавчої влади також і в організаційному порядку. Вони мають статус юридичної особи, а також відокремлене майно, що є державною власністю.
4. Національні комісії є підконтрольними Президенту України, який самостійно, тобто без погодження цього питання з іншими органами державної влади, приймає рішення про їх створення або ліквідацію, затверджує положення про них, призначає та звільняє з посад їх керівників та членів комісій.
Отже, з викладеного стає очевидним, що національні комісії являють собою організаційну структуру, відокремлену від інших органів державної влади, на чолі якої знаходиться Президент України. За своєю сутністю вони є виконавчо-розпорядчими органами, наділеними необхідною кількістю відповідних повноважень. Проте, на наш погляд, такий стан справ повністю суперечить принципу розподілу влади, відповідно до якого у державі не можуть існувати паралельно дві системи органів, покликаних впроваджувати у життя законодавчі рішення. Принагідно відзначимо, що у нас виникають побоювання також і на предмет неузгодженості викладених вище положень про національні комісії та порядок їх створення з вимогами Конституції України, зокрема закріпленими у ст. 106 повноваженнями Президента України. Йдеться про те, що відповідно до п. 15 ч. 1 ст. 106 Конституції України Президент України має право утворювати, реорганізовувати та ліквідувати за поданням Прем’єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, однак названі комісії, як було нами встановлено, не належать до органів виконавчої влади. Можна припустити, що національні комісії утворено на підставі п. 28 ч. 1 ст. 106 Основного закону, однак, з одного боку, з огляду на виконавчо-розпорядчі повноваження національних комісій та їх розгалужену систему, а з іншого, – враховуючи особливості правового статусу та діяльності органів та служб, в положеннях про які зазначено, що вони створюються саме на підставі названого вище п. 28, національні комісії не можуть бути віднесені ані до консультативних, ані до дорадчих та інших допоміжних органів і служб, що функціонують при Президентові України.
Ще більш проблемним виглядає практичний бік даної проблеми, пов’язаний майже з повною відсутністю правової бази, необхідної для функціонування національних комісій. Нині, з огляду на положення перерахованих вище законодавчих актів, в Україні діють наступні національні комісії: Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері зв’язку та інформатизації; Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг; Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку; Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг; Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики. Відповідно до абз. 3 ч. 1 ст. 11 Закону України «Про природні монополії» національні комісію діють на підставі положень, що затверджуються Президентом України. Разом з цим, аналіз системи чинного законодавства (станом на 29.08.2011 р.) показав, що в Україні немає положень про жодну національну комісію, що, однак, не завадило законодавцю доповнити Кодекс України про адміністративні правопорушення ст.ст. 148-5, 188-7, 188-21, 188-29, 188-30, 188-36 [121], якими передбачено відповідальність за невиконання вимог посадових осіб національних комісій. Разом з цим, на фоні відсутності указів Президента України, якими мали б бути затверджені положення про національні комісії, як того вимагає Закон України «Про національні монополії», нині у даній сфері натомість діють інші нормативні акти. Так, наприклад, визначення правового статусу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, причому лише її прав, дано у ст.ст. 5-6 Закону України «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» [246].
Все викладене свідчить, що нині правовий статус національних комісій регулювання природних монополій визначено у вищій мірі непослідовно та неповно. Подібна ситуація, і на це справедливо вказують учені, негативно впливає як на рівень захисту прав споживачів товарів і послуг, а також прав та законних інтересів суб’єктів господарювання, так і на ефективне функціонування самих комісій [19]. З огляду на це, у найкоротші строки має бути проведено ґрунтовне доопрацювання правових актів, які визначають правовий статус національних комісій взагалі, та як учасників адміністративно-господарських відносин зокрема.
Повертаючись до питання про органи виконавчої влади як суб’єкти адміністративно-господарських відносин, зазначимо, що останні діють також і на регіональному рівні, через це окрему групу учасників названих відносин складають, відповідно, місцеві органи виконавчої влади. За усталеною традицією, останні можуть бути поділені на органи загальної компетенції та органи спеціальної компетенції. Такий поділ зберігає своє значення також і для потреб нашого дослідження. У зв’язку з цим, до суб’єктів загальної компетенції місцевого рівня необхідно відносити місцеві державні адміністрації, а до суб’єктів спеціальної компетенції, – територіальні утворення названих вище центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу місцевих державних адміністрацій. Окремо, як суб’єкти адміністративно-господарських відносин, можуть бути виділені органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим.
