Парламент Великобританії у ХХ ст. Його компетенція та роль у державно-політичній системі. Парламентська реформа 1949 р
Акт 1949 року обмежив відкладальне вето Палати Лордів одним роком. Відповідно публічний законопроект, прийнятий Палатою Громад на 2-х чергових сесіях, при чому між другим читанням в першій сесії і третім читанням другої сесії пройде не менше одного року, то законопроект передається на підпис корони без згоди Палати Лордів.
Даний акт також скоротив максимальний термін повноважень Палати громад з 7-и до 5-и років.
Про значення реформи 1949 року можна багато сперечатись. Вчені вважають, що її наслідком стала якщо не повна втрата законодавчих повноважень Палатою Лордів, то їх зведення до певної форми контролю.
Потрібно зазначити, що з 1949 лише Акт Про військові злочини (The War Crimes Act 1991); Акт Про вибори до Європейського парламенту (The European Parliamentary Elections Act 1999); Акт про сексуальні домагання(The Sexual Offences (Amendment) Act 2000); та Акт про полювання (The Hunting Act 2004) були прийняті з подоланням вето за згаданою процедурою.
Значення парламенту на сучасному етапі.
Окрім законодавчих повноважень, як вже зазначалось вище, парламент має і виконавчу та судові функції. На сьогодні головними функціями парламенту є:
o прийняття законів обов’язкових на території Сполученого Королівства;
o захист населення та охорона прав особи;
o оцінка законодавства ЄС перед наданням йому загальнообов’язковості;
o виступає найвищою апеляційною інстанцією в кримінальних справах в Англії, Уельсі та Північній Ірландії і в цивільних справах у цілому Сполученому Королівстві;
o здійснює консоль над діяльністю уряду;
o обговорює найважливіші питання в суспільстві.
Попри принцип верховенства законів, які приймаються представниками народу, сьогодні відбувається процес обмеження „законодавчого суверенітету” парламенту. Причиною цього є членство в Європейському Союзі, практика проведення національних референдумів, і збільшення кількості урядових біллів.
Члени парламенту можуть наполягати на створенні спеціального трибуналу з розслідувань згідно з Законом про трибунали з розслідувань (збір доказів) 1921 р. при громадському значенні порушення. Але це виключний і багато затратний шлях, який використовують дуже рідко. До 1979 р. ця процедура використовувалась 18 раз; останній випадок стосується розслідування сутичок між католиками і протестантами в Північній Ірландії в 1969р.
Компетенцію Палати Лордів можна розділити на законодавчу, контрольну і судову. Законодавча компетенція є досить обмеженою. Верхня палата володіє лише правом відкладового вето, про що вже йшлося вище.
Контрольна функція полягає в проведенні днів „Уряду” та утворенні комітетів ad hoc, які досліджують окремі питання діяльності Уряду.
Про судову компетенцію вже неодноразово згадувалось.
Склад
Парламент очолюється Британським Монархом. Роль Монарха, здебільшого, церемоніальна, на практиці він або вона завжди діє відповідно до порад прем'єр-міністра та інших міністрів, які у свою чергу підзвітні двом палатам Парламенту.
Верхня палата, Палата лордів, в основному, складається з призначених членів («Лордів Парламенту»). Формально палата називається Високоповажні Лорди Духовні і Лорди Світські, що зібрались у Парламенті. Лорди духовні — це духовенство англіканської церкви, а Лорди світські — члени перства. Лорди Духовні і Лорди Світські вважаються представниками різних станів, але вони засідають, обговорюють різні питання і голосують разом.
Усі Лорди Світські є членами перства. Раніше це були спадкові пери, що володіли титулами герцога, маркіза, графа, віконта або барона. Деякі спадкові пери не мали права засідати у Парламенті лише за правом народження: після об’єднання Англії та Шотландії у Велику Британію 1707 року, було встановлено, що ті пери, чиє перство було створено Королями Англії мали право засідати у Парламенті, але ті, чиє перство було створено Королями Шотландії, обирали обмежену кількість «перів-представників».. Відповідно до Акту про Палату Лордів 1999 року, лише довічне перство (тобто, перство, що не спадкується) автоматично дає право його власнику засідати у Палаті лордів. Зі спадкових перів лише дев’яносто два — граф-маршалів (і і дев’яносто спадкових перів, що обираються всіма перами, зберігають свої місця у Палаті лордів.
