Современные федеративные государства: особенности и проблемы. Право наций на самоопределение
Федеративное государство – это сложное суверенное государство, составными частями которого являются относительно самостоятельные государственные образования. Они называются субъектами федерации. Отдельные авторы, давая определение федерации, называют её субъекты государствами. Это добавление, по мнению А. Н. Лебедева, является справедливым, если под государствами подразумеваются бывшие суверенные государства, утратившие государственный суверенитет после вступления в федерацию, но сохранившие прежние названия. Например субъекты федерации в США, Австрии, Индии, ФРГ называются государствами (слова «штат», «земля» переводятся на русский язык как государство), однако государственным суверенитетом не обладают (Лебедев, А. Н. Статус субъекта Российской Федерации: (Основы концепции, конституционная модель, практика) / А. Н. Лебедев. М.: Изд-во ИГиП РАН, 1999. С. 9). Русский правовед А. С. Ященко отмечал, что даже если штаты обычно после образования федерации продолжают называться государствами, то никакого значения это не имеет, поскольку «это лишь злоупотребление термином или наименование, объясняемое как исторический пережиток» (Ященко, А. С. Теория федерализма: Опыт синтетической теории права и государства / А. С. Ященко. Юрьев, 1912. С. 328).
В настоящее время в правовой науке признается, что федеративная форма территориально-политического устройства обладает свойствами, которые способствуют развитию демократии, прав и свобод человека и гражданина. Противостоянию тоталитаристским тенденциям в федерации способствует и то, что федеративное устройство государства обычно не предполагает единообразия организации его частей. Субъекты федерации вправе сохранить свои исторические, а иногда и национальные особенности. Искусственное стремление ликвидировать многообразие форм субъектов федерации неизбежно приводит к искажению содержательной стороны федерализма (Крылов, Б. С. Федерализм и его будущее / Б. С. Крылов // Ежегодник российского права. М., 2000. С. 162–163). У федеративной формы территориально-политического устройства выделяют ряд характерных черт, которые можно разделить на две группы: исторически сложившиеся (фактические) и юридически закрепленные.
К исторически сложившимся относятся признаки, сложившиеся у федеративной формы территориально-политического устройства в ходе процесса формирования федерализма: Во-первых, большинство федераций образуются на основании географического соседства, то есть федерации не могут быть образованы только в силу национальных или этнических признаков, общих экономических и военных интересов. Во-вторых, территория федерации состоит из территории её субъектов. Данный признак вытекает и имеет тесную связь с первым, который определяет, что федерация может быть образована из граничащих между собой территорий. В-третьих, субъекты обычно не обладают правом выхода из федерации (право на сецессию). Данный признак обычно в нормативной базе не закрепляется, но всегда подразумевается. В большинстве случаев образование федерации носит окончательный характер, но встречаются и исключения. Так, ст. 17 Конституции СССР 1936 г. закрепляла за союзными республиками право выхода из Союза. В 1965 г. из федерации Малайзии вышло небольшое государство Сингапур. В большинстве случаев попытки выхода субъектов из федерации пресекаются.
Юридически закрепленные признаки находят отражение в национальном законодательстве: во-первых, федерация имеет общую для всего государства конституцию (основной закон) и систему федерального законодательства, которым должны соответствовать законы субъектов; во-вторых, органы государственной власти (законодательные, исполнительные, судебные) существуют как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов; в третьих, наряду с федеральным гражданством может существовать гражданство субъектов; в-четвертых, существует разграничение предметов ведения между федерацией и субъектами предметов ведения. Под предметом ведения понимается круг вопросов, по которым вправе законодательствовать и осуществлять управление либо федерация в целом, либо её субъекты, либо они вмести. Разграничение предметов ведения является одной из важных сфер отношений между федерацией и субъектами. В различных федерациях разделение компетенции между федерацией и субъектами осуществляется неодинаковыми способами. Их точная классификация затруднена, поскольку имеются различные исключения и оговорки, существуют уточняющие решения органов конституционного контроля по спорам компетенции.
