Д) задоволення інших потреб
ТЕМА 9 ПРАВОВИЙ РЕЖИМ ВИКОРИСТАННЯ ТА ОХОРОНИ НАДР
ТЕОРЕТИЧНІ ПИТАННЯ
3. Види користування надрами:
б) видобування корисних копалин;
Найбільш поширений вид права користування надрами — добування корисних копалин. Особливістю зазначенного виду користування надрами є залежність від того, які корисні копалини видобуваються — загальнодержавного чи місцевого значення. Поділ корисних копалин на загальнодержавні та місцеві здійснює Кабінет Міністрів України. Так, до корисних копалин загальнодержавного значення належить природний газ, вугілля, метали, нафта та ін., а до корисних копалин місцевого значення — гіпс, гравій, пісок, черепашник, супісок тощо.
Родовища, в тому числі техногенні, запаси і прояви корисних копалин підлягають обліку в Державному кадастрі родовищ і проявів корисних копалин та державному балансі запасів корисних копалин.
Розробка родовищ твердих, рідких і газоподібних корисних копалин та переробка мінеральної сировини провадяться згідно з затвердженими проектами та планами робіт, правилами технічної експлуатації та охорони надр, які погоджуються користувачами надр з Міністерством охорони навколишнього природного середовища України стосовно дотримання вимог законодавства про надра.
З метою запобігання негативним демографічним, соціальним та екологічним наслідкам інтенсивного видобутку корисних копалин установлюються квоти на видобуток окремих видів корисних копалин.
При розробці родовищ корисних копалин повинні забезпечуватися:
1) застосування раціональних, екологічно безпечних технологій, видобування корисних копалин і вилучення наявних у них компонентів, що мають промислове значення, недопущення наднормативних втрат і погіршення якості корисних копалин, а також вибіркового відпрацювання багатих ділянок родовищ, що призводить до втрат запасів корисних копалин;
2) здійснення дорозвідки родовищ корисних копалин та інших геологічних робіт, проведення маркшейдерських робіт, ведення технічної документації;
3) облік стану і руху запасів, втрат і погіршення якості корисних копалин, а також подання до статистичних та інших державних органів установленої законодавством звітності;
4) недопущення псування розроблюваних і сусідніх з ними родовищ корисних копалин внаслідок проведення гірничих робіт, а також збереження запасів корисних копалин родовищ, що консервуються;
5) складування, збереження та облік корисних копалин, а також відходів виробництва, що містять корисні компоненти і тимчасово не використовуються;
6) раціональне використання розкривних порід і відходів виробництва;
7) безпечне для людей, майна і навколишнього природного середовища ведення робіт.
При переробці мінеральної сировини повинні забезпечуватися:
1) дотримання технологічних схем, що забезпечують раціональне і комплексне вилучення корисних компонентів;
2) облік і контроль за розподілом корисних компонентів на різних стадіях переробки та ступенем їх вилучення з мінеральної сировини;
3) вивчення технологічних властивостей і складу мінеральної сировини, проведення дослідно-технологічних випробувань з метою удосконалення технології переробки мінеральної сировини;
4) раціональне використання відходів переробки (шламу, пилу, стічних вод тощо);
5) складування, облік і зберігання відходів виробництва, що містять корисні компоненти і тимчасово не використовуються.
При розробці родовищ корисних копалин та переробці мінеральної сировини має забезпечуватися також дотримання інших вимог, передбачених законодавстком про охорону навколишнього природного середовища.
Певні особливості має видобування місцевих корисних копалин землевласниками і землекористувачами. Землевласники та землекористувачі мають право без спеціальних дозволів (ліцензій) та гірничого відводу видобувати корисні копалини місцевого значення в межах наданих їм земельних ділянок. Видобуток таких корисних копалин здійснюється відкритим способом, без застосування спеціальних технічних засобів, загальною глибиною розробки до двох метрів і дозволяється тільки для задоволення своїх власних та побутових потреб, без права продажу іншим особам. За відсутності зазначених обставин право на видобуток корисних копалин зазначеними особами здійснюється в загальному порядку (ст. 23 КпН України).
Порядок користування надрами для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, регулюється ст. 55 Кодексу України про надра. Користування надрами для будівництва та експлуатації підземних споруд і для інших цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, здійснюється за відповідними проектами. У них повинні передбачатися заходи, що забезпечують знешкодження стічних вод, шкідливих речовин і відходів виробництва або локалізацію їх у визначених межах, а також запобігають їх проникненню в гірничі виробки, земну поверхню та у водні об'єкти.
