Понятие экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования
О.А. Слепенкова
Правовое регулирование механизма экономического обеспечения
Охраны окружающей среды и экологической безопасности
Учебное пособие
Ульяновск
УДК 349.6
ББК 67.407.03
С 47
Рецензент
Иглин Владимир Владимирович,
к.ю.н., доцент, заведующий кафедрой
трудового и предпринимательского права УлГУ
Слепенкова, О.А.
С 47 Правовое регулирование механизма экономического обеспечения
охраны окружающей среды и экологической безопасности: учебное пособие / О.А.Слепенкова. – Ульяновск : УлГУ, 2012.
Настоящее пособие раскрывает основные черты экономического механизма регулирования экологически значимых проблем. Пособие предназначено для студентов юридического факультета, аспирантов, экологов и всех лиц, интересующихся проблемами экологического права.
УДК 349.6
ББК 67.407.03
Слепенкова Ольга Александровна, 2012
Содержание
Введение……………………………………………………………………4
Глава 1. Понятие экономического механизма и его значение в экологическом праве…………………………………………………………..5
Понятие экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования…………………………………………………………..5
Экономическое стимулирование экологически значимой деятельности…………………………………………………………………..17
Глава 2. Методы экономического регулирования охраны окружающей среды и природопользования……………………………………………………29
Плата за негативное воздействие на окружающую среду………….29
Экологическое страхование……………………………………………36
Заключение…………………………………………………………………...42
Введение
В настоящее время вопрос о соотношении экономики и экологии более чем актуален. Не случайно в законодательных актах, посвященных экологии, предусматривается сочетание, порой научно обоснованное, экономики и экологии. Два десятка лет назад в российском законодательстве предпринимались попытки подчинить экономику экологическим интересам. В руководящих органах неоднократно поднимался вопрос о необходимости сохранения окружающей среды настоящему и будущим поколениям, о способах уменьшения вредного воздействия деятельности человека на природу.
Однако жизнь показала, что мечтания могут быть порой преждевременными для внесения изменений в законодательство, но главное – замыслы должны подкрепляться конкретными юридическими механизмами исполнения. С.А.Боголюбов приводит конкретный пример: «В свое время в Законе «Об охране окружающей природной среды Республики Саха (Якутия)» содержалось положение о том, что экономика должна уступать экологии. Но через несколько лет это положение было исключено, поскольку оно не могло быть немедленно реализовано. Закон должен не только и не столько провозглашать, объявлять, сколько регулировать. Для государственной политики это важнейший вопрос, и от того, как он будет изначально решен (пусть даже в качестве принципа), зависит в последующем разработка дальнейшего эколого-правового механизма. Пока экология значительно уступает экономике и сиюминутные коммерческие, предпринимательские интересы преобладают над экологическими». [1]
В данном пособии мы рассмотрим понятие экономического механизма природопользования, проанализируем существующие и действующие на сегодняшний день методы экономического регулирования охраны окружающей среды, а также попытаемся выявить основные противоречия и несовершенства в правовом регулировании эколого-значимых проблем.
Глава 1. Понятие экономического механизма и его значение в экологическом праве
Понятие экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования
Экономический механизм природопользования и охраны окружающей среды (далее – экономический механизм) является предметом как экономических[2], так и юридических исследований[3]. В юридической и экономической литературе используются различные определения экономического механизма охраны окружающей среды (природопользования). Приведем некоторые из них.
Экономический механизм природопользования – это совокупность экономических методов управления, создающих материальную заинтересованность природопользователей в оптимизации их взаимодействия с природной средой[4].
Под экономическим механизмом природопользования и охраны окружающей среды понимается система экономических инструментов поощрительного и принудительного характера, применение которых обеспечивает достижение целей государственной экологической политики[5].