Простолюдини, останній зі станів Королівства, представлено Палатою общин, яка формально називається Поважні Простолюдини, що зібрались у Парламенті. У дійсний час Палата складається з 646 членів. Кожен «Член Парламенту» або «MP» обирається одним виборчим округом відповідно до виборчої системи First-Past-the-Post. Право голосувати мають всі особи, які досягли 18 років, громадяни Сполученого Королівства і громадяни Ірландії та країн британської співдружності, які постійно проживають у Сполученому Королівстві. Термін повноважень члена Палати общин залежить від терміну повноважень Парламенту; загальні вибори, на яких обирається новий склад парламенту, відбуваються після кожного розпуску Парламенту.
Дві частини Парламенту відокремлені одна від одної; ніхто не може засідати одночасно у Палаті громад і Палаті лордів. Лорди Парламенту, за законом, не можуть голосувати на виборах членів Палати громад, крім того Суверен, за звичаєм, не голосує на виборах, хоча для цього і немає законодавчого обмеження.
Процедура
Кожна з двох палат Парламенту очолюється спікером. У Палаті Лордів - Лорд канцлер, член кабінету міністрів, є спікером. Палата громад має право обирати свого власного спікера. Теоретично, для того щоб результати виборів набрали чинності, необхідна згода Суверена, але відповідно до сучасного звичаю воно гарантовано. Спікера може заміщати один з трьох заступників, що відомі як Голова, Перший заступник Голови та Другий заступник Голови. (Їх назви походять від комітету шляхів і засобів, у якому вони колись головували, але якого більше не існує).
В цілому, вплив Лорда канцлера як спікера на палату серйозно обмежено, у той час як влада спікера Палати громад над палатою значна. Рішення про порушення порядку роботи і покарання некерованих членів палати ухвалюються всім складом палати у Верхній Палаті, та одноосібно спікером у Нижній Палаті. У Палаті Лордів виступи адресуються до усієї палати (використовується звертання «My Lords»), а у Палаті громад виступи адресуються лише спікеру (використовується звертання «Mr Speaker» або «Madam Speaker»).
Обидві палати можуть вирішувати питання усним голосуванням, члени Парламенту вигукують «Так» або «Ні» (у Палаті громад), або «Згодний» чи «Не згодний» (у Палаті Лордів), і головуючий оголошує підсумок голосування. Цей підсумок, оголошений Лордом канцлером або Спікером може бути оскарженим, у цьому випадку необхідно голосування з підрахунком. (Спікер Палати громад може відхилити несерйозну вимогу такого голосування, але Лорд канцлер не має такого права.) При роздільному голосуванні у кожній з палат члени парламенту виходять до одного з двох холів, розташованих поряд з палатою, при цьому їх імена записуються клерками, а їх голоси підраховуються коли вони повертаються з холів назад до палати. Спікер Палати громад залишається нейтральним і голосує лише у випадку нічийного підсумку голосування. Лорд канцлер голосує разом з рештою Лордів.
Термін повноважень
Після загальних виборів починається чергова сесія Парламенту. Формально Парламент відкривається Сувереном, який вважається джерелом влади Парламенту, за сорок днів до початку роботи. У день, оголошений королівською прокламацією, дві Палати збираються на своїх місцях. Після цього члени Палати громад покликаються до Палати лордів, де Лорди-комісари (представники Суверена) пропонують їм обрати спікера. Члени Палати громад голосують, а наступного дня повертаються до Палати лордів, де Лорди-комісари затверджують результати голосування і оголошують, що новий спікер затверджений Сувереном від його імені.
У наступні декілька днів Парламент складає присягу на вірність. Після того як члени Парламенту з обох палат склали присягу, починається церемонія відкриття парламенту. Лорди займають свої місця у Палаті лордів, простолюдини стоять біля Палати лордів, а Суверен займає своє місце на троні. Після цього Суверен читає тронну промову, зміст якої визначається міністрами корони, намічаючи законодавчий порядок денний на наступний рік.Після цього кожна палата починає свою законодавчу роботу.
Сесія Парламенту закінчується церемонією завершення роботи. Ця церемонія схожа на церемонію відкриття, хоч і набагато менш відома. Зазвичай, Суверен не є присутнім особисто на цій церемонії, його або її представляють Лорди-комісари. Наступна сесія Парламенту починається відповідно до описаної вище церемонії, але цього разу немає необхідності обирати спікера чи знову складати присягу. Замість цього одразу починається церемонія відкриття.