Можливість участі місцевих державних адміністрацій в адміністративно-господарських відносинах ґрунтується на положеннях Закону України «Про місцеві державні адміністрації» [313], відповідно до ст. 2 та ст. 13 якого останні зобов’язані вирішувати питання: соціально-економічного розвитку відповідних територій; бюджету, фінансів та обліку; управління майном, приватизації та підприємництва; промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв’язку; використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля; зовнішньоекономічної діяльності, у межах яких, відповідно, і виникають, змінюються та припиняються названі вище відносини. Виконання зазначених завдань покладається на структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, які побудовано за галузевою ознакою. Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження рекомендаційних переліків управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій» [288] у складі місцевих державних адміністрацій діють управління, відділи та інші структурні підрозділи, наприклад: управління агропромислового розвитку; управління економіки; управління промисловості та розвитку інфраструктури; фінансове управління; інспекція державного технічного нагляду; інспекція якості та формування ресурсів сільськогосподарської продукції; управління регіонального розвитку, містобудування та архітектури. В окремих випадках перелічені структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій можуть самостійно, тобто від свого імені, вступати в адміністративно-господарські відносини із суб’єктами господарювання. У тому ж разі, коли вирішення того або іншого питання виходить за межі їх компетенції, учасником названих правовідносин стає вже місцева державна адміністрація.
Наступна група суб’єктів адміністративно-господарських відносин місцевого рівня представлена органами місцевого самоврядування. Відповідно до ст. 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [312] система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення. Звідси випливає, що в адміністративно-господарських відносинах, від імені органів місцевого самоврядування, можуть брати участь усі з перелічених суб’єктів. Такий висновок підтверджується зокрема і тим, що Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» за кожним з названих суб’єктів закріплює певну компетенцію, яка й відкриває їм можливість участі в адміністративно-господарських відносинах. Тому ми не можемо погодитися з тими авторами, які стверджують, що лише виконавчі органи місцевого самоврядування можуть бути віднесені до кола суб’єктів публічної адміністрації [141; 168, с. 168–16], а отже і до кола учасників адміністративно-господарських відносин. Очевидно, що саме виконавчі органи є найбільш активними учасниками таких суспільних відносин, однак це не може бути підставою для виведення інших суб’єктів за коло їх можливих суб’єктів.
Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплює за органами місцевого самоврядування низку функцій, у межах виконання яких останні вступають в адміністративно-господарські відносини із суб’єктами господарювання. У даному разі йдеться про затвердження програм соціально-економічного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, проведення реєстрації суб’єктів підприємницької діяльності, надання пільг з місцевих податків і зборів тощо.
Разом з цим, кілька слів необхідно сказати про розмежування адміністративно-господарської та господарської компетенції органів місцевого самоврядування, оскільки досить часто у сучасній літературі з цього приводу висловлюються помилкові твердження. Так, наприклад, В. Добровольська, аналізуючи господарсько-правовий аспект компетенції органів місцевого самоврядування зазначає, що названі органи можуть прямо та опосередковано впливати на суб’єктів господарювання, зокрема, шляхом встановлення загальних правил, нормативів і стандартів виробничої та господарської діяльності, які повинні дотримуватися усіма підприємствами і господарськими організаціями незалежно від їх галузевої належності. Таке непряме втручання, на її думку, є елементом господарської компетенції органів місцевого самоврядування [82]. Схожої точки зору дотримуються також і інші автори, які господарську компетенцію органів місцевого самоврядування вбачають також у здійсненні організаційного впливу на діяльність суб’єктів господарювання [414, с. 36]. З такими висновками не можна погодитися, оскільки виконання перерахованих завдань складає публічно-правовий сегмент діяльності органів місцевого самоврядування, пов’язаний із задоволенням публічного інтересу. Реалізація названих завдань носить суто владно-управлінський характер, у межах якого між органами місцевого самоврядування та суб’єктами господарювання виникають субординаційні відносини, що є предметом регулювання не приватного, а публічного права, даному разі адміністративно-господарського права. Що ж стосується господарської компетенції органів місцевого самоврядування, то вона може проявлятися лише через діяльність комунальних підприємств та установ, утворених відповідно до законодавства про місцеве самоврядування в Україні. Слід наголосити, що ці висновки стосуються також і органів державної влади та їх адміністративно-господарської та господарської компетенції відповідно.
