Виды органов государственного управления
К органам общей компетенции относят: Президент, правительство (правительства субъектов РФ). Президент определяет внешнюю и внутреннюю политику государства, правительство РФ проводит меры по обеспечению законности экологических прав граждан, осуществляет управление федеральной собственностью на природные ресурсы.
В соответствии с указом президента «О структуре федеральных органов исполнительной власти» в настоящее время специально уполномоченными государственными органами в данной сфере являются Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство природных ресурсов, ФА по недропользованию, ФА по рыболовству.
21. Система и компетенция органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды.
Экологическое управление — совокупность общественных отношений, возникающих между управляющим субъектом и управляемым субъектом по поводу соблюдения экологического законодательства, обязательных экологических требований. В качестве управляющих субъектов в экологическом управлении могут выступать Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также юридические лица и индивидуальные предприниматели при осуществлении экологического управления на предприятии.
В качестве управляемых субъектов выступают граждане, юридические лица, индивидуальные предприниматели, обязанные соблюдать обязательные экологические требования, выполнять предписания органов государственного или муниципального управления.
Система органов управления окружающей средой представляет собой совокупность организационных форм (организаций, учреждений, органов), однородных по своим задачам, наделенных конкретной компетенцией, занимающих определенное место и имеющих связи в политической системе, направляющих свои усилия на осуществление основных управленческих функций. Она строится из двух основных подсистем - общего и специального управления.
Органы, осуществляющие по закону или иному уполномочиванию государственное экологическое управление, делятся по своему статусу на общие и специальные, по масштабам деятельности - на федеральные и территориальные (субъектов РФ). В литературе встречается ошибочное утверждение, что государственное управление в области экологии осуществляют органы представительной (законодательной), исполнительной, судебной власти, прокуратуры, что суды и прокуратура осуществляют управление в данной области посредством правоприменения . Такая позиция противоречит ст. 10 Конституции РФ, устанавливающей принцип разделения властей, который, несомненно, занимает значительно более высокое место в иерархии правовых принципов и относится к числу определяющих все государственное устройство и всю правовую систему. Вряд ли прокуратура относится к числу органов управления. Это элемент правоохранительной системы, имеющий собственные задачи и наделенный специфическими полномочиями, применяющий свойственные только ей методы и способы деятельности (от прокурорских проверок до возбуждения уголовных дел и проч.).
К органам общего управления относятся Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления (муниципальные образования). Компетенция звеньев этой подсистемы определена в Конституции РФ и конституциях субъектов РФ (базовая), а также в общих и специальных актах экологического законодательства, в которых, как правило, имеются главы о полномочиях соответствующих субъектов. Иногда в литературе их называют государственными органами общей компетенции.
С поправкой на масштабы (рамки) деятельности аналогичные функции выполняют и другие субъекты общей компетенции.
Специальная подсистема органов экологического управления имеет более сложную структуру и выполняет более разнообразные функции. Ее образуют многочисленные органы федеральной исполнительной власти и их территориальные (и межрегиональные) органы, специально уполномоченные указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ на осуществление экологического управления.
В свое время В. В. Петров предложил разделять эти органы на три группы по объему и характеру предоставленной им специальной компетенции: на комплексные, отраслевые и функциональные. К комплексным он относил органы, выполняющие все природоохранительные задачи или блок таких задач (например, существовавшее тогда Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов, преобразованное затем в Госкомэкологии, затем ликвидированное, Госсанэпиднадзор, Росгидромет и МЧС); отраслевые, сосредоточивающие внимание на управлении отдельными природными ресурсами (существовавшие в то время Роскомзем, Роскомнедра, Минсельхозпрод, Роскомвод, Рослесхоз, Роскомрыболовство); функциональные, выполняющие одну или несколько родственных функций в отношении всех природных объектов (Госатомнадзор, Госгортехнадзор, Государственный таможенный комитет, МВД РФ).
После всех преобразований системы экологического управления в стране, создания одних и ликвидации других структур, перераспределения между ними задач и полномочий, изменения названий, порядка образования, подчинения и т. д. эта классификация В. В. Петрова представляет фактически лишь исторический интерес - в плане возможной модели организации экологического управления. Кроме того, следует полагать, что преобразование системы специального экологического управления не закончено и перераспределение функций, а возможно, и процесс создания организационных структур будет продолжен.