Кожен Парламент, після деякої кількості сесій завершує свою роботу, або за наказом Суверена, або після закінченню терміну, що останнім часом відбувається частіше. Розпуск Парламенту відбувається за рішенням Суверена, але завжди за порадою Прем’єр-міністра. У разі сприятливої для його партії політичної ситуації Прем’єр-міністр може попрохати про розпуск парламенту, щоб отримати більшу, ніж є, кількість місць на виборах. Окрім того, якщо Прем’єр-міністр втрачає підтримку Палати громад, він може або піти у відставку, або попрохати про розпуск Парламенту, щоб відновити свій мандат.
Парламентський Акт 1911 року обмежив його до п’яти років. Під час Другої світової війни термін було тимчасово збільшено до десяти років. Після закінчення війни у 1945 році термін лишався рівним п’яти рокам. Сучасні парламенти, однак, рідко працюють повний термін, зазвичай вони розпускаються раніше. Наприклад, п'ятдесят другий Парламент, що зібрався у 1997 році, було розпущено за чотири роки.
Раніше смерть Суверена автоматично означала розпуск Парламенту.Однак було незручно не мати Парламенту у той період, коли спадкування престолу могло бути оскаржене. За правління Вільгельма III і Марії II було прийнято статут, що Парламент повинен продовжувати роботу упродовж шести місяців після смерті Суверена, у разі якщо він не буде розпущений раніше. Акт про народне представництво 1867 року відмінив цю постанову. Зараз смерть Суверена не впливає на тривалість роботи Парламенту.
Після завершення роботи Парламенту проводяться загальні вибори, на яких обираються нові члени Палати громад. Члени Палати лордів не змінюються з розпуском Парламенту. Кожен Парламент, що збирається після виборів, вважається таким, що відрізняється від попереднього. Тому кожен Парламент має свій номер. Чинний зараз Парламент називається П’ятдесят четвертий Парламент Сполученого Королівства. Це означає п’ятдесят четвертий Парламент з моменту утворення Сполученого Королівства Великої Британії та Ірландії у 1802 році. До цього парламенти іменувались «Парламент Великої Британії» або «Парламент Англії».
Законодавчі функції
Парламент Сполученого Королівства може встановлювати закони своїми актами. Деякі акти діють на всій території королівства, включаючи Шотландію, але оскільки Шотландія має свою законодавчу систему (так званий Шотландський закон), багато актів не діють у Шотландії та або супроводжуються такими ж актами, але чинними лише у Шотландії, або (з 1999) законами, прийнятими Парламентом Шотландії.
Новий закон, у його чорновій формі, що називається біллем, може бути запропонований будь-яким членом верхньої або нижньої палати. Зазвичай біллі вносяться на обговорення королівськими міністрами. Білль, внесений міністром, називається «Урядовим біллем», а внесений звичайним членом палати — «Біллем приватного члена палати». Біллі також розрізняють за їх змістом. Більша частина біллів, що стосується всього суспільства, називається «Суспільними біллями». Біллі, що надають особливі права приватній особі або невеликій групі людей, називаються «Приватними біллями». Приватний білль, що стосується більш широких прошарків суспільства, називається «Гібридним біллем».
Біллі приватних членів палати складають лише одну восьму частину від усіх біллів, і ймовірність прийняття у них набагато менша, ніж у урядових біллів, оскільки час на обговорення таких законопроектів сильно обмежено. У члена парламенту є три способи внести свій білль приватного члена палати.
Велику небезпеку для законопроектів являє «парламентське флібустьєрство», коли супротивники законопроекту навмисно затягують час, щоб домогтись закінчення відведеного на його обговорення часу. Біллі приватних членів палати не мають шансів бути прийнятими, якщо їм протистоїть чинний уряд, але вони вносяться, щоб підняти питання моралі. Законопроекти з легалізаціїгомосексуальних відносин або абортів були біллями приватних членів палати. Уряд може іноді використовувати біллі приватних членів палати з метою прийняття малопопулярних законів, з якими він не хотів би асоціюватись. Такі законопроекти називаються «біллями-подачками».
Кожен законопроект проходить декілька етапів обговорення. Перше читання являє собою чисту формальність. У другому читанні обговорюються загальні принципи законопроекту. У другому читанні палата може проголосувати за відхилення законопроекту (відмовившись сказати «That the Bill be now read a second time»), але відхилення урядових біллів відбувається вкрай рідко.
