Публічне господарювання як форма реалізації адміністративно-господарських відносин
Публічне управління економікою, як випливає з викладеного, здійснюється за допомогою розгалуженої сукупності інститутів, доволі різних за своєю правовою природою. Але за їх допомогою не завжди можуть бути досягнуті бажані для держави цілі. У деяких випадках ані примусовий вплив на суб’єктів господарювання, ані організаційні чи фінансові інструменти не приносять бажаного результату. Тому держава повинна мати можливість самостійно брати участь у господарській діяльності, впливаючи тим самим на економічні процеси в країні.
Така форма публічного регулювання економіки була надзвичайно поширеною за радянських часів, позаяк усі засоби виробництва та природні ресурси перебували в державній власності. Економіка будувалася та розвивалася переважно за рахунок функціонування державних підприємств, установ та організацій. За умов ринкової економіки ситуація змінилася, проте держава все ж не може відмовитися від безпосередньої участі у економічному житті країни. Але така діяльність вимагає чіткого правового регулювання, оскільки, з одного боку, у разі її неконтрольованого здійснення можуть уповільнитися темпи економічної активності приватних суб’єктів господарювання, а з іншого, – це призведе до порушення вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України, яка вимагає від держави та її органів, незалежно від форм та методів діяльності останніх, щоб вони діяли виключно у спосіб та у межах, визначених Конституцією та законами України. Ця думка, можливо, викличе критичні зауваження з боку представників науки господарського права, тому ми спробуємо її належним чином аргументувати. Безумовно, господарська діяльність суб’єктів публічного права повинна здійснюватися відповідно до вимог та правил приватного права, але на відміну від, так би мовити, звичайної господарської діяльності вона відрізняється своїм завданням, пов’язаним із задоволенням публічних інтересів. А раз так, то вона за своєю природою не є абсолютно диспозитивною. Господарська діяльність суб’єктів публічного права залежить від тих завдань, які ставить перед собою держава на певному етапі свого історичного розвитку. Відповідно, регулювання такої діяльності здійснюється одночасно як нормами публічного, так і нормами приватного права, перші з яких представлені нормами адміністративно-господарського права.
Проблема розмежування норм приватного та публічного права у сфері господарської діяльності юридичних осіб публічного права, а також необхідності та меж дотримання приписів останніх під час її регулювання, доволі активно обговорюється також і на сторінках європейської літератури, хоча остаточного вирішення вона так і не знайшла. Так, наприклад, обов’язки німецької держави у галузі господарської діяльності, яка приносить прибуток, поки не мають одноманітного регулювання, оскільки це питання знаходиться у віданні федеральних земель. Внаслідок господарської діяльності муніципалітетів законодавці земель активно змінюють загальні умови підприємницької діяльності общин. У діях парламентів спостерігаються суперечливі тенденції залежно від їх уявлень про політичний порядок: умови, які допускають здійснення комерційної діяльності, одночасно стають більш жорсткими і послаблюються з тим, щоб уникнути економічних труднощів і піти назустріч специфічним потребам муніципалітетів. Але оскільки Основний закон та положення про бюджет не дозволяють безкінечно обмежувати підприємницьку діяльність держави та муніципалітетів, Антимонопольна комісія пропонує все-таки посилити правила, існуючі у даній сфері. Відповідно до цієї пропозиції органи влади мають підтвердити дві позиції на користь здійснення власної підприємницької діяльності: по-перше, це пов’язано із суспільними інтересами; по-друге, приватний бізнес не забезпечить досягнення мети більш ефективними та вигідними засобами [434, с. 289, 290].
Запровадження названих критеріїв допустимості господарської діяльності юридичних осіб публічного права має бути здійснено також і в Україні, оскільки без цього зазначений вид діяльності може набути згодом неконтрольованих масштабів. Це завдання, як вже наголошувалося, повинно вирішуватися за рахунок норм адміністративно-господарського права. Проте у нашій державі над його розв’язанням працюють переважно представники науки господарського права, що призводить, як наслідок, до зміщення акцентів у названій сфері. У результаті господарська діяльність юридичних осіб публічного права набуває звичайної приватноправової форми. Проте, як вже зазначалося, така тенденція є доволі небезпечною, оскільки у такому разі держава може забути про своє соціальне призначення та сконцентруватися виключно навколо діяльності, пов’язаної з отриманням прибутку.
Правові засади господарської діяльності юридичних осіб публічного права закладено у низці нормативних актів, серед яких центральне місце займає Господарський кодекс України. У ч. 2 ст. 12 названого правового акта зазначено, що одним із засобів регулюючого впливу держави на діяльність суб’єктів господарювання є державне замовлення, яке реалізовується шляхом укладання державним замовником (Верховною Радою, центральними органами виконавчої влади, Радою Міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською місцевими державними адміністраціями, державними організаціями, визначеними Законом про Державний бюджет, а також організаціями, уповноваженими Кабінетом Міністрів України) державного контракту з суб’єктом господарювання.
Відповідно до ч. 1 ст. 13 Господарського кодексу України державне замовлення є засобом державного регулювання економіки шляхом формування на договірній (контрактній) основі складу та обсягів продукції (робіт, послуг), необхідної для пріоритетних державних потреб, розміщення державних контрактів на поставку (закупівлю) цієї продукції (виконання робіт, надання послуг) серед суб’єктів господарювання, незалежно від їх форми власності. Деталізація інституту державного замовлення знайшла у Законі України «Про державне замовлення для задоволення пріоритетних державних потреб» [241].
Названі законодавчі акти стали свого роду базовими для формування та розвитку інституту державного замовлення. На їх підставі було розроблено ряд спеціальних законів, котрі визначають порядок виконання державних замовлень (закупівель) в окремих сферах (окремих груп (видів) товарів). У даному разі мова йде про: закони України «Про державне оборонне замовлення» [243], «Про здійснення державних закупівель» [301], «Про особливості здійснення закупівель в окремих сферах господарської діяльності» [326], «Про особливості здійснення закупівлі за державні кошти послуг поштового зв’язку, поштових марок та маркованих конвертів» [327].