Поэтому опишем систему специальных органов экологического управления, существующую на сегодняшний день, взяв за классификационный критерий формальный статус органа исполнительной власти по Указам Президента от 9 марта и 20 мая 2004 г.
I. Министерства:
• Министерство природных ресурсов РФ;
• Министерство сельского хозяйства РФ;
• Министерство здравоохранения и социального развития РФ;
• Министерство экономического развития и торговли РФ;
• Министерство промышленности и энергетики РФ;
• Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;
• Министерство внутренних дел РФ.
II. Федеральные службы;
- Федеральная служба России по надзору в сфере природопользования;
• Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору;
• Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;
• Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору;
• Федеральная таможенная служба;
• Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;
• Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития;
• Федеральная служба безопасности РФ;
• Федеральная служба государственной статистики.
III. Федеральные агентства
• Федеральное агентство водных ресурсов;
• Федеральное агентство лесного хозяйства;
• Федеральное агентство по недропользованию;
• Федеральное агентство по атомной энергии;
• Федеральное агентство по промышленности;
• Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости;
• Федеральное агентство по рыболовству;
• Федеральное агентство по сельскому хозяйству;
• Федеральное агентство геодезии и картографии;
• Федеральное космическое агентство;
- Федеральное агентство по техническому регулированию и метро
логии.
Конечно, и другие министерства и ведомства выполняют отдельные задачи и функции экологического государственного управления, в некоторых из них выделены в этих целях отделы или иные подразделения, но их функции носят более частный либо подчиненный иным целям характер.
Согласно Указу Президента РФ федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому и правовому регулированию, координации и т. п., но не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, по управлению госимуществом (кроме случаев, установленных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ). МВД РФ подчиняется Президенту РФ, а остальные министерства, уполномоченные в сфере экологического управления, - Правительству РФ. Федеральные службы как федеральные органы исполнительной власти осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, ряд специальных функций в области общественной безопасности и других, издают индивидуальные правовые акты, находятся в ведении Правительства РФ непосредственно либо соответствующего министерства и не вправе осуществлять другие функции (за исключением случаев, установленных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ). Федеральные агентства являются федеральным органом исполнительной власти, находятся в ведении соответствующего министерства, осуществляют в установленной сфере функции по оказанию государственных услуг и управлению госимуществом, правоприменительные функции (за исключением контроля и надзора), издают индивидуальные правовые акты, а в исключительных случаях по указу Президента РФ или постановлению Правительства РФ могут быть наделены функциями нормативно-правового регулирования, контроля и надзора.
Функции государственного экологического управления. Государственное экологическое управление характеризуется функциями и компетенцией органов государственной власти. Среди функций государственного управления в области охраны окружающей среды выделяют следующие:
• экологическое планирование;
• государственную экологическую экспертизу;
• государственный экологический контроль;
• государственный экологический мониторинг;
• экологическое нормирование;
• лицензирование в области охраны окружающей среды;
• экологическое образование и воспитание;
• экономическое регулирование в области охраны окружающей среды;
• государственный учет источников негативного воздействия на окружающую среду;
— сертификацию в области охраны окружающей среды.
Компетенция органов государственной власти включает в себя полномочия, обязанности и ответственность государственных органов. Поскольку охрана окружающей среды в соответствии со ст. 72 Конституции РФ относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, то субъекты РФ обладают собственной компетенцией в области охраны окружающей среды.
Полномочия органов государственной власти РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления установлены ФЗ «Об охране окружающей среды».
Полномочия субъектов РФ в области охраны окружающей среды. К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся:
• установление нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне;
• ведение учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду, государственный экологический контроль которых осуществляется субъектом РФ;
• контроль в установленном федеральным законодательством порядке платы за негативное воздействие на окружающую среду по объектам хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;
• ведение Красной книги субъекта РФ;
• право образования особо охраняемых природных территорий регионального значения, управление и контроль в области охраны и использования таких территорий.
Полномочия органов государственной власти не являются константой, неизменяемой категорией. Полномочия Российской Федерации и субъектов РФ могут перераспределяться.