Після другого читання законопроект відправляється до комітету. У Палаті Лордів це комітет всієї палати або великий комітет. Обидві вони складаються з усіх членів палати, але великий комітет діє за спеціальною процедурою і використовується лише для беззаперечних законопроектів. У Палаті громад законопроект, зазвичай, передається у чинний комітет, який складається з 16-50 членів палати, але для важливих законів використовується комітет всієї палати. Декілька інших типів комітетів, таких як вибраний комітет, на практиці використовуються рідко. Комітет розглядає законопроект постатейно, і доповідає ймовірні поправки всій палаті, де відбувається подальше обговорення деталей. Пристрій, що називається кенгуру (Чинний Наказ 31) дозволяє спікеру обирати поправки для обговорення. Зазвичай, цей пристрій використовується головою комітету для обмеження обговорення у комітеті.
Після того як палата розглянула законопроект, слідує третє читання. У Палаті громад поправки більше не вносяться, і прийняття пропозиції «That the Bill be now read a third time» означає прийняття всього законопроекту. Однак, поправки можуть бути ще внесені у Палаті лордів. Після проходження третього читання, Палата Лордів повинна проголосувати за пропозицію «That the Bill do now pass». Після проходження в одній палаті законопроект надсилається до другої палати. Якщо його прийнято обома палатами у одній і тій самій редакції, він може бути представлений Суверену на затвердження. Якщо ж одна палата не погоджується з поправками другої, і вони не можуть уладнати свої суперечності, законопроект провалюється.
Парламентський акт 1911 обмежив повноваження Палати лордів відхиляти законопроекти, прийняті Палатою громад. Обмеження булои посилено Парламентським Актом 1949 року. Відповідно до цього акту, якщо Палата громад прийняла законопроект на двох послідовних сесіях, і обидва рази його було відхилено Палатою лордів, Палата громад може направити законопроект на затвердження Суверенові, незважаючи на відмову Палати лордів прийняти його. У кожному випадку законопроект має бути прийнятий Палатою громад хоча б за місяць до закінчення сесії. Ця постанова не має сили у відношенні до законопроектів, запропонованих Палатою лордів, законопроектів, призначених продовжити термін роботи парламенту, і до приватних біллів. Особлива процедура діє для законопроектів, визнаних спікером Палати громад «грошовими біллями». Грошовий білль стосується лише питань податків або державних грошей. Якщо Палата лордів не приймає грошовий білль протягом одного місяця після прийняття його Палатою громад, нижня палата може направити його на затвердження Суверену.
Навіть до прийняття Парламентських актів, Палата громад обіймала більшу владу у фінансових питаннях. За стародавнім звичаєм Палата лордів не може вносити законопроекти, що стосуються податків або бюджету, або вносити поправки, що стосуються податків або бюджету. Палата громад може тимчасово надати Палаті лордів привілеї розгляду фінансових питань для того, щоб дозволити Палаті Лордів прийняти поправки, що стосуються фінансових питань. Палата Лордів може відмовитись прийняти законопроекти, що стосуються бюджету і податків, хоча цю відмову можна буде легко обійти у випадку «грошових біллів».
Останній етап прийняття законопроекту — це отримання Королівської згоди . Теоретично, Суверен може дати згоду (тобто, прийняти закон) або не дати її (тобто, накласти вето на законопроект). За сучасними уявленнями Суверен завжди приймає закони. Остання відмова дати згоду сталася у 1708 році, коли королева Анна не затвердила законопроект «про створення шотландського ополчення».
Законопроект, перш ніж стати законом, отримує згоду всіх трьох частин Парламенту. Таким чином, всі закони встановлюються Сувереном за згоди Палати лордів і Палати громад.
Судові функції
Окрім функцій законодавчих, Парламент виконує і деякі судові функції. Королева-у-Парламенті є вищим судом у більшості випадків, але частину справ вирішує суд Таємної ради (наприклад, апеляції від церковних судів). Судові повноваження Парламенту походять від стародавнього звичаю подавати до палати прохання про виправлення несправедливості і здійснення правосуддя. Палата громад припинила розгляд прохань про скасування судових рішень у 1399, по суті перетворюючи Палату Лордів на вищий судовий орган країни. Зараз судові функції Палати Лордів виконуються не всією палатою, а групою суддів, яким було надано Сувереном довічне перство відповідно до Акту про Апеляції 1876 та іншими перами, що мають судовий досвід. Ці Лорди, що називають також «Лордами-законниками», є Лордами Парламенту, але зазвичай не голосують і не висловлюються у політичних питаннях.