Подальша конкретизація положень названих законодавчих актів здійснюється вже на рівні актів Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади. Як приклад таких актів, варто назвати Постанову Кабінету Міністрів України «Про державне замовлення на закупівлю товарів, виконання робіт, надання послуг для державних потреб у 2012 році» [242], Постанову Кабінету Міністрів України «Питання державного оборонного замовлення» [213] тощо. Через ці акти відбувається конкретизація напрямків та розмірів державного фінансування у даній сфері.
Аналіз наведених, а також інших правових актів, які стосуються регулювання господарської діяльності суб’єктів публічної адміністрації, дозволяє зробити висновок, що остання може здійснюватися виключно з метою задоволення пріоритетних державних потреб. На цьому наголошено у Господарському кодексі України, а також інших законодавчих актах. Проте, на наш погляд, формулювання мети запровадження інституту державного замовлення потребує уточнення, адже законодавець деякі напрямки інституту державного замовлення виводить за коло категорії «задоволення пріоритетних державних потреб». З огляду на це, на наш погляд, ч. 1 ст. 13 Господарського кодексу України доцільно викласти у наступній редакції: «Державне замовлення є засобом державного регулювання економіки шляхом формування на договірній (контрактній) основі складу та обсягів продукції (робіт, послуг), розміщення державних контрактів на поставку (закупівлю) цієї продукції (виконання робіт, надання послуг) серед суб’єктів господарювання, незалежно від їх форми власності, з метою задоволення пріоритетних державних потреб».
У розвиток сформульованої пропозиції зазначимо, що інститут державного замовлення повинен існувати у двох вимірах: зовнішньоорганізаційному та внутрішньоорганізаційному. У першому йдеться про ті види державного замовлення, які організуються та здійснюються у межах виконання суб’єктом публічної адміністрації покладених на нього функцій (забезпечення енергетичної безпеки держави, забезпечення населення питною водою тощо). Що ж до внутрішньоорганізаційного виміру, то він пов’язується із забезпеченням функціонування самого суб’єкта публічної адміністрації, тобто йдеться про його матеріальне забезпечення (придбання меблів, ремонт будівель тощо).
Подальше вивчення інституту державного замовлення показує, що однією з найскладніших проблем є визначення його правової природи. Сьогодні у науковій літературі з цього приводу відомі дві основні концепції, спільним елементом яких є те, що їх автори дивляться на інститут державного замовлення з позиції приватного права, представляючи, з одного боку, науку цивільного права, а з іншого, – науку господарського права.
Так, учені-цивілісти наголошують, що у державному контракті, як і в цивільно-правовому договорі, немає (і не може бути) адміністративно-правових елементів. З огляду на це, на їх думку, за своїм змістом останній є цивільно-правовим договором із специфічними ознаками, які не виводять його за рамки цивільно-правового договору [26; 27]. Принагідно зазначимо, що співзвучна позиція доволі поширена також і у російській правовій літературі [135; 93].
Представники науки господарського права зазначають, що договори (контракти), які укладаються за державним замовленням, являють собою окремий різновид господарського договору [66, с. 178], побудованого знову ж таки на загальних принципах приватного права.
Але такий підхід до розуміння правової природи інституту державного замовлення викликає у нас деякі зауваження. Спочатку необхідно нагадати, що названий інститут визнано Господарським кодексом України одним із засобів регулюючого впливу держави на діяльність суб’єктів господарювання. Інакше кажучи, через використання названого інституту держава може в односторонньому, а, відповідно, владному порядку керувати діяльністю суб’єктів господарювання. Здійснення подібного впливу з боку держави на приватних осіб нині регулюється нормами адміністративного права, які покликані, як наголошується у відповідній літературі, регулювати суспільні відносини, що формуються в ході забезпечення органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, а також у процесі державного і самоврядного управління в сферах соціально-економічного й адміністративно-політичного розвитку та охорони громадського порядку [10, с. 73]. Отже, з огляду на викладене, а також ідею віднесення інституту державного замовлення до переліку системних утворень приватного права, виникає ситуація, яка повністю суперечить основним засадам адміністративно-правового регулювання суспільних відносин. Названі вище автори, фактично, доводять можливість здійснення державного регулюючого впливу на суб’єктів господарювання через застосування не адміністративно-правових, а цивільно-правових інструментів. Це, у свою чергу, має призвести і до розширення предмета цивільного права, одним із завдань якого має бути визнано, як наслідок, регулювання діяльності суб’єктів публічної адміністрації, пов’язаної з управлінням суб’єктами господарювання. Звісно, подібний висновок представники науки цивільного права категорично не підтримають, що не заважає окремим науковцям продовжувати відстоювати викладену позицію.
Разом з цим, у літературі можна зустріти і дещо інший підхід до розуміння правової природи відносин, які виникають у сфері державного замовлення, який, на наш погляд, більше відповідає дійсності. Так, зокрема, на думку О. Подцерковного, державне замовлення являє собою акт управління, який може тягти за собою ефективну побудову контрактних (диспозитивних) відносин, у межах яких однаково враховуються як приватні, так і публічні інтереси, що мають місце у сфері господарювання. Державне замовлення, продовжує автор, є передвісником контрактних відносин, визначає їх зміст та спрямованість. З огляду на це, науковець вважає за необхідне вироблення міжгалузевого підходу (адміністративно-правового та цивільно-правового), спрямованого на пізнання сутності даного інституту [220].
Міркування цього автора варто підтримати, проте ми вважаємо за необхідне висловити свої застереження. Цілком погоджуємося з О. Подцерковним, що у сфері державного замовлення існують як публічні (адміністративні), так і приватні відносини, але їх вивчення має здійснюватися не комплексно, а відокремлено. Публічні елементи державного замовлення мають складати предмет вивчення адміністративно-господарського права, тоді як приватноправові, –приватногосподарського права.