В мировой конституционной практике существует несколько моделей разделения компетенции.
1. Установление исключительной компетенции федерации, а все остальные вопросы относятся к ведению субъектов. Данный подход использовался в конституциях СССР, Конституции Танзании 1977 г.
2. Устанавливается исключительная компетенция субъектов федерации, в которую федеральные органы не могут вмешиваться. Обычно это вопросы культуры, образования, сельского хозяйства. Данная модель в настоящее время в чистом виде не используется, но её черты применяются в Мексике, Швейцарии.
3. В конституции перечисляются вопросы, отнесенные к ведению федерации и введению субъектов. Такой порядок предусмотрен конституциями Аргентины, Канады, Эфиопии.
4. Указываются три сферы компетенции: исключительная компетенция федерации, совместная компетенция федерации и субъектов, исключительная компетенция субъектов. Причем в пределах каждой сферы содержится исчерпывающий перечень вопросов. Наиболее подробное перечисление вопросов компетенции, распределенных в соответствии с данной моделью, содержится в Конституции Индии 1949 г.
5. В конституции закрепляются вопросы исключительной компетенции федерации и совместной компетенции. Остальные вопросы, которые не перечисляются, относятся к компетенции субъектов. Данная модель характерна для Пакистана, Нигерии.
Конституции США, Швейцарии, Австралии устанавливают лишь исключительную законодательную компетенцию федерации, таким образом, остаточная компетенция принадлежит субъектам федерации. Правда, швейцарская Конституция определяет также некоторые вопросы совместной компетенции, по которым законы принимает федерация, а исполняют их кантоны (например законодательство о защите животных). Американская же модель дополняется подразумеваемой компетенцией федерации, которая по конституции уполномочена принимать законы не только по вопросам, прямо предусмотренным в ней, но и по проблемам, связанным с этими вопросами.
Основной закон ФРГ разграничивает компетенцию федерации и её субъектов (земель) отдельно в законодательной и исполнительной сферах. В законодательной сфере он закрепляет федеральную (исключительную) компетенцию, конкурирующую компетенцию федерации и земель, рамочную компетенцию федерации и остаточную компетенцию земель, сформулированную посредством презумпции. В сфере исключительной компетенции земли могут осуществлять законодательную деятельность лишь в том случае, если они специально уполномочены на это федеральным законом. Наибольший интерес представляет конкурирующая компетенция федерации и земель. Она означает, что земли вправе принимать законы по соответствующим вопросам в том случае, если федерация свои права законотворчества не использует. Но федерация не может принимать законы по вопросам конкурирующей компетенции по своему усмотрению. Она вправе издавать законодательные акты по этим вопросам только в строго определенных случаях, а именно: если необходимо обеспечить соблюдение правового или экономического единства, если урегулирование вопроса землями неэффективно и если такое регулирование нарушило бы права других земель.
Индийская модель разграничения полномочий между федерацией и субъектами содержит три перечня вопросов, составляющих компетенцию федерации, штатов и их совместной компетенции. При этом первый перечень является открытым, а второй и третий – исчерпывающими. Кроме того, Конституция предусматривает ряд оснований вмешательства федерации в компетенцию штатов.
Австрийская модель устанавливает четыре перечня вопросов. Первый – это перечень, в рамках которого и принимать, и исполнять законы вправе исключительно федерация. Второй перечень включает вопросы, по которым законодательство отнесено к ведению федерации, а исполнение законов – к ведению субъектов федерации. В третий перечень входят вопросы, по которым федерация издает рамочные законы, а земли принимают законы, конкретизирующие их, и осуществляют исполнительную деятельность. Наконец, в рамках четвертого перечня и законодательство, и исполнение закона находятся в компетенции земель.
