Види корупційних правопорушень
Під корупційним правопорушенням у ст. 1 Закону розуміється умисне діяння, що містить ознаки корупції, вчинене особою, зазначено у ч. 1 ст. 4 цього Закону за яке законом установлено кримінальну, адміністративну, цивільно‑правову та дисциплінарну відповідальність.
Кримінально карані корупційні правопорушення (корупційні злочини) – найбільш небезпечний вид такого роду правопорушень.
До них віднесені злочини, відповідальність за які передбачена розділом ХVІІ Кримінального кодексу України «Злочини у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг».
Серед них: ст. 364 «Зловживання владою або службовим становищем», ст. 364-1 «Зловживання повноваженнями службовою особою юридичної особи приватного права незалежно від організаційно–правової форми», ст. 365 «Перевищення влади або службових повноважень», ст. 365-1 «Перевищення повноважень службовою особою юридичної особи приватного права незалежно від організаційно-правової форми», ст. 365-2 «Зловживання повноваженнями особами, які надають публічні послуги», ст. 366 «Службове підроблення», ст.368 «Одержання хабара», ст. 368-2 «Незаконне збагачення», ст. 368-3 «Комерційний підкуп службової особи юридичної особи приватного права незалежно від організаційно-правової форми», ст. 368-4 «Підкуп особи, яка надає публічні послуги», ст. 369 «Пропозиція або давання хабара», ст. 369-2 «Зловживання впливом», ст. 370 «Провокація хабара або комерційного підкупу».
Відповідно до Вказівки щодо єдиного порядку обліку кримінальних справ про злочини з ознаками корупційних діянь, затвердженої ГПУ, МВС, СБУ, ДПС України, № 107 від 01.07. 2011 р., до них може бути віднесено і інші злочини за наявності таких обов’язкових ознак:
1) спеціальний суб’єкт злочину (ст. 4 Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції»);
2) вчинення умисних дій з використання посади, влади, повноважень;
3) з корисливих мотивів чи в інших особистих інтересах або в інтересах третіх осіб з метою незаконного одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг, злочинів, передбачених ст. 189 КК – з використанням службового становища, а ст. 366 ч. 2 КК – тільки при наявності корисливих мотивів.
Таким чином, поняття «корупційний злочин» є оціночним, їх перелік конкретно в Особливій частині КК України не визначено, а облік здійснюється відповідно до відомчих актів.
Корупційні правопорушення, за які встановлюється адміністративна відповідальність,визначені главою 13-А Кодексу України про адміністративні правопорушення (ст. 172-2 – 172-9): «Порушення обмежень щодо використання службового становища» (ст. 172-2), «Пропозиція або надання неправомірної вигоди» ( ст. 172-3), «Порушення обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності» (ст. 172-4), «Порушення встановлених законом обмежень щодо одержання дарунка (пожертви)» (ст. 172-5), «Порушення вимог фінансового контролю» (ст. 172-6), «Порушення вимог щодо повідомлення про конфлікт інтересів» (ст. 172-7), «Незаконне використання інформації, що стала відома особі у зв'язку з виконанням службових повноважень» (ст. 172-8), «Невжиття заходів щодо протидії корупції» (ст. 172-9).
За порушення вимог Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» передбачено відповідальність і в інших статтях КУпАП. Так, стаття 212-3 «Порушення права на інформацію» встановлює, що неправомірна відмова в наданні інформації, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання інформації, що не відповідає дійсності, у випадках, коли така інформація підлягає наданню на запит громадянина чи юридичної особи відповідно до Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» тягне за собою накладення штрафу від 25 до 50 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Втім, таке адміністративне правопорушення не включено до розділу 13-А КУпАП, а відтак, у державній статистиці не відображається в якості корупційного.
З огляду на різну правову природу, форми реалізації та наслідки застосування, законодавство допускає можливість притягнення за одне і те саме діяння водночас до кримінальної (адміністративної), цивільно-правової та дисциплінарної відповідальності.
Дисциплінарними визнаються корупційні правопорушення, за вчинення яких передбачено застосування дисциплінарних стягнень. Види таких стягнень встановлено низкою нормативно-правових актів України: Кодексом законів про працю України (статті 40, 41, 139, 140, 147), Законами України «Про державну службу» (статті 3, 5, 10, 14), «Про дипломатичну службу» (статті 30, 34, 41), «Про судоустрій і статус суддів» (статті 83, 88, 87), Дисциплінарним статутом Збройних Сил України (статті 45, 48-52, 62, 68, 69), Дисциплінарним статутом митної служби України (стаття 23), Дисциплінарним статутом органів внутрішніх справ України (стаття 12), Дисциплінарним статутом служби цивільного захисту (пункт 57), Дисциплінарним статутом Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України (статті 1, 5).