У даному разі йдеться про так звані дворівневі правовідносини. Перший рівень таких відносин формується у сфері публічного права. Такі відносини пов’язані з прийняттям Кабінетом Міністрів України, а також іншими уповноваженими суб’єктами публічної адміністрації владного управлінського рішення щодо санкціонування як самого державного замовлення, так і його вартості. Суб’єкти публічної адміністрації визначають також і інші обов’язкові умови державного замовлення, які у майбутньому стануть обов’язковими для його виконавців. Названі рішення суб’єктів публічного управління являють собою різновид адміністративного акта, який, як слушно наголошується у літературі, має прийматися у межах відповідної адміністративної процедури [144]. Після цього починається другий рівень відносин – приватноправовий, у межах якого, виходячи з положень приватного права, проводиться конкурсний відбір виконавців державного замовлення та укладання відповідних договорів.
Підсумовуючи, слід сказати, що нині у межах інституту державного замовлення об’єднано значну кількість правових актів різної правової природи. Такий стан справ, на наше переконання, негативно позначається на функціонуванні досліджуваного інституту, оскільки призводить до того, що публічна діяльність представників держави починає будуватися за принципами приватного права, тоді як приватноправові відносини наповнюються публічними елементами. Така ситуація не йде на користь ні державі, ні суб’єктам господарювання. З огляду на це, необхідним вбачається «розкладання» інституту державного замовлення на дві складові частини, з подальшим розміщенням їх, відповідно, у межах адміністративно-господарського права та приватногосподарського права. Включення інституту державного замовлення (його публічно-правової частини) до системи адміністративно-господарського права дозволить поширити на нього як загальні принципи адміністративного права, так і процедури видання адміністративних актів, що, безумовно, лише позитивно вплине на рівень законності у даній сфері.
Висновки до розділу 4
Реформування правового статусу та діяльності Антимонопольного комітету України вже давно на часі. Його необхідність насамперед викликана тим, що головним та єдиним суб’єктом антимонопольного регулювання визнається держава. Подібний підхід можна вважати застарілим, оскільки нині доволі активно йде делегування державою частини своїх повноважень іншим, недержавним суб’єктам. І якщо у сфері антимонопольного регулювання такий процес ще не розпочався, то це зовсім не означає, що для нього у даній сфері немає місця. Частина функцій Антимонопольного комітету України має бути передана на виконання приватним особам. Нині у переважній більшості розвинених країн антимонопольне регулювання здійснюється мінімум двома органами, повноваження між якими чітко розмежовані з метою недопущення дублювання діяльності та посилення взаємного контролю між ними. Вважаємо, що саме за такою схемою могло б здійснюватися і реформування Антимонопольного комітету України, що міг би функціонувати паралельно з недержавною інституцією, покликаною виконувати, скажімо, спостережні функції, тоді як Антимонопольний комітет України реалізовував би виконавчі та каральні повноваження.
Регулювання цін та тарифів здійснюється у межах одного з різновидів публічних правовідносин – адміністративно-господарських.
Необхідним виглядає внесення змін до назви та змісту Глави 21 Господарського кодексу України, спрямованих на розмежування державного регулювання ціноутворення, з одного боку, та державної тарифної політики, – з іншого. Дана глава має називатися «Ціноутворення та тарифна політика у сфері господарювання», що, у свою чергу, викликає необхідність доповнення її щонайменше однією статтею, присвяченою визначенню основних засад тарифної політики держави у сфері господарювання.
Наочним є факт недосконалості правового статусу Державної інспекції України з контролю за цінами. Інспекція для реалізації покладених на неї завдань уповноважена лише скликати наради, утворювати комісії та робочі групи з питань, що належать до її компетенції, та отримувати від центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, суб’єктів господарювання незалежно від форми власності документи та матеріали, необхідні для виконання покладених на неї завдань. Зазначених повноважень замало для її ефективної діяльності. Посадові і службові особи інспекції повинні мати право здійснювати перевірки на предмет дотримання відповідними суб’єктами законодавства про ціни та тарифи, а також припиняти порушення законодавства. Без цього діяльність інспекції буде неефективною, що, як наслідок, зробить неефективною і усю державну політику у даній сфері.
Аналіз визначення державного контролю (нагляду), сформульованого у Законі України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», дозволяє вести мову про його недосконалість, яка проявляється у тому, що, по-перше, до суб’єктів державного контролю віднесено органи місцевого самоврядування, які не є елементами держави, та, по-друге, у ньому не згадується про суб’єктів делегованих повноважень (наприклад, громадські організації, громадських інспекторів тощо), які також виконують певні контрольні функції у даній сфері. Виходячи з цього, доречним виглядає заміна терміна «державний контроль (нагляд) у сфері господарювання» іншим – «публічний контроль та нагляд за господарською діяльністю».
Розвиток правового забезпечення державного контролю та нагляду за господарською діяльністю має розвиватися у напрямку виключно законодавчого закріплення правового статусу суб’єктів його здійснення. Це завдання могло б бути вирішено не шляхом розробки окремих законодавчих актів, а через внесення змін, у вигляді додаткової глави чи глав, до базових законодавчих актів, якими визначаються загальні умови та правила здійснення того або іншого виду господарської діяльності.