В науке конституционного права выделяется несколько оснований классификаций федераций. Исходя из способа образования, федерации можно разделить на договорные и конституционные. Договорные федерации возникли на основе договора государств – будущих субъектов федерации. К ним относят США, Австралию, Швейцарию, Малайзию и др. К конституционным федерациям относятся государства, в которых центральные органы государственной власти предоставляли значительную самостоятельность административным единицам, то есть закрепили элементы федеративной формы территориально-политического устройства в национальной конституции. Примером этих федераций являются Канада, Индия, РСФСР по Конституции 1918 г.
В зависимости от правового статуса субъектов федерации делятся на симметричные и асимметричные. Симметричными являются федерации, в которых конституционно-правовой статус одинаков у всех субъектов федерации (ФРГ, АОЭ). Асимметричные – это федерации, в которых субъекты имеют различный конституционно-правой статус (США). Подобное различие чаще всего является следствием существующих социально-экономических, исторических, географических и иных причин. Иногда выделяют скрытую асимметрию: юридически федерация состоит только из однопорядковых субъектов, имеющих одинаковые названия, которые в реальных отношениях не равны. Например в Германии все субъекты равны между собой, но различие в их правовом статусе определяется неравным представительством в Бундесрате, которое зависит от количества жителей земли.
В составе федерации могут быть, кроме субъектов, и иные территориальные образования. Например федеральные и зависимые территории. Под федеральными территориями понимаются особые территориальные единицы, непосредственно подчиненные центральной власти. Среди федеральных территорий прежде всего можно выделить федеральные столичные округа, имеющиеся в ряде федераций (США, Австралия, Мексика и т. д.). Они образованы с целью не допустить, чтобы один субъект федерации оказывал на центральную власть (действующую, естественно, в столице) бόльшее влияние, чем остальные субъекты.
Зависимые – это территории, находящиеся в юридической зависимости от того или иного государства. Юридическая зависимость проявляется в том, что высшие органы власти государства (метрополии) издают правовые акты, обязательные для исполнения на этой территории, но при этом коренные жители территории не являются гражданами метрополии и не участвуют в выборах её парламента и других избираемых органов. Управление территориями в настоящее время осуществляется на самоуправленческих началах, т. е. в них имеются собственные законодательные, исполнительные и судебные органы. Вместе с тем, метрополия назначает в каждую зависимую территорию губернатора, полномочия которого включают прежде всего контроль над соответствием актов органов самоуправления территории актам метрополии, издаваемым, как правило, по вопросам внешней политики, обороны и т. п. В качестве зависимых территорий чаще всего выступают малонаселенные острова, находящиеся иногда за тысячи километров от метрополии. Зависимые территории имеют в настоящее время Великобритания, США, Франция, Нидерланды, Австралия, Новая Зеландия.
Субъект федерации – это ограниченно правоспособное образование, имеющее черты государственности, входящее в единое федеративное государство. Субъекты федерации должны отвечать ряду параметров. Они не должны обладать суверенитетом, не имеют право на отделение или сецессию. Граждане любого субъекта имеют равные основные права и обязанности на всей территории федерации. Законы субъектов не должны противоречить законодательству федерации. Например ст. 21 Основного закона ФРГ определяет, что федеральное право имеет перевес над правом земель.
Субъекты федерации не могут быть субъектами международного публичного права. Все вопросы внешнеполитической деятельности в конституциях федеративных государств (за исключением формального права кантонов Швейцарского Союза иметь официальные сношения, согласно 9 и 10-й статьям своей Конституции, с иностранными правительствами) относятся к исключительной компетенции федеральных органов (Аринин, А. Н. Уроки и проблемы становления российского федерализма / А. Н. Аринин, Г. В. Марченко. М.: Интелтех, 1999. С. 23).
Субъекты федерации реализуют свою компетенцию через собственные органы государственной власти, система которых определяется федеральным законодательством, а уточняется законами субъектов. В соответствии со ст. 72 Основного закона «в сфере конкурирующей компетенции земли (субъекты федерации – Примеч. автора) обладают полномочиями на законодательство лишь тогда и поскольку, когда и поскольку Федерация не пользуется своими законодательными правами. В этой сфере Федерация имеет право законодательства, если существует необходимость в федеральном регулировании».