Т.В. Петрова понимает экономический механизм как правовую категорию в двух плоскостях: во-первых, как механизм реализации эколого-правовых норм и всего экологического права в целом и, во-вторых, в качестве опосредованного правового механизма регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды с использованием таких экономических инструментов, как платежи, налоги, льготы, цены, субсидии и т.п.[6]
Под экономическим механизмом охраны окружающей среды автор понимает совокупность правовых средств (элементов экономического механизма), с помощью которых у субъектов хозяйственной деятельности стимулируется экономическая заинтересованность в проведении экологических мероприятий, принятии мер по снижению негативного воздействия на окружающую среду и обеспечении рационального природопользования.
В.В.Петров указывал, что в содержании экономического механизма различают две категории факторов: позитивные и негативные. К позитивным факторам относятся меры экономического стимулирования, связанные с планированием, финансированием, с предоставлением льгот. К негативным следует отнести изъятие соответствующего дохода, лишение соответствующих льгот[7].
Эффективный экономический механизм особенно важен в условиях непрекращающихся преобразований системы государственного экологического управления, борьбы с административными барьерами, перераспределения полномочий между органами государственной власти по вертикали и горизонтали.
Экономический фактор оказывает существенное влияние на развитие экологического законодательства с различных позиций. С одной стороны, природопользование является фактором развития экономики, поскольку даже с учетом инновационных технологий, используемых в российской экономике в последнее время, платежи за природопользование остаются одним из основных источников пополнения федерального бюджета. С другой стороны, при совершенствовании экологического законодательства должны учитываться и объективные законы развития экономики, направленные на устранение инфраструктурных ограничений роста и повышения эффективности использования природных ресурсов. Развитие рынка природных ресурсов всегда будет актуальным, в особенности учитывая ответственность за сохранение экологического благополучия и природно-ресурсного потенциала перед будущими поколениями[8].
Экономический фактор, влияющий на развитие экологического законодательства, должен предусматривать также экономию природных ресурсов, которая могла бы быть организована за счет правильного построения сырьевых и энергетических балансов, улучшения организации работ по нормированию расхода ресурсов и их прогнозированию, совершенствования учета и контроля использования ресурсов, повышения культуры производства. С одной стороны, развитие одних отраслей экономики, например, основанных на добыче нефти или газа, наносит значительный экологический вред другим отраслям экономики, которые также используют природные объекты. Так, например, добыча полезных ископаемых в северных регионах России сопровождается деградацией многих миллионов гектаров оленьих пастбищ, что вынуждает лиц, занимающихся сельским хозяйством, нести дополнительные затраты, осваивать дополнительно малоплодородные или отдаленные участки земли; добыча полезных ископаемых на Каспии привела к значительному сокращению биологических ресурсов, следовательно, и к сокращению уловов рыбы и т.д. С другой стороны, при альтернативном решении экологических проблем, структурной перестройке экономики развитие одних отраслей экономики может дать значительный эколого-экономический эффект в других отраслях.
Экономическому механизму посвящена глава 4 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[9].
В этой главе к методам экономического регулирования, в частности, отнесены:
- установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;
- установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, а также лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;
- проведение экономической оценки природных объектов, природно-антропогенных объектов и воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;
- предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды;
- возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде.
К числу методов экономического регулирования относится и разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации.
Федеральные программы утверждаются Правительством Российской Федерации. Так, следует отметить Федеральную целевую программу «Экология и природные ресурсы России» (2001-2010 годы), утвержденную Постановлением Правительства РФ от 07.12.2001 г. №860. Однако нужно сказать, что Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2005 №1952-р реализация Федеральной целевой программы «Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)» была завершена в 2005 году, хотя программа в целом так и не была окончена, а планируемые задачи так и не выполнены.
В настоящее же время никаких масштабных программ в сфере экологии на федеральном уровне нет.
Ст.15 Федерального закона «Об охране окружающей среды», более детально регулирующая данные программы, в настоящее время по непонятным причинам утратила силу.
Наиболее важными в этой связи должны быть именно целевые программы, разрабатываемые субъектами Федерации и муниципальными образованиями, так как на местах "виднее" экологические проблемы региона. Зачастую у субъекта не хватает собственных средств для реализации той или иной программы[10].