Так, згідно чинного Закону України «Про державну службу» підставами припинення державної служби, зокрема, визнається недотримання пов'язаних з проходженням державної служби вимог антикорупційного законодавства, виявлення чи виникнення обставин, які перешкоджають перебуванню державного службовця на державній службі, ненадання або надання державним службовцем недостовірних відомостей про його доходи. Згідно зі ст.14 даного Закону, дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов’язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов’язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який ганьбить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює.
Згідно Конституції України (п. 22 ч. 1 ст. 92) виключно законами України визначаються діяння, які є дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них. В той же час, підстави дисциплінарної відповідальності окремих категорій суб’єктів корупційних правопорушень визначені підзаконними нормативно-правовими актами. Йдеться, зокрема, про Дисциплінарний статут прокуратури України, затверджений постановою Верховної Ради України від 06.11. 1991 р. № 1796-ІІ.
Однак, стаття 1 Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» вказує на те, що корупційним правопорушенням є діяння, за яке відповідальність, в тому числі і дисциплінарна, має бути передбачена законом. При визначенні видів відповідальності за корупційні правопорушення у статті 21 Закону так само присутнє посилання на закон, виключно яким має бути встановлено порядок притягнення до відповідальності.
Законодавством встановлено і цивільно-правову відповідальність за корупційні правопорушення. Так, ст. 24 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» визначає цивільно-правову відповідальність посадових осіб місцевого самоврядування за завдання територіальній громаді матеріальної шкоди їх незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю. Корупційним деліктом цивільно-правового характеру може бути визнано порушення встановленого цивільним законом обмеження, встановленого для державного службовця чи іншої особи, уповноваженої на виконання функцій держави. Законом України «Про засади запобігання та протидії корупції» регламентуються питання відшкодування шкоди державі (ст. 23), фізичним та юридичним особам (ст. 25) внаслідок вчинення корупційних правопорушень.
4. Загальнодержавні і регіональні програми та плани запобігання і протидії корупції
Після прийняття 5.10. 1995 р. Закону України «Про боротьбу з корупцією» в 1997 р. була прийнята Національна програма боротьби з корупцією
В 1998 році Указом Президента України від 24.04.1998 р. № 367/98 була затверджена Концепція боротьби з корупцією на 1998-2005 рр. Ці програми та концепції мали швидше політично-декларативний ефект, ніж втілювали конкретні наміри держави подолати корупцію.
Указом Президента України № 742/2006 від 11.09. 2006 р. була схвалена Концепція подолання корупції в Україні «На шляху до доброчесності». Розпорядженням КМУ від 15.08. 2007 р. № 657 було затверджено План заходів щодо реалізації Концепції подолання корупції в Україні «На шляху до доброчесності» на період до 2010 року. У Концепції зазначалося про неефективність політичних заходів проти корупції в Україні і зростаючу толерантність суспільства до корупції, містились заходи, які необхідно вжити для поліпшення ситуації, декларувалася можливість реформування правової системи за допомогою ухвалення нового базового антикорупційного законодавства.
Розпорядженням Кабінету міністрів України № 56/124 від 02.10. 2009 р. була затверджена антикорупційна стратегія України, розроблена Урядовим уповноваженим з питань антикорупційної політики. В ній проголошувалося, що ефективна боротьба з корупцією в Україні вимагає належного законодавчого забезпечення, формування дієвої системи державних органів, належного координування, формування та реалізації антикорупційної політики. Зазначається необхідність такої інституційної системи, яка б відповідала міжнародним стандартам (зокрема, Конвенціям ООН та Ради Європи проти корупції, а також рекомендаціям GREСO та Стамбульського Плану дій антикорупційної мережі ОЄСР) та світовій практиці з урахуванням особливостей української юридичної системи. Підкреслювалась необхідність створення Національного бюро антикорупційних розслідувань, прискорення реалізації судової реформи.
Радою національної безпеки і оборони України розроблено Національну антикорупційну стратегію на 2011–2015 рр. щодо запобігання та протидії корупції, що схвалена Указом Президента України від 21.10. 2011 р. № 1001.
У Стратегії визначено основні причини виникнення і поширення корупції в країні, її негативні наслідки. Відповідно,сформовано і основні завдання:
- окреслення кола причин і умов, що породжують корупцію, визначення шляхів мінімізації факторів, що детермінують її виникнення та негативні наслідки;
- визначення основних напрямів державної політики у сфері запобігання і протидії корупції;
- підвищення ступеня довіри до органів державної влади та органів місцевого самоврядування;
- упровадження системи моніторингу ефективності антикорупційного законодавства та забезпечення його виконання.
У Національній антикорупційній стратегії визначено наступні напрями її реалізації.