22. Компетенция высших органов государственной власти и государственного управления в области природопользования и охраны окружающей среды.
Деятельность Президента и Правительства в сфере экологического управления сосредоточена в первую очередь на определении и реализации экологической политики, нормотворчестве, стратегическом и ином крупномасштабном планировании, определении приоритетности задач охраны окружающей среды, обеспечении экологической безопасности и рационального природопользования, общем руководстве и управлении природоохранительной деятельностью и общем контроле за ними. В отдельных случаях при особых обстоятельствах или по специальному указанию в законе они наделяются иными функциями (например, заключение концессионных договоров на разработку лесных или иных ресурсов от имени РФ Правительством РФ, объявление участка территории РФ зоной чрезвычайной ситуации Президентом РФ).
Полномочия Российской Федерации в области охраны окружающей среды. К полномочиям органов государственной власти РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, в частности, относятся:
— обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации;
— установление порядка осуществления государственного мониторинга окружающей среды, формирование государственной системы наблюдений за состоянием окружающей среды и обеспечение функционирования такой системы;
• установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды;
• установление порядка определения размера платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;
• организация и проведение государственной экологической экспертизы;
• образование особо охраняемых природных территорий федерального значения, природных объектов всемирного наследия, управление природно-заповедным фондом, ведение Красной книги РФ.
23. Компетенция Министерства природных ресурсов Российской Федерации в области природопользования и охраны окружающей среды
Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, объекты животного мира (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты) и среду их обитания, в сфере эксплуатации и обеспечения безопасности водохранилищ, водохозяйственных систем комплексного назначения и гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.
Минприроды России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федерального агентства водных ресурсов и Федерального агентства по недропользованию.
24. Компетенция Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, по государственному надзору за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы.
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет)
Сфера деятельности – окружающая среда.
Функции:
мониторинг окружающей среды, ее загрязнения.
Полномочия:
ведение государственного учета поверхностных вод, государственного водного кадастра в части поверхностных водных объектов, Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении;
формирование и обеспечение функционирования государственной наблюдательной сети;
осуществление государственного мониторинга атмосферного воздуха;
осуществление государственного мониторинга поверхностных водных объектов;
информирование пользователей (потребителей) о составе предоставляемых сведений о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, о формах доведения данной информации и об организациях, осуществляющих информационное обеспечение пользователей (потребителей);
информирование об опасных природных явлениях, о фактических и прогнозируемых резких изменениях погоды и загрязнении окружающей среды, которые могут угрожать жизни и здоровью населения и наносить ущерб окружающей среде;
обеспечение органов государственной власти и населения информацией о фактическом и прогнозируемом состоянии окружающей среды, ее загрязнении.
25. Компетенция органов государственного санитарного надзора в области охраны окружающей среды.
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор)
Сфера деятельности – обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Функции:
контроль и надзор в установленной сфере деятельности.
Полномочия:
ведение государственного санитарно-эпидемиологического надзора за соблюдением санитарного законодательства;
регистрация впервые внедряемых в производство и ранее не использовавшихся химических, биологических веществ и изготовляемых на их основе препаратов, потенциально опасных для человека (кроме лекарственных средств);
установление причин и выявление условий возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений);
информирование органов государственной власти, органов местного самоуправления и населения о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
подготовка предложений о введении и об отмене на территории Российской Федерации, субъектов Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина);
осуществление проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства.
26. Компетенция Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий в области охраны окружающей среды.
Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий организует работу по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций федерального и трансграничного характера, спасанию людей при этих чрезвычайных ситуациях; предупреждение и тушение пожаров на объектах, критически важных для безопасности Российской Федерации, других особо важных пожароопасных объектах, объектах федеральной собственности; информирование населения через средства массовой информации и по иным каналам о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях и пожарах, мерах по обеспечению безопасности населения и территорий, приемах и способах защиты, а также пропаганду в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах; совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти разработку предложений, касающихся режимов природопользования, безопасного проживания населения и хозяйственной деятельности на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению.
27. Компетенция Федеральное агентство по рыболовству в области использования и охраны водных биологических ресурсов.
