Марианна Павлютенкова: Электронное государство России - виртуальная реальность или новая технология государственного управления?
Административная реформа, проводимая во многих государствах мира, в том числе и в России, одной из главных целей ставит повышение эффективности работы органов государственной власти, что предусматривает, помимо прочих, решение таких задач как обеспечение "прозрачности" системы государственного управления для граждан, результативность взаимодействия со структурами гражданского общества.
Россия выбрала концепцию реформирования государственной службы, известную под названием "новый государственный менеджмент", основной идеей которой является использование рыночной идеологии в процессах административного реформирования. Базовые принципы нового государственного менеджмента сводятся к следующему (1):
- использование в государственных учреждениях типа менеджмента, присущего частным фирмам, переход от бюрократического стиля руководства к большей гибкости и применению новых, в том числе электронных технологий;
- введение в государственный сектор конкуренции, понимание состязательности как ключевого фактора снижения издержек предоставления услуг и повышения их качества; активное использование тендерных процедур и повышение эффективности за счет использования контрактных отношений как внутри государственного сектора, так и с частными организациями;
- дезагрегация государственных ведомств, создание на их базе подразделений, в которых разделены интересы производства услуг и их предоставления гражданам и организациям;
- практичный и профессиональный менеджмент, включающий подотчетность и избирательный контроль со стороны вышестоящих государственных ведомств;
- четкие стандарты и измерители целей, результатов и эффективности функционирования подразделений, четкого определения индикаторов успешности выполнения целей и задач, желательно в количественной форме;
- контроль "на выходе": оценка результатов, а не процесса их получения; увязка продвижения по службе, распределения ресурсов и вознаграждений с уровнем демонстрируемых результатов по достижению целей и повышению эффективности;
- переход к обеспечению индивидуализированных услуг гражданам и бизнесу;
- повышение дисциплины, улучшение управления человеческими ресурсами и сокращение издержек.
Однако очевидная пробуксовка административной реформы в России свидетельствует о том, что либо выбор указанной концепции себя не вполне оправдал, либо возникли проблемы с реализацией концепции.
Рассмотренный подход к реформированию системы государственного управления не принес значительных результатов и другим странам, поэтому сегодня общее направление административных реформ описывается понятием "governance" - это такое управление, которое отвечает требованиям открытого, демократического, справедливого общества (2).
Государственное управление становится менее жестким, регламентированным и базируется не столько на вертикали власти, сколько на горизонтальных связях между органами государственной власти, бизнесом, структурами гражданского общества.
В этом контексте концепция электронного государства рассматривается не только как средство достижения целей административной реформы, но и как новая технология государственного управления, использующая современные инфокоммуникации в качестве инструмента совершенствования управления. Внедрение технологий электронного государства потребует преобразования самих государственных структур, поскольку существующие в них технологии власти и управления не смогут реализовать новые функции. Оно потребует формирования нового мышления и стиля работы во всей государственной машине сверху донизу.
Процессы целенаправленного использования информационно-коммуникационных технологий, как одной из движущих сил совершенствования государственного управления, начались несколько лет назад практически одновременно в ряде развитых стран и в значительной степени опережают происходящее в России.
Об электронных правительствах ведущих западных стран написано уже немало, проводились и сравнительные исследования применения технологий электронного правительства в странах-членах ООН. Чтобы лучше понять, как развиваются эти процессы в России, сравним нашу страну со странами постсоветского пространства, которые тоже идут по пути создания электронного государства. Начнем с ситуации в России.
Концепция электронного правительства России представлена в Федеральной целевой программе "Электронная Россия 2002-2010 гг.". Программа ориентирована на преодоление технологической отсталости страны и превращения ее из сырьевого поставщика в экспортера программных информационных продуктов (3)
Основные цели программы направлены на повышение эффективности функционирования экономики, государственного управления, местного самоуправления, создание условий для реализации права граждан на свободный доступ к информации и получение необходимых услуг, касающихся регулирования их жизнедеятельности.