1. Реформування системи державного управління та адміністративних процедур:
- завершення процесу розмежування функцій органів державної влади з надання адміністративних послуг та контрольно-наглядових (інспекційних) функцій;
- застосування інноваційних технологій, що підвищують об'єктивність та забезпечують прозорість прийняття органами державної влади рішень, у тому числі прискорення впровадження системи електронного документообігу та електронного цифрового підпису на загальнодержавному і місцевому рівнях;
- розширення сфер застосування принципу "мовчазної згоди" при наданні погоджень, висновків, дозвільних документів тощо;
- надання адміністративних послуг виключно органами державної влади та бюджетними установами;
- визначення на законодавчому рівні вичерпного переліку платності чи безоплатності їх надання, а також обґрунтованих (адекватних) строків надання таких послуг;
- припинення практики дроблення адміністративних послуг на окремі платні послуги, забезпечивши орієнтацію на результат;
- встановлення заборони органам державної влади та органам місцевого самоврядування "надавати платні послуги господарського характеру;
- відмова від територіального монополізму при наданні адміністративних послуг та створення альтернативних можливостей щодо вибору органу для отримання адміністративної послуги.
2. Зменшення адміністративного тиску на підприємців, запобігання тінізації економіки:
- суттєве зменшення кількості ліцензій і дозволів у сфері підприємницької діяльності, максимальне спрощення та скорочення тривалості дозвільних процедур;
- усунення технічних бар'єрів, запровадження "єдиного вікна", максимальна комп'ютеризація документообігу;
- обмеження кількості перевірок з боку податкових та контролюючих органів;
- запобігання неправомірному тиску на підприємців з боку правоохоронних та контролюючих державних органів.
3. Забезпечення доброчесності на державній службі та службі в органах місцевого самоврядування:
- системне вдосконалення державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, зокрема, в частині процедури конкурсного добору кандидатів (механізму визначення переможця), розстановки кадрів, проходження державної служби, служби в органах місцевого самоврядування;
- визначення на законодавчому рівні засад етичної поведінки осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та механізму врегулювання конфлікту інтересів в їх діяльності, що мають базуватися на положеннях Модельного кодексу поведінки державних службовців країн Ради Європи та враховувати інші міжнародно-правові стандарти в цій сфері;
- оптимізація співвідношення рівня базової (фіксованої) заробітної плати (посадового окладу) залежно від складності роботи і рівня відповідальності за конкретною посадою та додаткової заробітної плати (премій, надбавок), яка встановлюється за результатами оцінки діяльності на розсуд керівництва.
4. Поліпшення умов доступу фізичних, юридичних осіб та об'єднань громадян без статусу юридичної особи до інформації про діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування:
- продовження формування ефективного механізму доступу фізичних, юридичних осіб та об'єднань громадян без статусу юридичної особи до інформації про діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб;
- активізація інформаційного обміну між об'єднаннями громадян, засобами масової інформації та органами державної влади і органами місцевого самоврядування;
- забезпечення прозорості в роботі органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
5. Удосконалення системи використання державного майна та бюджетних коштів:
- удосконалення проведення зовнішнього незалежного аудиту в частині здійснення контролю за використанням коштів місцевих бюджетів;
- завершення проведення інвентаризації державних підприємств і організацій та формування Єдиного реєстру об'єктів державної власності;
- удосконалення законодавства щодо процедур державних закупівель та впровадження системи їх зовнішнього аудиту, забезпечення прозорості процесу державних закупівель;
- удосконалення системи контролю за використанням державного майна з метою недопущення фактів одержання прихованих прибутків державними службовцями або, за їх сприяння, іншими особами чи угрупованнями;
- створення дієвого механізму детінізації ринку цінних паперів, проведення розрахунків за угодами з цінними паперами;
- здійснення Рахунковою палатою моніторингу ефективності використання коштів державного бюджету при виконанні загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку, охорони довкілля;
- удосконалення механізмів залучення громадськості до контролю за законністю та ефективністю використання державного майна, бюджетних коштів.
6. Оптимізації фінансування політичних партій та виборчих кампаній шляхом установлення чітких правил їх фінансування, а також забезпечення ведення ефективного незалежного контролю за таким фінансуванням.
7. Удосконалення антикорупційної експертизи шляхом запровадження багатоступеневої методики оцінки корупційних ризиків у законодавстві: на рівні розробників проектів нормативно-правових актів (як формалізована самооцінка); на рівні Міністерства юстиції України (як офіційна антикорупційна експертиза проекту нормативно-правового акта); на рівні громадської експертизи, яка забезпечується існуванням прозорої процедури нормопроектування та доступністю інформації для громадськості;
8. Формування громадської підтримки дій влади у запобіганні і протидії корупції:
- сприяння засобам масової інформації в широкому висвітленні заходів щодо протидії корупції, що вживаються державними органами та органами місцевого самоврядування;
- визначення порядку періодичного звітування державних органів, відповідальних за реалізацію державної антикорупційної політики, про ситуацію у сфері запобігання і протидії корупції.