Організаційні інструменти діяльності публічної адміністрації складають зміст публічно-сервісної діяльності останньої. У сучасних умовах саме публічно-сервісна діяльність публічної адміністрації набуває особливої ваги, оскільки з огляду на положення Конституції України основне завдання публічної влади полягає в утвердженні та забезпеченні прав приватних осіб. Проте виводячи публічно-сервісну діяльність, так би мовити, на перший план, потрібно діяти доволі обережно та у вищій мірі виважено. Адже така форма діяльності може бути реалізованою далеко не у всіх галузях публічного управління. Її запровадження доцільне лише у тих сферах, які не належать до стратегічних, тобто тих, з якими безпосереднім чином пов’язана державна та національна безпека. Держава не може дозволити, щоб реалізація її основних функцій здійснювалася залежно від бажання чи небажання приватного сектора. Мова у даному випадку йде про необхідність чіткого розподілу функцій держави на ті, що мають реалізовуватися у владно-управлінському порядку, та ті, реалізація яких може здійснюватися через залучення приватних осіб або й зовсім передаватися на виконання останнім. І лише за таких умов доцільно ставити на обговорення питання про те, де і у яких межах може провадитися публічно-сервісна діяльність.
Найбільшою проблемою у сфері реєстрації суб’єктів господарювання є ігнорування українським законодавцем принципів належного урядування, жоден з яких не знайшов свого закріплення у Законі України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців». Зазначені принципи становлять пріоритетний орієнтир державно-правових реформ, перегляду основних засад побудови вітчизняних адміністративно-правових інститутів, тому без них навряд чи вдасться у повній мірі реформувати інститут державної реєстрації суб’єктів господарювання.
З огляду на це доцільно доповнити Закон України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців» статтею, яка б містила у собі перелік принципів діяльності державних реєстраторів, виклавши її у такій редакції: «Державна реєстрація юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців проводиться державним реєстратором з урахуванням принципів: верховенства права; участі юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців у процесі прийняття рішення; прозорості процесу прийняття рішення; доступу до інформації; недискримінації; пропорційності; обґрунтованості; неупередженості; своєчасності».
Аналіз існуючих нормативних актів з питань ліцензування господарської діяльності, а також практики діяльності суб’єктів публічної адміністрації, задіяних у видачі ліцензій, уможливлює висновок, що держава планомірно збільшує кількість видів діяльності, зайняття якими вимагає отримання ліцензії. Подібна тенденція, з одного боку, є зрозумілою, оскільки таким шляхом збільшуються розміри фінансових надходжень до бюджету. Однак подібна вигода є, на наш погляд, вельми умовною, оскільки посилення «ліцензійного тиску» на суб’єктів господарювання гальмує економічні реформи у країні. Ліцензуванню мають підлягати лише ті види діяльності, які у разі неконтрольованого їх здійснення можуть завдати шкоди публічним інтересам, поставити під загрозу права, свободи та законні інтереси приватних осіб. Тому у вирішенні питання ліцензування має застосуватися правило «ліцензувати лише те, що не можна не ліцензувати».
Законодавство України про ліцензування певних видів господарської відповідальності вимагає свого подальшого удосконалення, яке має здійснюватися насамперед у напрямку уніфікації ліцензійних процедур, запровадження їх єдиних принципів та стадій, а також строків здійснення. Актуальним є й питання про введення до складу суб’єктів ліцензування представників громадськості, незалежних експертів, що дозволило б зробити ліцензійну процедуру більш прозорою, відкритою, а головне – неупередженою.
Інститут патентування деяких видів господарської діяльності являє собою архаїчний спосіб публічного регулювання економіки, який перетинаючись з ліцензуванням та оподаткуванням, лише обмежує підприємницьку активність приватних осіб. Сьогодні немає достатньо переконливих аргументів, які доводили б доцільність його подальшого існування. Є всі підстави сподіватися, що ліквідація даного інституту сприяла б переміщенню України з передостаннього місця у рейтингу найбільш привабливих країн для ведення бізнесу (у нашій країні запроваджено 135 видів різноманітних податків та зборів) на більш високі позиції.
В Україні немає спеціального законодавчого акта з питань визначення (формування) нормативів та лімітів. З огляду на викладене, вважаємо за необхідне внесення змін до Господарського кодексу України, або прийняття окремого закону, в якому було б встановлено процедури визначення та затвердження нормативів та лімітів.
Доцільно вивчити питання щодо зменшення кількості об’єктів, процесів та послуг, які мають пройти процедуру стандартизації чи сертифікації. Очевидно, що від цих інститутів повністю відмовитися не вдасться, проте їх обсяги мають бути суттєво звужені. Зазначений крок є вкрай необхідним, оскільки існуючі у сучасних формах інститути стандартизації та сертифікації доволі часто стоять на заваді функціонування суб’єктів господарювання.
Вітчизняні інститути сертифікації та стандартизації мають не лише за формальними ознаками відповідати своїм європейським аналогам, але, що є більш головним та важливим, й збігатися з ними за змістовними показниками. Зокрема, в Україні у повній мірі має бути реалізований принцип добровільності застосування стандартів. Але для цього необхідно провести чітку межу між обов’язковими та необов’язковими для застосування технічними нормами (регламентами, стандартами, кодексами усталеної практики, технічними умовами тощо).
Фінансові механізми участі публічної адміністрації в адміністративно-господарських відносинах мають набути чіткого та всебічного правового регулювання, у першу чергу за рахунок норм адміністративно-господарського права. Інакше застосування названих механізмів заважатиме не лише вільному формуванню конкуренції, а й буде породжувати численні зловживання, пов’язані з наданням незаконної фінансової допомоги суб’єктам господарювання за рахунок бюджетних коштів.
Господарська діяльність суб’єктів публічної адміністрації може здійснюватися виключно з метою задоволення пріоритетних державних потреб. З огляду на це частину 1 статті 13 Господарського кодексу України пропонуємо викласти у такій редакції: «Державне замовлення є засобом державного регулювання економіки шляхом формування на договірній (контрактній) основі складу та обсягів продукції (робіт, послуг), розміщення державних контрактів на поставку (закупівлю) цієї продукції (виконання робіт, надання послуг) серед суб’єктів господарювання, незалежно від їх форми власності, з метою задоволення пріоритетних державних потреб».