Як випливає з проведено нами аналізу категорії «публічна адміністрація», в адміністративних правовідносинах можуть брати участь також публічно-правові установи, публічно-правові фонди та суб’єкти делегованих повноважень, проте їх участь в адміністративно-господарських відносинах суттєво обмежена, що пояснюється особливостями їх функціонування. Насамперед це стосується публічно-правових установ, оскільки переважна їх більшість, виконуючи покладені на них публічні функції, діють з використанням приватноправового інструментарію, а тому у цій частині вони стають суб’єктами цивільно-правових або господарсько-правових відносин. Типовим прикладом тут може бути Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України». Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 25 травня 1998 р. № 747 «Про утворення Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України» [343], остання визнана публічним акціонерним товариством, метою діяльності якого є: сприяння структурній перебудові нафтової, газової та нафтопереробної галузей, підвищення рівня енергетичної безпеки держави, забезпечення ефективного функціонування та розвитку нафтогазового комплексу, більш повного задоволення потреб промислових і побутових споживачів у сировині та паливно-енергетичних ресурсах і отримання прибутку. Для реалізації названих завдань, більша частина з яких пов’язана з публічними інтересами, компанія проте використовує не управлінські, а господарські механізми, в межах реалізації яких, вона, відповідно, є учасником господарсько-правових, а не адміністративно-господарських відносин. Подібний приклад однаковою мірою стосується також і інших публічно-правових установ.
Дещо інакше виглядає правовий статус та можливості впливу на суб’єктів господарювання публічно-правових фондів, які відповідно до положень про них можуть будувати свої відносини із суб’єктами господарювання через прийняття відповідних адміністративних актів, спрямованих на здійснення публічного регулювання економіки. Типовим прикладом тут може бути Український державний фонд підтримки фермерських господарств – державна бюджетна установа, яка виконує функції з реалізації державної політики щодо підтримки становлення і розвитку фермерських господарств. Основними напрямками діяльності фонду є: надання фінансової підтримки фермерським господарствам через свої регіональні відділення; сприяння кадровому, науково-технічному забезпеченню фермерських господарств в умовах ринкової економіки; визначення розміру потреби у коштах для фінансової підтримки фермерських господарств [289]. У межах виконання названих завдань, зокрема надання фінансової допомоги суб’єктам господарювання, фонд стає учасником адміністративно-господарських відносин.
Аналогічні фонди утворюються також і на регіональному рівні. Так, наприклад, на території Харківської області діє Харківський регіональний фонд підтримки підприємництва, засновником якого є Харківська обласна державна адміністрація. Метою діяльності Фонду є фінансове забезпечення реалізації державної політики у сфері підтримки малого підприємництва на регіональному рівні. Одним із основних завдань фонду є сприяння реалізації державної політики розвитку підприємництва шляхом залучення й ефективного використання фінансових ресурсів на поворотній і безповоротній основі, фінансування цільових програм та проектів, часткової сплати відсотків за кредити, видані підприємцям установами банків [387].
Що ж стосується участі суб’єктів делегованих повноважень в адміністративно-господарських відносинах, то тут необхідно наголосити на тому, що це є можливим у разі передання органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування приватним особам функцій, пов’язаних з організаційним або фінансовим впливом на суб’єктів господарювання. Найбільш типовим прикладом тут можуть виступати окремі профспілки, які відповідно до Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» [337] мають право впливати на окремі сфери функціонування суб’єктів господарювання.
Разом з цим відзначимо, що інститут делегування повноважень лише починає набувати обрисів в Україні, особливо у сфері взаємодії публічної адміністрації із суб’єктами господарювання, тому досить важко говорити про його більш-менш чіткі форми. Показовими у цьому плані можуть бути результати круглого столу на тему передачі частини державних функцій самоврядним професійним організаціям, який було проведено 16.06.2010 р. Державним комітетом України з питань регуляторної політики та підприємства. У ході обговорення учасники круглого столу лише дійшли висновку про необхідність делегування публічних функцій громадськості. Питання, в якій формі та яким чином це має бути зроблено, залишилося відкритим [75].
Отже, варто підкреслити, що з огляду на специфіку адміністративно-господарських відносин, від імені публічної адміністрації в останніх можуть брати участь далеко не усі її суб’єкти. Необхідною умовою такої участі є можливість застосування суб’єктом публічної адміністрації до суб’єкта господарювання щонайменше одного публічно-регулятивного заходу, порядок реалізації якого визначено нормами адміністративно-господарського права.
Як вже неодноразово наголошувалося, в адміністративно-господарських відносинах контрагентом публічної адміністрації є суб’єкти господарювання. Тому нашим наступним завданням є з’ясування змісту даної категорії.
Відповідно до ст. 55 Господарського кодексу України суб’єктами господарювання визнаються учасники господарських відносин, які провадять господарську діяльність, реалізуючи господарську компетенцію (сукупність господарських прав та обов’язків), мають відокремлене майно і несуть відповідальність за своїми зобов’язаннями в межах цього майна, крім випадків, передбачених законодавством.