Рідкісні геологічні відшарування, мінералогічні утворення, палеонтологічні об'єкти та інші ділянки надр, які становлять особливу наукову або культурну цінність, можуть бути оголошені в установленому законодавством порядку об'єктами природно-заповідного фонду. У разі виявлення при користуванні надрами рідкісних геологічних відшарувань і мінералогічних утворень, метеоритів, палеонтологічних, археологічних та інших об'єктів, що становлять інтерес для науки і культури, користувачі надр зобов'язані зупинити роботи на відповідній ділянці і повідомити зацікавлені державні органи.
в) будівництво та експлуатація підземних споруд, не пов’язаних з видобуванням корисних копалин;
Стаття 48. Особливості проектування гірничодобувних об'єктів, а також підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин
Проектування гірничодобувних об'єктів і підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, провадиться на основі геологічного та іншого вивчення надр з урахуванням комплексного розвитку регіону та вимог екологічної безпеки.
Проектування гірничодобувних об'єктів провадиться після попереднього погодження у встановленому законодавством порядку питань про надання земельної ділянки і гірничого відводу.
Проекти будівництва гірничодобувних об'єктів або підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі для захоронення відходів виробництва, інших шкідливих речовин, скидання стічних вод, підлягають екологічній, науково-технічній та іншим видам експертизи та погодженню в порядку, встановленому законодавством України.
Стаття 49. Погодження місць розташування гірничодобувних об'єктів і підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин
Місця розташування гірничодобувних об'єктів і підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення відходів виробництва, інших шкідливих речовин і скидання стічних вод, до початку проектних робіт погоджуються з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідними радами та іншими заінтересованими органами.
Стаття 50. Основні вимоги до проектування, будівництва і введення в експлуатацію гірничодобувних об'єктів, об'єктів по переробці мінеральної сировини, а також підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин
У проектах будівництва гірничодобувних об'єктів повинні передбачатися:
1) розташування наземних і підземних споруд, що забезпечує найбільш раціональне та ефективне використання запасів корисних копалин;
2) способи проведення розкривних робіт, системи розробки родовищ корисних копалин і технічні схеми переробки (підготовки) мінеральної сировини, що забезпечують найбільш повне, комплексне та економічно доцільне вилучення з надр запасів корисних копалин, а також використання наявних у них компонентів;
3) раціональне використання розкривних порід при розробці родовищ корисних копалин;
4) складування, збереження та визначення порядку обліку корисних копалин, які тимчасово не використовуються, а також відходів виробництва, що містять корисні компоненти;
5) геологічне вивчення надр, що розкриваються в процесі будівництва та експлуатації гірничодобувних об'єктів, та складання геологічної і маркшейдерської документації;
6) рекультивація порушених земель, максимальне збереження грунтового покриву;
7) заходи, що гарантують безпеку людей, майна і навколишнього природного середовища.
У проектах будівництва об'єктів по переробці мінеральної сировини повинні передбачатися:
1) застосування технологічних схем, які забезпечують раціональне і комплексне вилучення з видобутої мінеральної сировини наявних у ній компонентів, що мають промислове значення;
2) раціональне використання, утилізацію, знешкодження або безпечне захоронення відходів переробки (шламу, пилу, стічних вод тощо);
3) складування, збереження та визначення порядку обліку відходів виробництва, що містять корисні компоненти і тимчасово не використовуються;
4) заходи, що гарантують безпеку людей, майна і навколишнього природного середовища.
При проектуванні, будівництві і введенні в експлуатацію підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, повинні забезпечуватися раціональне використання видобутих гірських порід, а також виконання вимог, зазначених у пунктах 5, 6, 7 частини першої цієї статті, та інших вимог і правил відповідно до законодавства України.
Забороняється введення в експлуатацію нових і реконструйованих гірничодобувних об'єктів, об'єктів по переробці мінеральної сировини, а також підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, якщо при їх проектуванні не додержано вимог, передбачених цією статтею.
г) створення геологічних територій та об’єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення;
Нинішню екологічну ситуацію в Україні, що пов´язана з використанням надр, можна охарактеризувати як кризову. Вона формувалася протягом тривалого періоду, і одним з її чинників є відсутність дієвого механізму правової регламентації всього спектра надрокористування. Серед причин незадовільного стану законодавства про надра слід вказати нехтування об´єктивними факторами розвитку суспільних відносин у цій галузі, коли користування надрами ототожнюють з видобуванням корисних копалин. Однак сучасне надрокористування все частіше здійснюється з іншими цілями. До них ст. 14 Кодексу України про надра (далі — КУпН) [1] відносить будівництво та експлуатацію підземних споруд, не пов’язаних з видобуванням корисних копалин; створення геологічних територій і об´єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення; зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів; захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва; скидання стічних вод.