Висновки
У дисертації здійснено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукової проблеми, що виявляється у розробленні на основі аналізу чинного законодавства України, відповідних підзаконних нормативних актів, узагальнення практики їх реалізації, а також вивчення вітчизняних та зарубіжних теорій концепції адміністративно-господарського права як складового елементу системи адміністративного права України. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети.
Доведено, що господарська діяльність являє собою одну з тих сфер, в якій знаходить прояв публічний інтерес, викликаний до життя економічними потребами усього суспільства. Інакше кажучи, у правовій системі держави виникають та розвиваються норми, спрямовані на забезпечення реалізації такого публічного інтересу. Їх головним розробником та застосовником стає держава в особі відповідних публічних інституцій. Отже, саме публічні інтереси закладають підґрунтя для реалізації державою економічної функції. Разом з цим, не можна забувати і про приватні інтереси, які посідають вагоме місце у сфері економіки. Але вони, як випливає з викладеного, мають у своїй основі зовсім іншу природу, тому й регулюються правовими нормами іншої правової природи, – нормами приватного права.
Отже, у сфері функціонування суб’єктів господарювання виникають та розвиваються діалектично пов’язані приватні та публічні інтереси, які, відповідно, регулюються нормами приватного та публічного права, кожні з яких доцільно віднести до окремої галузі права. Таким чином, у системі українського права насамперед мають бути виділені підсистема приватного та підсистема публічного права.
Обґрунтовано доцільність підрозділити господарське право на три складові елементи або, краще сказати, підгалузі права, з наданням їм самостійного статусу: адміністративно-господарське право, приватно-господарське право та кримінально-господарське право. Необхідність розмежувати названі правові утворення викликана тим, що вплив на економіку здійснюється за допомогою як норм приватного, так і норм публічного права.
Адміністративно-господарське право має увібрати у себе усі ті норми, які визначають, з одного боку, правовий статус та організацію діяльності суб’єктів публічної адміністрації, задіяних у реалізації економічної функції держави, а з іншого, – порядок взаємодії між ними та суб’єктами господарської діяльності. В останньому випадку мова йде про організаційно-правове регулювання господарської діяльності, пов’язане як із здійсненням прямого управлінського впливу на суб’єктів господарювання (контроль, притягнення до юридичної відповідальності), так і посереднього у вигляді публічно-сервісної діяльності (реєстрація, ліцензування, надання субсидій, дотацій тощо). Що ж стосується питань взаємодії суб’єктів господарювання між собою або публічною адміністрацією, у разі коли остання реалізує свою господарську правоздатність (так звані горизонтальні відносини), останні мають бути врегульовані за допомогою норм приватно-господарського права, яке може бути визнане підгалуззю цивільного права, так само як адміністративно-господарське право повинно стати підгалуззю Особливого адміністративного права.
Адміністративно-господарське право, сформоване у межах системи адміністративного права, вміщає у собі усі риси та особливості останнього. Процес формування адміністративно-господарського права став логічним наслідком, з одного боку, визнання українськими вченими-правниками теорії поділу права на приватне та публічне як першооснови формування системи національного права, а з іншого, – подальшої диференціації норм особливого адміністративного права, пов’язаної з формуванням у межах системи останнього нових підгалузей права, однією з яких, власне, і є адміністративно-господарське право. Диференціація підгалузей Особливого адміністративного права має здійснюватися відповідно до функцій, які виконуються суб’єктами публічної адміністрації. Реалізація кожної з таких функцій, відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, має здійснюватися на підставі системи законодавчих актів, які, власне, і утворюють відповідні підгалузі особливого адміністративного права.
Під адміністративно-господарським правом як підгалуззю адміністративного права розуміється сукупність правових норм, які регулюють відносини, що складаються між публічною адміністрацією та суб’єктами господарювання щодо виконання публічною адміністрацією покладених на неї законодавством обов’язків (функцій).
Система адміністративно-господарського права являє собою поєднання взаємозв’язаних писаних та неписаних норм, спрямованих на регулювання суспільних відносин, які виникають за участю публічної адміністрації та суб’єктів господарювання. Що ж до системи адміністративно-господарського законодавства, то вона виступає спільністю, у межах якої об’єднані лише писані норми адміністративно-господарського права.
Система адміністративно-господарського права є цілісним утворенням, яке складається з адміністративно-господарських норм (писаних та неписаних), об’єднаних у відповідні правові інститути. Разом з цим названа система є структурним утворенням системи українського права, у межах якої вона входить до підсистеми адміністративного права, яке, у свою чергу, є елементом підсистеми публічного права.
Встановлено, що адміністративно-господарське право складається з окремих правових інститутів, які закладають правову основу для певних напрямків діяльності суб’єктів публічної адміністрації, що утворюють зміст функції публічного регулювання економіки. До переліку таких інститутів варто віднести: інститут правового статусу суб’єктів адміністративно-господарських відносин; інститут державної реєстрації та зняття з державної реєстрації суб’єктів господарювання; інститут антимонопольного регулювання; інститут державного замовлення; інститут державного завдання; інститут ліцензування; інститут патентування і квотування; інститут сертифікації та стандартизації; інститут застосування нормативів і лімітів; інститут регулювання цін та тарифів; інститут надання інвестиційних, податкових та інших пільг; інститут надання дотацій, компенсацій, цільових інновацій та субсидій; інститут державного замовлення; інститут контрольних заходів.
Аргументовано висновок, що джерела адміністративно-господарського права, з огляду на відхід від теорії позитивного права, визнання принципу верховенства права, а також євроінтеграційні прагнення України утворюють розгалужену систему. Перше місце у системі джерел адміністративно-господарського права відведено правовим актам Європейського Союзу. На національному рівні джерела адміністративного права утворюють дві основі групи: групу писаних джерел адміністративно-господарського права (національні правові акти) та групу неписаних джерел адміністративно-господарського права (судове право, норми моралі, звичаї, традиції).