Суб’єктами господарювання є: 1) господарські організації – юридичні особи, створені відповідно до Цивільного кодексу України; державні, комунальні та інші підприємства, створені відповідно до Господарського кодексу України, а також інші юридичні особи, які здійснюють господарську діяльність та зареєстровані в установленому законом порядку; 2) громадяни України, іноземці та особи без громадянства, які здійснюють господарську діяльність та зареєстровані відповідно до закону як підприємці; 3) філії, представництва, інші відокремлені підрозділи господарських організацій (структурні одиниці), утворені ними для здійснення господарської діяльності.
Проте в цій статті не названі суб’єкти господарювання, які важко віднести до зазначених категорій, зокрема: пайові інвестиційні фонди, які створюються на договірних засадах і не мають статусу юридичної особи (Закон України «Про інститути спільного інвестування пайові та корпоративні інвестиційні фонди)» [304]; особисте селянське господарство, яке може реалізовувати надлишки сільськогосподарської продукції та надавати послуги зеленого туризму на платних засадах, проте не визнається юридичною особою і суб’єктом підприємництва та не підлягає державній реєстрації, а лише обліку, що здійснюється сільськими, селищними, міськими радами за місцем розташування земельної ділянки (правовий статус встановлюється Законом України «Про особисте селянське господарство» [324]).
З огляду на викладене, до суб’єктів господарювання можуть бути віднесені:
– підприємства, підвидами яких є: приватне підприємство, підприємство колективної власності (виробничі кооперативи, підприємства споживчої кооперації, підприємства громадських та релігійних організацій), комунальне підприємство, державне підприємство, підприємство, засноване на змішаній формі власності, підприємство з іноземними інвестиціями, іноземне підприємство;
– об’єднання підприємств: господарські об’єднання (асоціації, корпорації, консорціуми, концерни, інші об’єднання підприємств, передбачені законом); державне (комунальне) господарське об’єднання (корпорації, концерни);
– промислово-фінансові групи;
– асоційовані підприємства;
– холдингові компанії;
– господарські товариства: акціонерні товариства, товариства з обмеженою відповідальністю, товариства з додатковою відповідальністю, повні товариства, командитні товариства;
– корпоративні інвестиційні фонди, пайові інвестиційні фонди, компанії з управління активами;
– фізичні особи-підприємці (громадяни, іноземці, особи без громадянства);
– особисте селянське господарство;
– кредитні спілки.
Суб’єкти господарювання мають певні сталі ознаки, котрі дозволяють відрізняти їх від інших учасників суспільних відносин, що виникають у сфері господарювання, а саме:
– їх головне призначення полягає у здійсненні господарської діяльності (виробництво продукції, виконання робіт, надання послуг);
– вони створюються (набувають статусу суб’єкта господарських відносин) у встановленому законом порядку, хоча порядок створення для різних суб’єктів господарських відносин різний – залежно від виду, організаційно-правової форми, основного або виключного виду діяльності;
– набуття статусу суб’єкта господарювання, як правило, пов’язується з їх державною реєстрацією; державна реєстрація може здійснюватися в загальному порядку (передбачений ст. 58 Господарського кодексу України та Законом України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців» [252] та (або) в спеціальному порядку (встановлюється Законом «Про банки і банківську діяльність» [228], Законом «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні», Законом України «Про інститути спільного інвестування (пайові та корпоративні інвестиційні фонди)» [304];
– наявність майна, необхідного для здійснення обраної суб’єктом або покладеної на нього господарської діяльності;
– наявність господарської правосуб’єктності, тобто визнаної державою за певним суб’єктом господарювання можливості бути суб’єктом прав (мати і здійснювати господарські права та обов’язки, відповідати за їх належне виконання і мати юридичну можливість захищати свої права та законні інтереси від можливих порушень).
Підсумовуючи викладене у підрозділі, підкреслимо, що суб’єктами адміністративно-господарських відносин, з огляду на сутність та зміст останніх, можуть бути, з одного боку, суб’єкти публічної адміністрації (органи виконавчої влади, колегіальні органи державної влади, органи місцевого самоврядування, публічно-правові фонди, суб’єкти делегованих повноважень), а з іншого, – суб’єкти господарювання, тобто учасники господарських відносин, які провадять господарську діяльність, реалізуючи господарську компетенцію (сукупність господарських прав та обов’язків), мають відокремлене майно і несуть відповідальність за своїми зобов’язаннями у межах цього майна, крім випадків, передбачених законодавством.