Стаття 14. Види користування надрами
Надра надаються у користування для:
…. створення геологічних територій та об'єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам'ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.);
При значній засвоєності надр, цей природний ресурс в Україні мало використовується з метою заповідування. Існуючі в державі нечисленні особливо охоронювані заповідні геологічні об´єкти охороняються відповідно до вимог природоохоронного законодавства, яке для них невластиве, тому що в існуючих природоохоронних актах зазвичай охороняються землі, ліси, фауна, нарешті, територія загалом, але не унікальні ділянки надр з рідкісними геологічними утвореннями. Ні в юридичній літературі, ні в законодавстві не передбачені спеціальні організаційно-правові форми природного заповідування на ділянках надр. У державі історично склалися і були закріплені в Законі України «Про природно-заповідний фонд України» [12] загальні форми заповідування на природних територіях і об´єктах у вигляді природних заповідників, національних природних парків, регіональних ландшафтних парків, заказників, пам´яток природи, заповідних урочищ.
Стаття 3 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» виділяє такі форми заповідування на ділянках надр залежно від походження, інших особливостей природних комплексів і об´єктів, що оголошуються заказниками чи пам´ятниками природи, мети і необхідного режиму охорони: заказники гідрологічні, загальногеологічні, палеонтологічні, карстово-спелеологічні та геологічні пам´ятники природи. Як геологічні виступають мінералогічні, торф´яні та інші аналогічні за природними фізичними властивостями заказники і пам´ятники природи. Правовий режим гідрологічних заказників і заповідників може встановлюватись для унікальних систем підземних водних джерел або водно-болотних утворень. Як палеонтологічні заповідні об´єкти можуть виступати геологічно видозмінені у природних умовах предмети антропогенного походження, для яких встановлюється режим пам´ятників природи.
Можуть бути і комплексні особливо охоронювані геологічні об´єкти або території, які є унікальними ділянками надр, що містять різні мінеральні ресурси (мінерали, органічні речовини, підземні води та ін.) або виступають як компоненти земельних, лісових, водних та інших комплексних заказників, заповідників або інших об´єктів природно-заповідного фонду. Ці елементи і компоненти можуть переважати на заповідній території, але не є єдиними. Наприклад, у склад ландшафтно-гідрологічного заповідника крім мінеральних порід, підземних вод, інших мінеральних ресурсів та землі, входять також рослини, живі організми. Однак для встановлення конкретного за цілями та завданнями режиму користування необхідно виявлення в межах відповідної території переважаючого виду природних ресурсів (землі, води, ліси, геологічні утворення та ін.).
Навкруги утворених на ділянках надр заповідних об´єктах і територіях можуть засновуватись охоронні (буферні) зони, які призначені для захисту вказаних об´єктів і територій від негативного впливу на них суміжного простору довкілля. Якщо охоронні зони перебуватимуть у віданні первинних природокористувачів, то користуються вони ними з обмеженнями, що витікають із цілей та завдання заповідування на ділянках надр. Для таких ділянок у КУпН необхідно визначити загальні та спеціальні цілі, завдання та режими заповідування відносно до всіх організаційно-правових заповідних форм (наприклад, повна або часткова заборона господарської діяльності або рекреації та ін).
Я вважаю за доцільне доповнення КУпН правовими нормами, які визначали б спеціальні організаційно-правові форми природного заповідування на ділянках надр, що мають особливу наукову або культурну цінність, а також встановлювали правовий режим користування ділянками надр для лікувальних, курортних та оздоровчих цілей. В інтересах забезпечення урахування специфіки заповідування на ділянках надр загальні цілі, завдання і режими повинні конкретизуватися в правових нормах з урахуванням природно-фізичних особливостей і екологічної цінності ділянок надр, що потребують особливої охорони. Так, стосовно заповідування на ділянках надр специфіка буде виявлятися при використанні надр з метою підтримання природної рівноваги і збереження рідкісних мінеральних ресурсів, а також відтворення та відновлення такого мінерального ресурсу як підземні води. Щодо використання надрових ділянок для задоволення культурно-естетичних потреб людини, специфіка буде полягати у використанні природних лікувальних та оздоровчих ресурсів і природних оздоровчих факторів, які властиві визначеній ділянці надр.
д) задоволення інших потреб.