Федральное агентство по рыболовству (Росрыболовство) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции:
- по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыболовства, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота, охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения и занесенных в Красную книгу Российской Федерации;
- по контролю и надзору за водными биологическими ресурсами и средой их обитания во внутренних водах Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации, а также Каспийского и Азовского морей до определения их правового статуса;
- по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере рыбохозяйственной деятельности, охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, а также рыбоводства (за исключением промышленного рыбоводства), рыбопереработки, обеспечения безопасности мореплавания и аварийно-спасательных работ в районах промысла, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота и в морских портах в части, касающейся обслуживания судов рыбопромыслового флота.
Руководство деятельностью Федерального агентства по рыболовству осуществляет Правительство РФ.
28. Компетенция Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору в области охраны и использования животного мира.
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий), охраны, воспроизводства, использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания, функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных.
29. Природоохранная деятельность органов прокуратуры Российской Федерации.
Органы прокуратуры осуществляют свою деятельность по реализации экологического права путем надзора за исполнением экологического законодательства на основании и в рамках ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации».
Природоохранная деятельность прокуратуры – понятие собирательное, отражающее ее многогранную деятельность в области охраны окружающей среды и имеющее целью обеспечение экологической безопасности населения. Эта деятельность в современных условиях становится наиболее важным и приоритетным направлением ее работы. Генеральный прокурор РФ требует считать одним из основных направлений надзорной деятельности прокуроров надзор в сфере экологической безопасности.
Приказами Генпрокуратуры РФ установлен следующий порядок участия специализированных прокуроров в рассмотрении уголовных, гражданских и иных дел. Природоохранные прокуроры поддерживают государственное обвинение в территориальных судах по делам, за расследованием которых они осуществляли надзор, в случаях, предусмотренных законом и приказами Генерального прокурора. В остальных случаях о направлении дела в суд уведомляется соответствующий территориальный прокурор с передачей ему надзорного производства.
Московская региональная природоохранная прокуратура была образована специальным приказом Генерального прокурора РФ от 29 октября 1997 г. № 293-ш. Основные направления ее деятельности – надзор за исполнением соответствующих законов и законностью правовых актов. Проверки исполнения действующего природоохранного законодательства проводятся в обязательном плановом порядке.
Именно благодаря вмешательству природоохранной прокуратуры два хозяйствующих субъекта освободили незаконно занимаемые ими земельные участки на территории государственного национального парка «Лосиный остров». Вопрос относительно отказа ряда предприятий, размещенных незаконно, освободить территорию парка вынесен природоохранной прокуратурой на рассмотрение Правительства Москвы.
Актами прокурорского реагирования на нарушения законодательства, в т.ч. экологического, являются протест, представление, постановление. В прокурорской практике используется информация, направляемая Президенту РФ и Правительству РФ Генеральным прокурором России.
Протест приносит прокурор на противоречащий закону правовой акт – приказ, инструкция, положение и т.д. – в орган или должностному лицу, которые издали этот акт. Прокурор имеет право обращаться в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ по этим вопросам. Акты, противоречащие экологическому законодательству, издаются многими организациями: министерствами, ведомствами, службами, предприятиями. Например, незаконные или необоснованные акты о привлечении к ответственности за экологические правонарушения административными комиссиями или санитарными врачами.
Работниками Московской региональной природоохранной прокуратуры опротестовано большое количество незаконных правовых актов, а также внесены представления.
30. Природоохранная деятельность органов Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Министерство внутренних дел РФ. Среди основных задач Управления милиции по предупреждению экологических правонарушений при ГУВД Москвы - выявление, пресечение и предупреждение экологических правонарушений, установление лиц, виновных в их совершении, и сбор доказательств для привлечения виновных к уголовной и административной ответственности; подготовка материалов для расчета вреда, причиненного в результате противоправных действий и его последующего возмещения, а также контроль за соблюдением режима особо охраняемых природных территорий и комплексов, водных объектов и зон массового купания граждан, контроль за соблюдением правил сбора, хранения и утилизации отходов производства и потребления.
31. Государственный экологический контроль.
1. Государственный контроль – основная задача это проверка и обеспечения правовых требований по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды от загрязнения. Госконтроль ведется от имени государства и носит надведомственный характер. Контроль проводится в форме предупредительного и текущего.