Условия для осуществления права на жилище и порядок их обеспечения
Органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе (в ред. Федерального закона от 18.10.2007 М° 230-ФЗ):
1) содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище;
2) используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений;
3) в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда;
4) стимулируют жилищное строительство;
5) обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, потребителей коммунальных услуг, а также услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда;
6) обеспечивают контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда (п. 6 в ред. Федерального закона от 18.07.2011 № 242-ФЗ);
7) осуществляют в соответствии со своей компетенцией государственный контроль за соблюдением установленных законодательством требований при осуществлении жилищного строительства (в ред. Федерального закона от 18.07.2011 № 242-ФЗ);
8) осуществляют в соответствии со своей компетенцией государственный жилищный надзор (п. 8 введен Федеральным законом от 18.07.2011 № 242-ФЗ).
1. Комментируемая статья не содержит самого понятия "жилище", а также не определяет, в чем заключается конституционное право граждан на жилище и как оно может быть практически реализовано (обеспечено). Полагаем, что это следует отнести к недостаткам ЖК РФ. В комментируемой статье, на наш взгляд, названы не все элементы указанного конституционного права, гарантированного ст. 40 Конституции, в частности, его не следует отождествлять только с задачей соответствующих органов обеспечить граждан жилым помещением.
2. Следует отметить, что такой подход в конституциях и законодательстве сложился исторически (традиционно). Право граждан на жилище закрепилось в Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. Текстуально содержание ст. 58 Конституции РСФСР было перенесено в ст. 1 ЖК РСФСР, и данная статья в течение 20 лет не изменялась. Конституция РСФСР 1978 г., устанавливая право граждан на жилище, гарантировала, что это право обеспечивается справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также невысокой платой за квартиру и коммунальные услуги. Конечно, такой подход к обеспечению права граждан на жилище был характерен для административно-командной системы, когда в основном все вопросы решались в централизованном порядке и строго регламентировались законодательством СССР и РСФСР. Это было возможно в прежней социально-экономической обстановке, когда государство было основным собственником имущества, в том числе жилья, в стране и соответственно брало на себя основные расходы по обеспечению граждан жильем. В этом состояло ее отличие от стран с рыночной экономикой, где доля частных средств, используемых на эти цели, является преобладающей.
В другом законодательном акте право на жилище также увязывалось с решением жилищного вопроса. В ч. 1 ст. 2 Основ право граждан на жилище предусматривалось обеспечить следующими способами:
1) путем предоставления жилых помещений в домах государственного или муниципального жилищных фондов всем нуждающимся в улучшении жилищных условий гражданам на условиях договора найма;
2) путем предоставления в указанных жилищных фондах жилья на условиях аренды;
3) путем приобретения или строительства жилья за собственные средства с использованием предоставляемых государством систем компенсаций (субсидий и льгот).
При этом органы государственной власти и местного самоуправления должны были обеспечивать:
1) учет жилищного фонда, распределение и предоставление гражданам жилых помещений по договорам найма, аренды, а также продажу жилых помещений;
2) доступность для населения условий найма жилых помещений в пределах социальной нормы площади жилья;
3) жилищное строительство за счет государственных и местных бюджетов;
4) предоставление, продажу в установленном земельным законодательством порядке земельных участков застройщикам для жилищного строительства на территориях, определенных градостроительной документацией;
5) содержание и развитие объектов инженерной, социальной, транспортной инфраструктуры, обслуживающих жилищную сферу;
6) возможность получения налоговых и финансово-кредитных льгот предприятиями, учреждениями, организациями, предпринимателями, осуществляющими строительство, содержание, ремонт жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства.
3. Действующая Конституция занимает главенствующее положение в правовой системе страны. Ее положения являются первичными по отношению ко всем правовым актам, принимаемым в Российской Федерации (ст. 15 Конституции). Это касается и правовых актов жилищного законодательства, в том числе ЖК РФ. Конституция содержит специальную статью (ст. 40), которая включена в гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина". Она состоит из трех частей:
1. Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища.
2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.
3. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами".
Как следует из ч. 1, Конституцией провозглашено право граждан на жилище, которое является юридической гарантией обеспечения граждан жильем. Однако содержание данного права изменилось. Теперь всем гражданам, нуждающимся в жилье, государство уже не может гарантировать "благоустроенное жилище", а также "невысокую плату за квартиру и коммунальные услуги". Конституция закрепила принципы рыночной экономики, в том числе в жилищной сфере. Она изменила пути решения жилищного вопроса граждан, установив, что бесплатно (т.е. на условиях договора социального найма) или за доступную плату жилье предоставляется только двум категориям граждан: малоимущим и иным указанным в законе лицам. Другие граждане должны решать данный вопрос в основном самостоятельно, т.е. за счет собственных или заемных средств. В целях создания условий для осуществления права на жилище гражданам могут быть предоставлены определенные льготы: бесплатно выделены земельные участки для строительства жилого дома, сделаны налоговые вычеты и т.п. Важно понимать, что на практике многие граждане, не считающиеся малоимущими, не могут без помощи государства обеспечить себя жильем.
4. Как указывалось выше, отождествление права граждан на жилище с задачей обеспечения граждан жильем сужает содержание ст. 40 Конституции. То есть, в принципе, не следует приравнивать понятие "жилище" к понятию "жилое помещение". Рассматриваемые понятия могут иметь как одинаковое, так и разное значение. Например, в индивидуальном домовладении в состав жилища включается не только жилой дом, но и различные хозяйственные постройки, расположенные на земельном участке. Это нашло отражение, в частности, в ст. 139 УК РФ и в судебной правоприменительной практике.
5. В 2011 г. в данную статью внесены изменения: п. 6 и 7 изложены в новой редакции, и статья дополнена п. 8. В названных пунктах говорится о государственном контроле и государственном жилищном надзоре. Ранее в ЖК РФ термин "надзор" не использовался. Понятие "государственный жилищный надзор" введено Федеральным законом от 18.07.2011 № 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (в ред. от 21.11.2011)1. О государственном жилищном надзоре см. ст. 20 Кодекса и коммент. к ней.