Правове регулювання надрокористування в сільському господарстві
Надра дедалі активніше використовують для ведення сільськогосподарської діяльності. Зокрема, в недіючих шахтах вирощують гриби, квіти, овочі та інші рослини. Надрами послуговуються для витримування виноматеріалів, зберігання харчової продукції тощо. Корисні копалини місцевого значення і прісні підземні води застосовують для ведення сільськогосподарської діяльності.
Використання надр у веденні сільськогосподарської діяльності регулюється Кодексом України про надра від 27 липня 1994 р., та іншими актами законодавства про надра. За ст. 1 Кодексу, надра — це та частина земної кори, що розташована під поверхнею суші та дном водоймищ і простягається до глибин, доступних для геологічного вивчення та освоєння. Законодавство не встановлює чіткої межі поверхні землі для розмежування земель і надр як природних об'єктів і визначення режиму правового регулювання. Надра від землі відмежовуються за юридичними ознаками, а саме — за способом використання цих об'єктів. Якщо поверхня землі слугує просторово-операційним базисом для розміщення різних об'єктів або для вирощування сільськогосподарської продукції, ми маємо справу з землекористуванням. Якщо ж видобуваємо корисні копалини, вивчаємо геологію землі або здійснюємо підземну діяльність — маємо справу з надрами і повинні керуватися законодавством про надра.
Надра треба відмежовувати і від підземних вод. Згідно з ВК підземні води належать до державного водного фонду України, а згідно з Кодексом України про надра, вони є частиною надр. Виходить, що це — природний ресурс з подвійним правовим режимом і, тому, використовуючи підземні води для сільського господарства, слід керуватися і водним законодавством, і законодавством про надра. Труднощі виникають тоді, коли треба оформити дозвіл на спеціальне використання підземних вод: яким законодавством керуватися, щоб отримати дозвіл і для сплати збору за спеціальне використання?
Ретельний аналіз законодавства України показує, що слід розрізняти правовий режим прісних підземних вод і правовий режим мінеральних, термальних, промислових вод. Згідно з п. 1.5 Інструкції про порядок обчислення і справляння плати за користування надрами для видобування корисних копалин в редакції наказу Мінекоресурсів, Мінфіну, ДПА, Мінпраці від 13 червня 2000 р. № 51/128/307/128, збір за спеціальне використання надр не справляється за видобуті прісні підземні води, позаяк при цьому справляється збір за спеціальне використання водних ресурсів. Отже, під час видобування прісних підземних вод треба керуватися водним законодавством для отримання дозволу і сплати збору за спеціальне використання водних ресурсів, а під час видобування мінеральних, термальних, промислових вод — законодавством про надра, щоб оформити відповідні правові документи і сплатити збір за спеціальне використання надр.
Корисні копалини, згідно зі ст. 5 Кодексу про надра — це природні мінеральні утворення органічного і неорганічного походження в надрах, на поверхні землі, в джерелах вод і газів, на дні водоймищ, а також техногенні мінеральні утворення в місцях розміщення відходів виробництва та лишків продуктів переробки мінеральної сировини, придатні для промислового використання. За ст. 6 цього Кодексу, корисні копалини за своїм господарським значенням поділяються на копалини загальнодержавного й місцевого значення. Віднесення їх до загальнодержавного та місцевого значення здійснюється Кабінетом Міністрів України. Разом з тим ЗК у ст. ст. 90, 95 закріплює поділ корисних копалин на загальнопоширені і незагальнопоширені. Аналіз правового режиму загальнопоширених корисних копалин і корисних копалин місцевого значення за Кодексом про надра, а також за ст. 39 Закону України від 25 червня 1991 р. "Про охорону навколишнього природного середовища" показує, що правовий режим загальнопоширених корисних копалин тотожний правовому режиму корисних копалин місцевого значення.
Переліки корисних копалин загальнодержавного й місцевого значення затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 12 грудня 1994 р. № 827. Визначення корисних копалин як загальнодержавного чи місцевого значення поширює на них відповідний режим правового регулювання. Суб'єктів аграрного права більше цікавлять корисні копалини місцевого значення, які вони можуть використовувати на праві загального використання надр. До них належать, зокрема, сировина для хімічних меліорантівгрунтів (вапняк, гіпс, сапропель), крейда, граніт, пісковик, галька, гравій, пісок, ракуша, лес, глина легкоплавка, суглинок, супісок тощо. Води, в тому числі прісні підземні, належать до корисних копалин загальнодержавного значення.