Форма правления субъектов чаще всего соответствует форме правления на федеральном уровне. Например если Германия является парламентарной республикой, то и на уровне земель закрепляется парламентарная форма правления. В США и на уровне федерации, и на уровне штатов государственная власть организована на основании принципов президентской республики. Но бывают и исключения. Так, в федеративных государствах-монархиях (Канада, Бельгия, Австралия) субъекты федерации имеют республиканскую форму правления, а в странах, где субъекты федерации являются монархиями, организация центральной власти может иметь республиканские признаки (Малайзия, ОАЭ) (Конституционное право зарубежных стран / под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. М.: НОРМА, 2005. С. 168).
Субъекты федерации обладают рядом специфических черт:
1. Наличие у субъекта федерации собственной территории. Каждый субъект федерации имеет собственную территорию, которая является частью территории федерации. Если субъект образован на основании национального принципа, то его границы определяются территорией проживания коренного этноса, название которого находит отражение в названии субъекта. В иных случаях границы определялись федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.
2. Субъект федерации правообязан иметь официальное название (наименование).
3. Наличие системы органов государственной власти. Государственная власть в субъектах федерации осуществляется на основе системы разделения властей: законодательный (представительный) орган государственной власти, высший исполнительный орган государственной власти субъекта федерации, иные органы государственной власти субъекта. Законодательными органами являются однопалатные или двухпалатные парламенты, меньшие по численности, чем федеральные, и избираемые населением. У местных законодательных органов есть собственные наименования. Например в США и Индии они называются легислатурами, в ФРГ и Австрии – ландтагами. Исполнительная власть также организована по образу и подобию федеральной. Судебная система в большинстве федераций является единой, за исключением некоторых стран (США, Канада).
4. Правовая система субъектов федерации. Каждый субъект федерации имеет право на собственную систему правовых актов, которые должны соответствовать федеральному законодательству.
Право народов на сомоопределение
Право народов на самоопределение – один из основных принципов международного права, означающий право каждого народа самостоятельно решать вопрос о форме своего государственного существования, свободно устанавливать свой политический статус и осуществлять свое экономическое и культурное развитие. Этот принцип вместе с другими принципами провозглашен в Уставе ООН, ставящем целью «развивать дружественные отношения между нациями на основе уважения принципа равноправия и самоопределения народов». Эта же цель ставится в Уставе ООН в связи с развитием экономического и социального сотрудничества между государствами.
Генеральная Ассамблея в Декларации 1960 года «О предоставлении независимости колониальным странам и народам» придала принципу самоопределения народов четкую антиколониальную направленность. Вместе с тем в Декларации было сказано, что «всякая попытка, направленная на то, чтобы частично или полностью нарушить национальное единство или территориальную целостность страны, несовместима с целями и принципами Устава ООН». В 1970 г. в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН Генеральная Ассамблея постановила: «В силу принципа равноправия и самоопределения народов, закрепленного в Уставе Организации Объединенных Наций, все народы имеют право свободно определять без вмешательства извне свой политический статус и осуществлять свое экономическое, социальное и культурное развитие, и каждое государство обязано уважать это право в соответствии с положениями Устава; каждое государство обязано содействовать осуществлению принципа равноправия и самоопределения народов в соответствии с положениями Устава и оказывать помощь Организации Объединенных Наций в выполнении обязанностей, возложенных на нее Уставом, в отношении осуществления данного принципа, с тем чтобы:
способствовать дружественным отношениям и сотрудничеству между государствами; и
незамедлительно положить конец колониализму, проявляя должное уважение к свободно выраженной воле заинтересованных народов, а также имея в виду, что подчинение народов иностранному игу, господству и эксплуатации является нарушением настоящего принципа, равно как и отрицанием основных прав человека, и противоречит Уставу Организации Объединенных Наций.