Безумовно, не кожний підзаконний нормативний акт може розглядатися як джерело права взагалі та джерело адміністративно-господарського права зокрема. Тут мають бути враховані щонайменше два важливі моменти: по-перше, дотримання компетенції на видання підзаконного нормативного акта, який містить правила поведінки учасників адміністративно-господарських відносин; по-друге, неможливість зарахування до джерел права актів, які стосуються внутрішньоорганізаційного аспекту діяльності публічної адміністрації.
Сформульовано передумови використання норм звичаєвого права для регулювання адміністративно-господарських відносин, якими є таке:
- багаторічна, безперервна та одноманітна практика функціонування публічної адміністрації на підставі звичаю;
- упевненість представників публічної адміністрації та приватних осіб, яких стосується звичай, у його пов’язаності правом. Слід особливо наголосити на тому, що саме усі учасники адміністративно-господарських відносин, а не лише ті, що наділені публічними повноваженнями, мають бути переконані у правовій природі звичаю;
- наявність законодавчих меж для регулювання адміністративно-господарських відносин на підставі правового звичаю. Чинне законодавство має передбачати можливість заповнення наявних прогалин нормами звичаєвого права, однак останні не можуть змінювати чинні правові акти.
Здійснення систематизації адміністративно-господарського законодавства дасть можливість: а) у відносно стислий період часу охопити увесь величезний масив юридичної нормативної інформації з питань публічного впливу на економіку; б) здійснити реальні кроки до усунення виявлених суперечностей та прогалин у сфері адміністративно-господарського регулювання суспільних відносин; в) суттєво спростити правозастосовну діяльність; г) підвищити загальну правову культуру учасників адміністративно-господарських відносин; д) систематизація адміністративно-господарського права здатна справити позитивний вплив на підготовку майбутніх юристів; ж) завдяки систематизації адміністративно-господарського права може бути полегшене створення класифікаторів правової інформації, на підставі яких формуються електронні бази даних чинних правових актів, які є запорукою успішної та оперативної роботи будь-якого юриста.
Зроблено висновок, що систематизація адміністративно-господарського права, з огляду на наявність великої кількості його джерел, має здійснюватися на різних рівнях:1) систематизація законодавчих актів (міжнародні правові акти, європейські правові акти, законодавство України); 2) систематизація підзаконних вітчизняних правових актів; 3) систематизація судового права з питань адміністративно-господарського регулювання суспільних відносин.
Доведено, що державний вплив на сферу господарювання у Російській імперії на перших етапах здійснювався виключно у примусово-репресивних формах. Держава сама вирішувала, який напрямок господарської діяльності та в яких формах має розвиватися. Що ж до інтересів приватних осіб, які були задіяні у цьому процесі, то вони до уваги не бралися та під час прийняття відповідних державних рішень не враховувалися.
Зроблено історичний екскурс і встановлено, що у законодавстві Російської імперії, шляхом прийняття нових нормативних актів або внесення змін до раніше прийнятих, наприкінці ХІХ – початку ХХ ст. розбудовувалися механізми державної підтримки розвитку окремих галузей господарської діяльності, які мали на меті усунення юридичних та (або) економічних перешкод для зайняття відповідними видами діяльності. Влада використовувала такі інструменти: дозволи; свідоцтва; привілеї на винаходи; пільги; кредитування; нагляд.
Починаючи з 1905 року, тобто з початком активної трансформації поліцейського права в адміністративне право, питання правового регулювання державної підтримки сфери господарювання перейшли до адміністративного права, зокрема до його Особливої частини.
Акцентовано увагу на тому, що формування радянського права на засадах заперечення теорії поділу права на приватне та публічне призвело до того, що правовий статус суб’єктів управління сферою господарювання, а також механізми їх діяльності регулювалися виключно нормами адміністративного права.
Наприкінці 30-х – початку 40-х рр. ХХ ст. у СРСР розпочався новий етап розвитку радянського права та правової доктрини, у межах якого питання про необхідність існування спеціальної галузі права, яка б об’єднувала норми права, спрямовані на регулювання управління сферою народного господарства, науковцями не ставилося. Зазначені правові норми було об’єднано у межах відповідного розділу Особливої частини радянського адміністративного права – інституту управління народним господарством, який об’єднував у собі положення, що регулювали державне управління промисловістю, сільським та лісовим господарством, заготівельною галуззю, транспортом та зв’язком, торгівлею, будівництвом, житлово-комунальним господарством.
Зміст адміністративно-господарського права країн Європейського Союзу становить сукупність адміністративно-господарських норм, покликаних, по-перше, регулювати порядок створення та функціонування суб’єктів публічної адміністрації, відповідальних за інфраструктурне та інформаційне забезпечення, планування, нагляд, управління та сприяння розвитку економіки та, по-друге, регламентувати правовідносини, що виникають між суб’єктами економічної діяльності та публічною адміністрацією.
У дисертації доведено існування нині у сфері господарювання правовідносин, які принципово відрізняються від господарських правовідносин. Особливість таких правовідносин полягає у тому, що в їх межах відбувається публічне регулювання економіки, що здійснюється суб’єктами публічної адміністрації шляхом використання адміністративно-правового інструментарію. Таким чином, відносини, які виникають, змінюються та припиняються у зв’язку із застосуванням такого інструментарію, мають ознаки адміністративних правовідносин. Водночас адміністративно-правові відносини здатні набувати специфічних рис, які обумовлюються сферою їх виникнення. Виходячи з цього, необхідно вести мову про наявність адміністративно-господарських правовідносин, яким властиві ознаки публічно-правових та адміністративно-правових відносин.
Обґрунтовано ідею щодо існування чотирьох основних видів адміністративно-господарських відносин: 1) владних адміністративно-господарських відносин (пов’язані із застосування до суб’єктів господарювання примусових заходів); 2) сервісних адміністративно-господарських відносин (виникають у зв’язку із сприянням суб’єктам господарювання у реалізації їх правового статусу); 3) договірних адміністративно-господарських відносин (виникають, змінюються та припиняються у зв’язку з укладанням та виконанням адміністративних договорів між публічною адміністрацією та суб’єктами господарювання); 4) координаційних адміністративно-господарських відносин (виникають у разі використання публічною адміністрацією приватноправових засобів (інструментів) для реалізації покладених на неї обов’язків у сфері публічного регулювання економіки).