Історично Палатою Лордів виконуються й деякі інші судові функції. До 1948 року це був суд, що розглядав справи перів, які звинувачувались у державній зраді. Зараз пери підсудні звичайним судам присяжних. Крім того, коли Палата громад приступає до процедури імпічменту, суд ведеться Палатою Лордів. Імпічмент, однак, зараз відбувається дуже рідко; останній був у 1806 році. Деякі члени Парламенту намагаються відновити цю традицію і підписали клопотання про імпічмент Прем’єр-міністра.
Відносини з Урядом
Уряд Великої Британії підзвітний Парламенту. Однак, ані Прем’єр-міністр, ані члени уряду не обираються Палатою громад. Замість цього Королева просить людину, яка користується максимальною підтримкою палати (такою зазвичай є лідер партії, що має найбільшу кількість місць у Палаті громад), сформувати уряд. З тим, щоб вони були підзвітними нижній палаті, Прем’єр-міністр та більша частина членів Кабінету обираються з членів Палати громад, а не палати Лордів. Останнім Прем’єр-міністром з Палати Лордів став у 1963 році Алек Дуглас-Хоум. Тим не менш, щоб додержатись звичаю, лорд Хоум відмовився від свого перства і був обраний до Палати громад після того, як став Прем’єр-міністром.
Використовуючи свою первісну більшість у Палаті громад, уряд, зазвичай, домінує у законодавчій роботі парламенту, та іноді використовує свою патронатну владу, щоб призначити перів, які його підтримують до Палати Лордів. На практиці уряд може домогтись прийняття будь-якого законодавства, окрім випадків великого розколу у партії, що править. Але навіть у такій ситуації малоймовірно, що законопроект, запропонований урядом, не буде прийнято, хоча незгодні члени парламенту можуть домогтися поступок від уряду. У 1976 лорд Гелшем придумав широко вживану зараз назву для такої системи, назвавши її у науковій статті «виборна диктатура».
Парламент контролює виконавчу владу, приймаючи або відхиляючи її законопроекти і змушуючи міністрів корони звітувати за свої дії або під час «Часу питань», або під час засідань парламентських комітетів. І у тому й у іншому випадку міністрам ставлять питання члени обох палат, і вони зобов’язані відповідати.
Хоча Палата лордів може вивчати дії виконавчої влади через «Час питань» і роботу своїх комітетів, вона не може покласти край роботі уряду. Однак, уряд завжди має зберігати підтримку Палати громад. Нижня палата може висловити свою недовіру урядові, або відхиливши Постанову про довіру, або прийнявши Постанову про недовіру. Постанови про довіру, зазвичай, вносяться на голосування урядом з метою отримання підтримки від палати, у той час як Постанова про недовіру вноситься опозицією. Постанови, зазвичай, виражаються словами «That this House has [no] confidence in Her Majesty’s Government», проте можуть використовуватись й інші вислови, особливо такі, що вказують на якусь конкретну політику, яка підтримується або не підтримується Парламентом. Наприклад, Постанова про довіру урядові 1992 року використовувала фразу «That this House expresses the support for the economic policy of Her Majesty’s Government». Така постанова теоретично може бути прийнята і Палатою лордів, але оскільки уряд не потребує підтримки цієї палати, вона не має таких самих наслідків. Єдиний сучасний випадок стався у 1993 році, коли Постанову про недовіру урядові було внесено до Палати лордів і потім відхилено.
Багато голосувань вважаються голосуваннями про довіру, хоча формально такими не є. Важливі законопроекти, що складають частину урядового порядку денного у сфері законодавства, демонструють рівень довіри урядові. Крім того, те саме відбувається, якщо Палата громад відмовляється затвердити бюджет.
Якщо уряд втратив довіру Палати громаад, Прем’єр-міністр зобов’язаний або піти у відставку, або клопотати про розпуск парламенту і призначення нових загальних виборів. Якщо Прем’єр-міністр просить розпустити парламент, Суверен може погодитися з цим, а може й відмовити, змушуючи його піти у відставку і дозволяючи лідерові опозиції сформувати новий уряд, хоча останнє відбувається вкрай рідко.
На практиці Палата громад дуже слабко контролює уряд. Оскільки використовується мажоритарна система виборів, правляча партія, зазвичай має значну більшість у Палаті громад і не потребує компромісу з іншими партіями. Сучасні політичні партії Британії жорстко організовані, тож лишається мало свободи для дії їхніх членів. Нерідко членів парламенту виключають з їхніх партій за голосування, яке не відповідає вказівкам їхніх партійних лідерів. Упродовж ХХ століття Палата громад лише ?два рази висловлювали недовіру урядові — двічі у 1924 та одного разу у 1979