Однако по прошествии четырех с лишним лет реализации программы и практическом отсутствии значимых результатов заговорили о ее новой редакции, переносящей акцент на построение в стране электронного государства. По мнению заместителя министра экономического развития и торговли РФ А. Шаронова "цель программы не столько в том, чтобы поставить информационные технологии на службу обществу, сколько в создании правовых условий для реформирования информационных отношений, ... что значительно повысит эффективность применения информационно-коммуникационных технологий (4)".
В соответствии с обозначенным высокопоставленным чиновником направлением реформирования 15 августа 2006 г. Правительство Российской Федерации утвердило подготовленную Мининформсвязи РФ новую редакцию ФЦП "Электронная Россия 2002-2010 годы (полного текста которой на момент написания доклада нет). Программа скорректирована с учетом новых задач, призванных повысить эффективность функционирования системы государственного управления в Российской Федерации, и направлена на создание "электронного правительства".
Одними из основных задач новой редакции Программы являются обеспечение эффективного межведомственного информационного взаимодействия, построение единой информационной вертикали государственного управления, повышение доступности государственных услуг для населения и организаций, а также уровня квалификации профессиональной подготовки работников органов государственной власти в сфере использования ИКТ.
В новой редакции ФЦП "Электронная Россия" предусматривается реализация мероприятий по 7 основным направлениям:
1. формирование системы стандартов и рекомендаций в сфере использования ИКТ в государственном управлении;
2. обеспечение эффективного межведомственного информационного взаимодействия на основе ИКТ и интеграция государственных информационных систем;
3. обеспечение эффективности взаимодействия органов государственной власти с населением и хозяйствующими субъектами на основе ИКТ;
4. внедрение информационных систем управления деятельностью органов государственной власти;
5. создание информационных систем органов государственной власти, обеспечивающих деятельность Президента РФ, Правительства РФ, а также Федерального Собрания РФ;
6. создание типовых программно-технических решений поддержки деятельности органов государственной власти;
7. управление реализацией мероприятий программы.
По замыслу реформаторов реализация мероприятий Программы позволит также уменьшить административную нагрузку на население и организации при их взаимодействии с органами власти, повысить скорость и качество предоставляемых государственных услуг, что, в свою очередь, положительно отразится на общем уровне доверия населения к государству (5).
Запланированный объем финансирования Программы из федерального бюджета в период с 2007 по 2010 гг. составит более 13 млрд. рублей. Предполагается, что финансирование программы будет осуществляться в необходимом объеме, в то время как с 2002 года до настоящего времени объем финансирования мероприятий ФЦП "Электронная Россия" не превышал 25% от предусмотренного объема. С экономической точки зрения, по расчетам Мининформсвязи РФ, социально-экономическая и бюджетная эффективность реализации мероприятий Программы в период 2007-2010 гг. может составить около 74 млрд. рублей (6).
Однако новая редакция ФЦП "Электронная Россия 2002-2010 гг." никак не укладывается в концепцию "governance", в русле которой на сегодняшний день идет формирование электронного государства развитых государств Запада. Усилия российских чиновников направлены на наращивание эффективности деятельности самого государства, в то время как общемировые принципы в первую очередь подразумевают пересмотр его функций. В мире под e-government понимают открытость общественно значимой информации, контроль граждан за деятельностью госаппарата, создание максимально комфортных условий для взаимодействия бизнеса и населения с государством. Российская модель электронного государства не реформирует взаимоотношений власти и населения, сосредотачивая внимание на оснащении новыми информационными технологиями в основном деятельность государства.
В 2005 г. 60% налогоплательщиков страны воспользовались правительственным онлайновым порталом, чтобы подать свои налоговые декларации (на 35% больше по сравнению с предыдущим годом). По свидетельству "eEurope+", Эстония по этому показателю вышла на 3-е место в мире, после Дании и Нидерландов. (8).
Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что чем активнее и целенаправленнее государство проводит административные реформы и реализует передовые информационно-коммуникационные технологии управления, тем более эффективным, открытым и прозрачным, ориентированным на граждан становится его электронное правительство.
Если Россия готова ответить вызовам времени, то создаваемое "электронное государство" в реальном мире должно стать не только эффективной технологией государственного управления, но и быть способным решать многие общественные проблемы, в том числе главную, стоящую перед любым обществом, движущимся к демократии - реализовать прямой диалог государства с гражданином.