Целевые экологические программы в сочетании с целевыми бюджетными экологическими фондами можно было бы использовать в качестве наиболее рационального механизма решения экологических проблем. Использование целевых бюджетных экологических фондов в сочетании с применением программно-целевого метода может значительно повысить эффективность как бюджетного планирования, так и использования финансовых ресурсов в области охраны окружающей среды[11].
В соответствии с Экологической доктриной РФ[12] основной задачей в экономической области является экономическое регулирование рыночных отношений в целях рационального неистощительного природопользования, снижения нагрузки на природную среду, ее охраны, привлечения бюджетных и внебюджетных средств на природоохранную деятельность.
Для этого необходимы:
- обеспечение перехода в сфере природопользования к системе рентных платежей;
- включение в экономические показатели полной стоимости природных объектов с учетом их средообразующей функции, а также стоимости природоохранных (экологических) работ (услуг);
- создание полноценного механизма взимания с хозяйствующих субъектов, эксплуатирующих природные ресурсы, платежей и их использование на сохранение и восстановление природной среды, в том числе биоразнообразия;
- реализация в полной мере принципа «загрязнитель платит»;
- установление зависимости размеров платы за выбросы и сбросы от их объема и опасности для окружающей среды и здоровья населения, а также обеспечение функционирования этой системы;
- разработка научно обоснованной методики определения размера компенсаций за ущерб, наносимый окружающей среде и здоровью граждан в процессе хозяйственной деятельности, при техногенных и природных чрезвычайных ситуациях, а также в результате экологически опасной деятельности, в том числе военной, обеспечение обязательной компенсации экологического ущерба окружающей среде и здоровью населения;
- обеспечение адекватного бюджетного финансирования охраны окружающей среды как одного из приоритетных направлений деятельности государства;
- создание системы финансирования природоохранных работ на конкурсной основе за счет средств бюджетов всех уровней и внебюджетных источников;
- формирование и применение налоговой и тарифной политики, стимулирующей переориентацию экспорта с сырья на продукты глубокой переработки;
- создание и применение системы налогов и пошлин, стимулирующих использование экологически чистых технологий, товаров и услуг независимо от страны-производителя;
- совершенствование механизмов изменения форм собственности и купли-продажи земли, природных ресурсов и хозяйственных объектов с учетом задач сохранения и восстановления природной среды (включая оценку прошлого экологического ущерба, обязательства по проведению реабилитационных мероприятий и др.);
- установление механизма финансовых гарантий, включая экологическое страхование, связанных с возможным негативным воздействием на окружающую среду;
- содействие развитию экологического аудита действующих предприятий, предпринимательству в сфере охраны окружающей среды и добровольной сертификации;
- внедрение рыночных механизмов охраны природы, в том числе стимулирующих повторное использование и вторичную переработку промышленных товаров;
- введение ответственности производителя за произведенный продукт на всех стадиях - от получения сырья и производства до утилизации;
- создание условий для внедрения системы лизинга экологически безопасных промышленных товаров длительного пользования, в том числе для личных нужд;
- использование схем международных финансово-экономических расчетов с учетом вклада стран в обеспечение глобальной устойчивости биосферы («долги за природу», углеродный кредит и другие механизмы, предусматриваемые международными конвенциями и соглашениями);
- формирование условий для стимулирования благотворительности в области охраны природы.
Однако в настоящее время в Российской Федерации экономический механизм охраны окружающей среды реализуется недостаточно эффективно. Одной из причин этого является то, что в законодательстве вышеперечисленные элементы экономического механизма только декларируются. Для преодоления указанного пробела депутатами Государственной Думы ФС РФ, субъектами РФ, а также экологическими общественными объединениями, отдельными учеными, специалистами в сфере экологического права предлагается принятие ряда законодательных актов, направленных, в частности, на регулирование экологического аудита и обязательного экологического страхования. По идее разработчиков законопроектов, это должны быть специальные федеральные законы, которые будут иметь свой отдельный, узкоспециальный предмет правового регулирования[13].