Создание суверенного и независимого государства, свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним, или установление любого другого политического статуса, свободно определенного народом, являются формами осуществления этим народом права на самоопределение. В то же время в Декларации указывалось: «Ничто в приведенных выше пунктах не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов, как этот принцип изложен выше, и вследствие этого имеющих правительства, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной территории». Принцип равноправия и самоопределения народов был упомянут также в Международных Пактах о правах человека (1976) и некоторых других решениях ООН.
В течение ХХ века применение принципа равноправия и самоопределения народов было направлено на защиту прав колониальных народов, живших при иностранной оккупации. К концу столетия, когда проблема деколонизации была в основном решена, лозунг самоопределения стал чаще использоваться для прикрытия сепаратистских, подрывных, экстремистских и даже террористических движений, направленных против территориальной целостности государств, что решительно противоречит закрепленной в решениях ООН концепции самоопределения народов. Принцип самоопределения народов не должен истолковываться как разрешение или поощрение любых действий, нарушающих или подрывающих, полностью или частично, территориальную целостность или политическое единство суверенных и независимых государств. Этот принцип в решениях ООН всегда находится в тесной связи с необходимостью осуществления других основных принципов международного права, включая дружественные отношения, суверенитет государств, территориальную целостность, невмешательство и борьба с терроризмом.
КОРОТКАЯ ВЕРСИЯ (5 КУРС)
Один из дискуссионных вопросов - соотношение федеративного принципа и принципа суверенитета. В федерации суверенитет приобретает новое содержание, так как здесь возникает проблема разграничения полномочий между гос-вом и его субъектами, что предполагает не только деление властной компетенции по горизонтали между ветвями власти, но и по вертикали между союзом и его членами. 3 позиции: 1) - принадлежность суверенитета только федеративному гос-ву в целом, так как субъекты федерации не могут обладать "полной независимостью во внутр делах и в ведении внешней политики". 2) Токвиль, Кельзен - делимость суверенитета между федерацией и ее субъектами посредством конституционного распределения властных полномочий по вертикали 3)М. Зейдель - считал носителями суверенитета субъекты федерации и наделяли их правом сецессии- право выхода. Сецессия-с одной стороны, указывает на начала добровольности и демократичности, но, с другой стороны, подрывает стабильность гос устройства. Из Конституции РФ вытекает отсутствие у субъектов такого права. Однако решение вопроса о праве выхода из состава гос-ва в России затрудняется ввиду конституционного закрепления права нации на самоопределение и национально-территориальной орг-ции субъектного состава России.
Право на самоопределение признается одним из основных принципов МП. Неправильное, расширительное толкование принципа самоопределения народов приводит к росту сепаратизма. Не отрицая права на самоопределение как выражение суверенитета нации и народа, следует исходить из того, что МП ограничивает его соблюдение требованиями принципов территориальной целостности и соблюдения прав человека (Декларация о принципах МП, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между гос-ми + Устав ООН (преамбула, ст. 1, 2).
Реализация принципа права наций на самоопределение в федеративном гос-ве влечет разрыв хоз связей, возникают проблемы этнических меньшинств, конфликты, в том числе вооруженные, беженцы, нарушение прав человека, спад производства и многие другие. Поэтому одностороннее волеизъявление субъекта федерации по вопросу о его выходе не может устроить всех других членов федерации, поскольку при этом возможно нарушение их интересов и причинение им ущерба. Самоопределение народов должно существовать в рамках федерации, чтобы не подрывать терр целостность и единство гос-ва, а также это позволяет развиваться национально-культурным меньшинствам, что крайне благоприятно влияет на полит обстановку в гос-ве, при условии соблюдения принципов федерализма как субъектами, так и центром.
Вывод: принцип самоопределения народов в федеративном гос-ве необходимо сочетать с суверенитетом многонационального народа федерации, что предполагает ограничение его определенными рамками. Право самоопределения всего многонационального народа в данном случае имеет приоритет.