9. Удосконалення системи спеціально уповноважених суб'єктів у сфері протидії корупції:
- проведення аналізу діяльності спеціально уповноважених суб'єктів у сфері протидії корупції та вжиття за його результатами заходів щодо підвищення ефективності їх роботи;
- формування єдиної правозастосовчої практики правоохоронних та судових органів у справах, пов'язаних із корупцією;
- запровадження спеціалізації прокурорів та слідчих у справах про злочини у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов'язаної з наданням публічних функцій;
- розвиток співробітництва правоохоронних органів із громадськими організаціями та засобами масової інформації;
10. Підвищення кваліфікації суддів, працівників прокуратури та правоохоронних органів: розроблення і впровадження системи навчання на постійній основі професійних суддів та кандидатів на посаду професійного судді, особового складу правоохоронних органів та органів прокуратури щодо застосування нового антикорупційного законодавства;
11. Запобігання проявам корупції у правоохоронних органах:
- проведення інституційної реформи органів, що здійснюють дізнання, досудове слідство та кримінальне переслідування;
- удосконалення системи професійного добору та підготовки кадрів правоохоронних органів, що здійснюють боротьбу з корупцією;
- зміна критеріїв оцінки ефективності роботи правоохоронних органів із кількісних показників на якість отриманих результатів;
- розроблення системи заходів для забезпечення ефективного і об'єктивного нагляду прокуратури за діяльністю правоохоронних органів.
12. Удосконалення інституту відповідальності за корупційні правопорушення:
- встановлення відповідальності юридичних осіб за вчинення їх уповноваженими особами корупційних правопорушень;
- удосконалення інституту конфіскації;
- перегляд процедури надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт осіб, які користуються недоторканністю, у випадках затримання їх на місці вчинення тяжкого злочину, включаючи корупцію;
- розроблення механізму відшкодування майнової шкоди та збитків, завданих внаслідок вчинення корупційного правопорушення фізичним та юридичним особам;
- розроблення механізму захисту осіб, які в разі виявлення корупційного правопорушення вжили заходів щодо його припинення та негайно повідомили про вчинення такого правопорушення.
13. Зниження рівня корупції у приватному секторі:
- формування антикорупційної правосвідомості громадян шляхом запровадження соціально-просвітницьких програм, створення системи антикорупційної освіти в загальноосвітніх, професійно-технічних та вищих навчальних закладах незалежно від форми власності;
- сприяння у забезпеченні прозорості діяльності громадських організацій, юридичних осіб приватного права;
- сприяння у створенні внутрішніх механізмів контролю та запобігання (виявлення) корупційним правопорушенням у приватному секторі.
14. Зниження рівня корупції в зонах підвищеного корупційного ризику, зокрема правоохоронній, медичній, земельній, освітній, податковій, митній сферах, у сферах державних закупівель та державної служби:
- вдосконалення законодавчого забезпечення відповідних сфер суспільних відносин;
- підвищення рівня заробітної плати та соціального забезпечення працюючих;
- підвищення професійного рівня та проведення більш жорсткого професійного добору кадрів;
- зменшення кількості формальних процедур.
15. Активізація міжнародного співробітництва у сфері запобігання і протидії корупції:
- приведення антикорупційної політики України у відповідність із міжнародними стандартами у сфері запобігання і протидії корупції;
- здійснення підготовки та підписання міждержавних (міжвідомчих) дво- та багатосторонніх угод про співробітництво у сфері запобігання і протидії корупції;
- поглиблення співпраці з партнерськими спеціальними службами та правоохоронними органами у сфері боротьби з корупцією;
- впровадження в Україні найкращих практик іноземних держав у сфері запобігання і протидії корупції, насамперед щодо запровадження інституту захисту доброчесних інформаторів;
- формування іміджу України як держави, що активно протидіє проявам корупції, та отримання міжнародної підтримки цієї діяльності.
Національна антикорупційна стратегія реалізовується відповідно до Державної програми щодо запобігання і протидії корупції на 2011-2015 рр., що затверджена постановою КМУ від 28.11. 2011 р. № 1240. Програма за структурою відповідає стратегії та містить перелік заходів та очікуваних результатів, індикаторів, строків, відповідальних виконавців, а також партнерів з реалізації заходів. Оцінка ефективності реалізації Національної антикорупційної стратегії здійснюється на підставі виконання Державної програми щодо запобігання і протидії корупції на 2011-2015 роки, позиції України у міжнародних рейтингах (економічна свобода, інвестиційна привабливість, прозорість тощо), результатах моніторингу України з боку міжнародних організацій, соціологічних дослідженнях, опитуваннях громадської думки.