Министр природных ресурсов и экологии Российской Федерации Ю.П. Трутнев, выступая в свое время в парламенте, заявил, что будет разрабатывать такие новые для России инструменты управления, как экологический аудит и экологическое страхование, т.е. в ближайшее время будут разработаны предложения по изменению действующего экологического законодательства. Это связано с желанием минимизировать бюджетные расходы на институты государственного управления и охраны окружающей среды, поэтому часть ответственности перейдет на саморегулируемые организации, а также с тем обстоятельством, что в российском экологическом законодательстве идет постепенное замещение разрешительного порядка использования природных ресурсов на заявительный порядок, на порядок декларирования. С одной стороны, будет снижаться административный барьер, с другой - существует опасность минимизации инструментов государственного управления[14].
Возникает юридический парадокс: экономический механизм охраны окружающей среды нуждается в дальнейшем законодательном регулировании и детализации, однако специальные законы в этой сфере не принимаются. Представляется, что в такой ситуации следует рассмотреть возможность отказа от попыток принятия чисто экологических законов и вносить изменения в действующее законодательство (причем не только в экологическое).
Другой причиной, обусловливающей необходимость перехода к комплексному законодательному регулированию отношений в области охраны окружающей среды, и особенно экономического механизма ее охраны, является усиливающаяся специализация отраслей российского законодательства. Проясним данный тезис. Установление механизма целевого использования средств, полученных от взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, невозможно только в рамках экологического законодательства, поскольку отношения по использованию средств соответствующих бюджетов регулируются бюджетным законодательством.
Аналогичная ситуация сложилась с таким элементом экономического механизма, как предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации. Применение налоговых льгот и иных мер стимулирования невозможно без их закрепления в налоговом и бюджетном законодательстве.
Подобным образом можно решить задачу внедрения в природоохранную практику обязательного и добровольного экологического аудита. В целях внедрения механизма экологического аудита, в первую очередь государственного, разработан соответствующий законопроект, который пока не принимается Государственной Думой. Одна из причин - обязательный экологический аудит дублирует государственный экологический контроль. Также не увенчалась успехом попытка внедрения экологического аудита в рамках законопроекта «Об экологической безопасности в Российской Федерации»: было признано, что положения данного законопроекта дублируют нормы Федерального закона «Об охране окружающей среды»[15].
Возможным решением данной проблемы может быть внесение изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (который в настоящее время содержит лишь законодательное определение термина «экологический аудит») в части установления случаев проведения обязательного экологического аудита и его последствий, признания контролирующими органами результатов экологического аудита, проведенного аттестованными организациями и специалистами в области экологического аудита. Процедуры аттестации организаций и специалистов, порядок проведения экологического аудита, в том числе обязательного, можно установить подзаконными нормативными правовыми актами[16].
Кроме того, субъекты РФ могут осуществлять собственное правовое регулирование в области экологического аудита. Так, Законом Санкт-Петербурга от 26 декабря 2005 г. «О городском экологическом контроле в Санкт-Петербурге и административной ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды» установлено, что плановой проверке государственного экологического контроля не подлежат следующие объекты городского экологического контроля:
- внедрившие и поддерживающие на предприятии систему управления окружающей средой (систему экологического менеджмента) и представившие соответствующие документы в исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, осуществляющий городской экологический контроль;
- один раз в два года представляющие положительное заключение экологического аудита в исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, осуществляющий городской экологический контроль.
Попытки внедрения экологического аудита предпринимаются и в других субъектах РФ, например, в г.Москве. Так, принято Постановление Правительства Москвы от 22 июля 2003 г. N 568-ПП «Об утверждении Временного положения о системе экологического аудита в г.Москве, Временного порядка проведения экологического аудита, критериев отнесения организаций города Москвы к числу рекомендованных для проведения экологического аудита»[17].