Визначено ознаки, властиві адміністративно-господарським відносинам: виникають лише у разі, якщо суб’єкти публічної адміністрації діють у спосіб та у межах, встановлених Конституцією та законами України; домінування публічного інтересу; дані відносини пов’язані з реалізацією публічних завдань, тобто тих завдань, які відносяться до виключної компетенції суб’єктів публічного права – держави в особі її органів або органів місцевого самоврядування; ці відносини мають тільки зовнішньоорганізаційне спрямування, тобто вони, на відміну від звичайних адміністративних правовідносин, не можуть виникнути у внутрішньоорганізаційній діяльності публічної адміністрації.
Суб’єкти адміністративно-господарських відносин являють собою розгалужену мережу, діючи, як наслідок, на загальнодержавному та місцевому рівнях. Загальнодержавний рівень суб’єктів публічної адміністрації представлений центральними органами виконавчої влади. До суб’єктів загальної компетенції місцевого рівня необхідно віднести місцеві державні адміністрації, а до суб’єктів спеціальної компетенції, – територіальні утворення центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу місцевих державних адміністрацій. Окремими суб’єктами адміністративно-господарських відносин можуть бути виділені органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим.
Наголошено, що через специфіку адміністративно-господарських відносин від імені публічної адміністрації в останніх можуть брати участь далеко не усі її суб’єкти. Необхідною умовою такої участі є можливість застосування суб’єктом публічної адміністрації до суб’єкта господарювання щонайменше одного публічно-регулятивного заходу, порядок реалізації якого визначено нормами адміністративно-господарського права.
Суб’єктами адміністративно-господарських відносин, з огляду на сутність та зміст останніх, можуть бути, з одного боку, суб’єкти публічної адміністрації, а з іншого, – суб’єкти господарювання, тобто учасники господарських відносин, які здійснюють господарську діяльність, реалізуючи господарську компетенцію (сукупність господарських прав та обов’язків), мають відокремлене майно і несуть відповідальність за своїми зобов’язаннями в межах цього майна, крім випадків, передбачених законодавством.
Суб’єкти публічної адміністрації, задіяні у публічному регулюванні економіки, наділяються повноваженнями або компетенцією, тобто певним колом прав та обов’язків, закріплених в адміністративно-господарських нормах. Ці права та обов’язки є похідними від прав та обов’язків, визначених у нормах адміністративного права, отже, вони володіють усіма ознаками останніх.
Окремо наголошено, що оскільки правовий статус суб’єктів публічної адміністрації визначається також і нормами загального адміністративного права, то останні, поряд із спеціальними, мають ще й загальні правообов’язки. Перелік таких правообов’язків нині у систематизовану вигляді не представлений, що пояснюється перш за все некодифікованістю адміністративного законодавства. У зв’язку з цим, загальні правообов’язки публічної адміністрації можуть бути визначені через аналіз норм Конституції України, Закону України «Про звернення громадян», Закону України «Про доступ до публічної інформації» та Кодексу адміністративного судочинства України.
Права суб’єктів господарювання як учасників адміністративно-господарських правовідносин повинні кореспондуватися із обов’язками суб’єктів публічної адміністрації. Перелік обов’язків суб’єктів господарювання порівняно з їх правами має бути суттєво меншим. Необхідним є також і належне нормативне закріплення обов’язків суб’єктів господарювання, оскільки: а) нормативне закріплення обов’язків сприяє стабілізації правового статусу суб’єктів господарювання, робить їх більш впевненими у спілкуванні із суб’єктами публічної адміністрації; б) сприяє звуженню меж дискреційних повноважень суб’єктів публічної адміністрації; в) створює перепони для необґрунтованого та безпідставного притягнення суб’єктів господарювання до юридичної відповідальності.
Юридичні акти є категорією, що тісно пов’язана з відповідною галуззю права. Кожна галузь права закладає правову основу для «власних» юридичних актів, які, у свою чергу, виступають основною для виникнення, зміни та припинення відповідних правовідносин. Викладене однаковою мірою стосується також і адміністративно-господарських правовідносин, які, як наслідок, виникають, змінюються та припиняються на підставі адміністративно-господарських актів.
Адміністративно-господарські акти, будучи підвидом адміністративних актів, володіють усіма ознаками, властивими останнім, а саме: адміністративно-господарські акти є підзаконними, тобто приймаються з дотриманням правил юридичної субординації правових актів; адміністративно-господарські акти стосуються конкретної ситуації та конкретного суб’єкта господарювання, з яким публічна адміністрація вступає у правовідносини; адміністративно-господарські акти носять офіційний характер; адміністративно-господарські акти, спрямовуються насамперед на виконання завдань та функцій, які покладаються на суб’єктів публічної адміністрації, відповідальних за здійснення публічного управління економікою; адміністративно-господарські акти мають зовнішню дію, тобто стосуються відносин суб’єктів публічної адміністрації з іншими суб’єктами адміністративно-господарських відносин; адміністративно-господарські акти можуть спрямовуватися на виконання різних завдань, покладених на суб’єктів господарювання, а саме: забезпечувати реалізацію управління; оформлювати факт надання адміністративної послуги; сприяти (фінансово, організаційно тощо) суб’єктам господарювання в їх діяльності.