Фактичні ознаки розмежування загального і спеціального використання надр наводяться у ст. 23 Кодексу про надра, яка надає власникам земельних ділянок і землекористувачам право без отримання спеціальних дозволів (ліцензій) та без гірничих відводів видобувати для сільськогосподарських потреб корисні копалини місцевого значення і торф загальною глибиною розробки до 2 м і прісні підземні води — до 20 м та використовувати надра для господарських і побутових потреб. Однак закон не роз'яснює, що розуміти під господарськими і побутовими потребами. На нашу думку, суб'єкти аграрного права мають право використовувати надра для будь-яких сільськогосподарських потреб на праві загального використання надр, крім промислового видобування корисних копалин і будівництва підземних споруд.
Щодо спеціального використання надр на праві власності, то, згідно зі ст. 4 Кодексу про надра, надра є виключно державною власністю. Але це положення суперечить ч. З ст. 79 З К від 25 жовтня 2001 р., згідно з якою право власності на земельну ділянку поширюється і на підземний простір, тобто на надра. Як ми вже зазначали, ЗК має переважну правову силу перед Кодексом про надра. Отже, всі суб'єкти права приватної власності на земельні ділянки є водночас суб'єктами права приватної власності на надра під цими земельними ділянками. Це означає, що всі суб'єкти права приватної власності на земельні ділянки мають право укладати різні угоди щодо надр, які перебувають у їхній власності, а також будувати підземні споруди для здійснення сільськогосподарської діяльності без отримання гірничих відводів.
Разом з тим аналіз гірничого законодавства показує, що право приватної власності на надра не дозволяє здійснювати промисловий видобуток корисних копалин на своїй земельній ділянці. Такий різновид діяльності потребує дотримуватися вимог до гірничих підприємств, викладених у Гірничому законі України від 6 жовтня 1999 р. Проте в разі виявлення на приватній земельній ділянці покладів корисних копалин, її власник може укласти угоду щодо використання належних йому на праві приватної власності надр з гірничим підприємством, яке відповідає вимогам Гірничого закону.
Спеціальне використання надр на праві надрокористування передбачає, відповідно до ст. 19 Кодексу про надра, отримання спеціального дозволу (ліцензії) на використання надр і акту гірничого відводу. Ліцензування надрокористування регулюється ст. 16 Кодексу. Разом з тим їді положення суперечать положенням Закону України від 1 червня 2000 р. "Про ліцензування певних видів господарської діяльності", ст. 2 якого визначає, що види господарської діяльності, не передбачені ст. 9 цього Закону, ліцензуванню не підлягають. А ст. 9 Закону передбачає в царині надрокористування ліцензування тільки пошуку (розвідки) корисних копалин, видобутку уранових руд, коштовних металів і каміння. Видобування інших корисних копалин ліцензування не потребує. За правилами розв'язання правових колізій, переважну юридичну силу в цьому разі матиме саме Закон " Про ліцензування певних видів господарської діяльності" — він містить спеціальну норму щодо ліцензування. Не випадково у прийнятому 12 липня 2001 р. Законі України "Про нафту і газ" вже йдеться не про ліцензування видобутку нафти і газу, а лише про спеціальні дозволи.
Цей правовий припис викликав численні суперечки між надро-користувачами і державними органами. Але закон в даному разі — на боці скасування ліцензування видобутку корисних копалин. Отже, єдиним дозволом на спеціальне використання надр тепер є акт гірничого відводу, за винятком уранових руд, коштовностей і нафти й газу, щодо яких діють особливі правила. За ст. 17 Кодексу про надра, гірничим відводом є частина надр, надана користувачам для промислової розробки родовищ корисних копалин та з метою, не пов'язаною з видобуванням корисних копалин. Користування надрами за межами гірничого відводу забороняється. Гірничі відводи надаються, згідно з Положенням про порядок надання гірничих відводів, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 27 січня 1995 р. № 59. На розробку корисних копалин загальнодержавного значення і ведення сільськогосподарської діяльності в надрах гірничі відводи надаються Держнаглядохоронпраці. На розробку корисних копалин місцевого значення гірничі відводи надаються радами обласного рівня і підлягають реєстрації в органах державного гірничого нагляду.
Стаття 21 Кодексу про надра стверджує, що видобування прісних підземних вод і розробки родовищ торфу здійснюються без гірничих відводів, але за умови отримання спеціального дозволу (ліцензії). Зважаючи на скасування існуючого порядку ліцензування надрокористування, можна говорити про те, що торф і прісні підземні води можуть добуватися на праві загального використання надр. При цьому суб'єкти аграрного права вже не зобов'язані обмежувати глибину свердловини, позаяк вони мають право для видобутку прісних підземних вод копати криниці глибиною й понад 20 м.