В результате введения подобных норм у предприятий появляется заинтересованность в проведении экологического аудита, а с контролирующих органов снимается обязанность тотальной проверки всех без исключения хозяйственных объектов. Кроме того, у предприятий возникают стимулы к внедрению системы экологического менеджмента.
Интересы совмещения инвестиционной деятельности и предупреждения грядущих загрязнений природы предполагают восстановление обязательности и полноты государственной экологической экспертизы для проектов, которые могут причинить заметный вред окружающей среде.
Развитие малого и среднего бизнеса предполагает восстановление муниципального экологического контроля, по поводу причин ликвидации которого общественность так и не получила от верхов внятного объяснения. Введенный Федеральным законом от 10 января 2002г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (а затем, к сожалению, исключенный) муниципальный контроль охраны окружающей среды показал в ряде городов и иных муниципальных образований свою силу.
Опираясь на местное самоуправление, муниципальный бюджет и некоторые технические средства, муниципальный экологический контроль приобретал авторитет и представлял немаловажное звено в организации общего фронта государственного, производственного и общественного контроля над состоянием и охраной окружающей среды.
В некоторых муниципалитетах были подобраны достойные кадры инспекторов и сформированы технические и химические лаборатории на основе федерального, регионального и муниципального законодательства; была налажена система сбора платежей за загрязнение среды; система осуществления, координации муниципального, общественного и иных форм экологического мониторинга и контроля формирования общественного мнения в этой области.
В большинстве мест муниципальный экологический контроль, по-видимому, не был достаточным, свободным от конфликтов, просчетов, ошибок и слишком эффективным. Но разве это единственный случай недостаточного действия российского законодательства? Разве это повод для прекращения усилий по его повсеместному надлежащему налаживанию и обеспечению населения еще одной формой участия в экологических делах и формирования гражданского общества?
Учащаются приносящие значительный ущерб экономике аварии природного и техногенного характера, проявления хищнического отношения к водоохранным зонам, объектам охоты и иным объектам животного мира, земельным, водным и лесным ресурсам, вырубке древесины.
Ухудшение экологического правопорядка не оставляет сомнений в необходимости усиления прокурорского надзора, повышения качества следствия и законной контрольной публичной деятельности в этой сфере, подключения к ней всевозможных способов и рычагов предупреждения экологического кризиса[18].
Думается, исключение муниципального контроля из федерального законодательства об основных принципах организации местного самоуправления и из экологического законодательства является временным, поскольку не могут ослабляться систематические усилия общества по обеспечению действенной экологической безопасности граждан и предпринимательства, заинтересованного в росте экономики и стабильности, преемственности обеспечивающего их законодательства.
Россия должна отражать и пресекать посягательство на свои природные ресурсы, включая землю, воды, леса, недра. Дающие почти две трети государственного бюджета минерально-сырьевые ресурсы составляют основу современной экономики страны, главное ее материальное богатство.
Использование полезных ископаемых должно отвечать требованиям ч.1 ст.9 Конституции РФ, согласно которой они, как и другие природные ресурсы, используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Согласно постановлению Конституционного Суда РФ по поводу Конституции Республики Алтай,[19] под этими народами подразумеваются все народы, проживающие в пределах государственной границы Российской Федерации; иное означало бы ущемление суверенитета и территориальной целостности страны.
Усиление национального, публичного контроля над недропользованием, иными формами природопользования соответствует требованиям глобализации и международным принципам ответственности каждого государства за обеспечение рационального, надлежащего использования и охраны недр и других природных ресурсов, расположенных в их пределах, обращения результатов их эксплуатации на пользу прежде всего своих народов, недопущения отрицательного воздействия трансграничных загрязнений на сопредельные территории.