Наведено аргументи щодо доцільності здійснити групування адміністративно-господарських актів за двома основними підставами, тісно пов’язаними зі здійсненням адміністративного судочинства. Першою з таких підстав є суб’єкт видання адміністративно-господарського акта. Необхідність класифікації адміністративно-господарських актів за цією підставою пояснюється тим, що врахування даного факту є важливим для правильної визначеності підсудності того або іншого публічно-правового спору. Другою підставою для класифікації названих актів слід розглядати пов’язані з їх виданням правові наслідки. За цим критерієм виділяються обтяжувальні, сприяльні адміністративно-господарські акти, а також адміністративно-господарські акти подвійної дії. Необхідність такого підходу до групування названих актів пояснюється потребою у чіткому визначенні змісту позовних вимог, які формулюються в адміністративному позові, що, однак, може бути зроблено лише після повного та правильного розуміння сутності оспорюваного адміністративно-господарського акта.
До альтернативних інструментів діяльності публічної адміністрації, які викликають виникнення, зміну та припинення адміністративно-господарських відносин, віднесено адміністративно-господарський договір та адміністративно-господарський акт-дію.
Аналіз чинних нормативних актів, які регулюють форми та порядок участі суб’єктів публічної адміністрації в адміністративно-господарських відносинах, огляд практики діяльності таких суб’єктів, а також опрацьовування наукової літератури дає підстави зробити висновок про можливість віднесення до переліку прямих (адміністративних) механізмів участі публічної адміністрації в адміністративно-господарських відносинах такі інститути: антимонопольного регулювання; регулювання природних монополій; планування та прогнозування економічного розвитку; регулювання цін та тарифів; господарського нагляду (контролю).
Для посилання ефективності дії (адміністративних) механізмів участі публічної адміністрації в адміністративно-господарських відносинах запропоновано ряд змін до чинного законодавства, зокрема реформування правового статусу та діяльності Антимонопольного комітету України, частина його функції має бути передана на виконання приватним особам; внесення змін до назви та змісту Глави 21 Господарського кодексу України, спрямованих на розмежування державного регулювання ціноутворення та державної тарифної політики; доповнення Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» положенням про те, що рішення суб’єктів державного контролю (нагляду), які спрямовуються на заборону, обмеження або припинення діяльності суб’єктів господарювання, мають пройти попередню судову перевірку на відповідність їх закону, тобто адміністративний суд має дати дозвіл на застосування до суб’єктів господарювання примусових заходів.
Основними рисами організаційних інструментів участі публічної адміністрації в адміністративно-господарських відносинах є те, що вони застосовуються не за ініціативою публічної адміністрації, а внаслідок відповідного звернення суб’єкта господарювання; їх вплив на суб’єктів господарювання має опосередкований характер, він не тягне за собою примушення їх до певної діяльності (рішень чи бездіяльності); наслідком застосування організаційних інструментів є розширення сфер (можливостей) функціонування суб’єктів господарювання. Інакше кажучи, зазначені організаційні інструменти носять для їх правового статусу не обмежувальний, а навпаки розширювальний характер.
Аналіз правових актів, які регламентують взаємовідносини публічної адміністрації та суб’єктів господарювання, дозволив до переліку організаційних інструментів діяльності останньої віднести: реєстрацію суб’єктів господарювання; ліцензування; патентування; стандартизацію та сертифікацію.
З метою поліпшення ефективності організаційних інструментів участі публічної адміністрації в адміністративно-господарських відносинах запропоновано: у Законі України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців» закріпити принципи належного урядування; також доповнити Кодекс України про адміністративні правопорушення статтею, яка передбачала б адміністративну відповідальність державних реєстраторів за порушення вимог Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців», зокрема строків проведення державної реєстрації суб’єктів господарювання; доповнити Закон України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» переліком принципів ліцензування (ліцензійної процедури); прийняти спеціальний законодавчий акт з питань квотування товарів та послуг; спеціальний законодавчий акт з питань визначення (формування) нормативів та лімітів.
Заходи сприяння розвитку економіки або фінансові механізми участі публічної адміністрації в адміністративно-господарських відносинах принциповим чином відрізняються від відповідних прямих та організаційних механізмів. Їх головна особливість та специфіка полягає у тому, що вони, фактично, розширюють правовий статус суб’єктів господарювання. Це досягається або через надання фінансової підтримки останнім, або через звільнення їх від сплати обов’язкових платежів. Завдяки такій політиці держава може досягати одночасно декілька цілей: по-перше, сприяти розбудові тих галузей чи сфер господарювання, які з певних причин не розвиваються у країні; по-друге, налагоджувати конструктивні, партнерські відносини із приватним сектором, знаходячи в останньому підтримку (моральну, організаційну, фінансову тощо), необхідну для реалізації «непопулярних» державних програм; по-третє, заохочувати впровадження у технологічні, виробничі процеси інноваційних технологій.
Встановлено, що фінансові механізми участі публічної адміністрації у адміністративно-господарських відносинах нині не є ефективними. Вони вимагають як організаційного, так і правового удосконалення, яке має здійснюватися насамперед через визначення на законодавчому рівні: випадків та умов заборони надання субсидій, дотацій та/або податкових пільг суб’єктам господарювання; механізмів перевірки дотримання процедур надання фінансової допомоги суб’єктам господарювання; спрощеної та ускладненої процедур надання фінансової допомоги суб’єктам господарювання; видів фінансової допомоги суб’єктам господарювання, а також їх особливостей; процедур інвентаризації наданої суб’єктам господарювання фінансової допомоги, а також результатів її використання. Зазначені питання могли б бути вирішені шляхом прийняття Закону України «Про фінансову допомогу суб’єктам господарювання».
Зараз у межах інституту державного замовлення об’єднано значну кількість правових актів різної правової природи. Це негативно позначається на функціонуванні названого інституту, оскільки призводить до того, що публічна діяльність представників держави починає будуватися за принципами приватного права, тоді як приватноправові відносини наповнюються публічними елементами. Така ситуація не йде на користь ні державі, ні суб’єктам господарювання. З огляду на це, необхідним вбачається «розкладання» інституту державного замовлення на дві складові, з подальшим розміщенням їх, відповідно, у межах адміністративно-господарського права та приватногосподарського права.