Следует сказать, что 30 апреля 2012г Президент РФ утвердил "Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года". В соответствии с данным нормативным актом при решении задачи развития экономического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды должны использоваться следующие механизмы:
а) установление платы за негативное воздействие на окружающую среду с учетом затрат, связанных с осуществлением природоохранных мероприятий;
б) замена практики взимания платы за сверхлимитное загрязнение окружающей среды на практику возмещения вреда, причиненного окружающей среде;
в) стимулирование предприятий, осуществляющих программы экологической модернизации производства и экологической реабилитации соответствующих территорий, а также обеспечение широкого применения государственно-частного партнерства при государственном финансировании (софинансировании) мероприятий по оздоровлению экологически неблагополучных территорий, ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой экономической и иной деятельностью;
г) формирование рынка экологичной продукции, технологий и оборудования, а также природоохранных услуг;
д) осуществление поддержки технологической модернизации, обеспечивающей уменьшение антропогенной нагрузки на окружающую среду, неистощительное использование возобновляемых и рациональное использование невозобновляемых природных ресурсов;
е) развитие рыночных инструментов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
ж) обеспечение преимущества (при прочих равных условиях) при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд товарам, работам, услугам, отвечающим установленным экологическим требованиям;
з) стимулирование привлечения инвестиций для обеспечения рационального и эффективного использования природных ресурсов, уменьшения негативного воздействия на окружающую среду, производства экологически чистой продукции, внедрения ресурсосберегающих технологий, соответствующих требованиям законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды;
и) поэтапное внедрение системы декларирования соблюдения экологических требований и проведения экологического аудита;
к) повышение экологической и социальной ответственности бизнеса;
л) стимулирование деятельности по сбору, сортировке и использованию отходов в качестве вторичного сырья и энергоносителей;
м) государственное регулирование ввоза в Российскую Федерацию техники (оборудования) и технологий, не соответствующих экологическим требованиям, в том числе международным.
Проблема модернизации и (или) реконструкции в ряде случаев может быть решена только комплексно, особенно в крупных промышленных центрах, где объекты хозяйственной деятельности объединены производственно-технологическими связями и общей инфраструктурой (системы централизованного водоснабжения и водоотведения, очистные сооружения, объекты по размещению и переработке отходов производства, объекты энергоснабжения, транспортная и инженерная инфраструктура и проч.).
Как правило, одновременно существуют проблемы рекультивации загрязненных земель, озеленения и благоустройства территорий общего пользования, санитарно-защитных зон, развития экологического мониторинга и т.п. Решение экологических проблем одного или двух предприятий в таких условиях малоэффективно, а иногда и невозможно по техническим причинам. Именно в подобных случаях необходимо объединение усилий и финансовых ресурсов публично-правовых образований и субъектов хозяйственной деятельности, в том числе на основе принципов государственно-частного партнерства.
При комплексном подходе к решению таких проблем может одновременно достигаться как минимум две цели: повышение экономической эффективности производства за счет снижения его энерго- и ресурсоемкости, с одной стороны, и снижение уровней негативного воздействия на окружающую среду (выбросов, сбросов загрязняющих веществ и количества образующихся производственных отходов), с другой стороны.
Другое возможное направление развития государственно-частного партнерства в сфере охраны окружающей среды – это совместное осуществление мер по ликвидации так называемого прошлого экологического ущерба. Данная проблема возникла, как известно, еще в 1990-е годы, на начальных этапах приватизации, но до настоящего времени законодательством не разграничено бремя ответственности государства (прежнего собственника) и новых собственников в таких вопросах, как реабилитация загрязненных территорий, рекультивация земель, утилизация накопленных промышленных отходов (в том числе опасных) и ряд других[20].
Отработка правовых механизмов государственно-частного партнерства в решении данной проблемы планируется в рамках реализации в 2009-2012 гг. проектов стимулирования повторной застройки и реабилитации промышленных объектов в пределах городской застройки, проектов по развитию природоохранной инфраструктуры, реализации проектов совместного инвестирования ликвидации экологического ущерба, возникшего в результате хозяйственной деятельности на объектах, находящихся в государственной либо муниципальной собственности.