Особливості провадження у справах про адміністративні корупційні правопорушення
У ст. 245 КУпАП визначено завдання провадження в справах про адміністративні правопорушення, а саме: своєчасне, всебічне, повне і об’єктивне з’ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законом, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності.
Порядок такого провадження визначається КУпАП, Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції». Специфіка вчинення окремих процесуальних дій, методика складання процесуальних документів можуть регламентуватися підзаконними нормативними актами. Наприклад, Інструкцією МВС України з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення[51].
Змістом провадження у справі про адміністративне корупційне правопорушення є нормативно врегульований комплекс взаємопов’язаних і взаємообумовлених процесуальних дій уповноважених суб’єктів щодо притягнення винної особи до адміністративної відповідальності. Це дозволяє виділити декілька послідовних етапів (стадій) провадження.
Початковим етапом є порушення провадження в справі про адміністративне правопорушення. Цю стадію пов’язують із виявленням у діянні суб’єкта відповідальності за корупційні правопорушення ознак адміністративного корупційного проступку. Наявність достатніх даних, що вказують на вчинення особою адміністративного правопорушення, є підставою для порушення провадження. Адміністративне провадження може бути розпочате лише за наявності законних приводів. Їх перелік у КУпАП не визначений. Однак, видається, що приводами для порушення адміністративного провадження, можуть бути: заяви і повідомлення підприємств, установ, організацій, посадових осіб, представників влади, громадськості, громадян; повідомлення, опубліковані в пресі; безпосереднє виявлення правоохоронними органами ознак корупційного правопорушення.
Згідно ст. 247 КУпАП провадження в справі про адміністративне правопорушення не може бути розпочато, а розпочате підлягає закриттю за таких обставин:
1) відсутність події і складу адміністративного правопорушення;
2) недосягнення особою на момент вчинення адміністративного правопорушення шістнадцятирічного віку;
3) неосудність особи, яка вчинила протиправну дію чи бездіяльність;
4) вчинення дії особою в стані крайньої необхідності або необхідної оборони;
5) видання акта амністії, якщо він усуває застосування адміністративного стягнення;
6) скасування акта, який встановлює адміністративну відповідальність;
7) закінчення на момент розгляду справи про адміністративне правопорушення строків, передбачених статтею 38 цього Кодексу;
8) наявність по тому самому факту щодо особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, постанови компетентного органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення, або нескасованої постанови про закриття справи про адміністративне правопорушення, а також порушення по даному факту кримінальної справи;
9) смерть особи, щодо якої було розпочато провадження в справі.
Адміністративне провадження розпочинається складанням протоколу про адміністративне корупційне правопорушення. Цим процесуальним документом фіксується подія корупційного діяння. Він також є процесуальною підставою розгляду справи в суді. Протокол про адміністративне правопорушення складається у двох екземплярах, один з яких під розписку вручається особі, яка притягається до адміністративної відповідальності. Протокол може бути складений лише уповноваженою на те посадовою особою.
У відповідності до ст. 255 КУпАП протоколи про адміністративні корупційні правопорушення мають право складати посадові особи:
– органів внутрішніх справ;
– органів Служби безпеки України;
– органів державної податкової служби;
– органів управління Військової служби правопорядку у Збройних Силах України (про правопорушення, вчинені військовослужбовцями, військовозобов’язаними та резервістами під час проходження зборів, а також працівниками Збройних Сил України під час виконання ними службових обов’язків);
– прокурор або уповноважена ним особа з числа працівників прокуратури.
У п. 12.6 наказу Генерального прокурора України № 10гн від 21.06. 2011 р.[52] передбачено, що при здійсненні правозахисної діяльності прокурори у разі виявлення правопорушень, за які встановлена адміністративна відповідальність, повинні складати протоколи про вчинення адміністративних правопорушень, які з відповідними матеріалами надсилати до суду.
Законодавством не визначено протягом якого терміну після виявлення корупційного правопорушення уповноважений суб’єкт повинен скласти відповідний протокол. Однак, враховуючи вимоги ч. 3 ст. 38 КУпАП, в якій передбачено строки накладення адміністративного стягнення за вчинення корупційного правопорушення, вважаємо, що такий протокол повинен бути складений негайно після встановлення достатніх даних, що вказують на вчинення особою адміністративного корупційного правопорушення. Невиправдане зволікання чи навмисне затягування вирішення цього питання може призвести до ухилення правопорушника від відповідальності або неможливості накладення адміністративного стягнення в зв’язку з закінченням передбачених законом строків (п. 7 ст. 247 КУпАП). Так, наприклад, якщо особа звільниться за власним бажанням з посади, пов’язаної із виконанням функцій держави чи місцевого самоврядування, до неї не може бути застосоване положення абз. 2 ч. 2 ст. 22 Закону про звільнення в зв’язку з притягненням до адміністративної відповідальності за корупційне правопорушення. Вимога щодо негайного складання протоколу набуває ще більшої актуальності у разі закриття кримінального провадження, але за наявності в діях порушника ознак адміністративного правопорушення, адже строк накладення стягнення в таких випадках згідно з ч. 4 ст. 38 КУпАП становить 1 місяць з дня прийняття рішення про закриття кримінального провадження.
Вимоги до протоколу про вчинення адміністративного корупційного правопорушення визначені в ст. 256 КУпАП. У протоколі повинні зазначатися: дата і місце його складення, посада, прізвище, ім’я, по батькові особи, яка склала протокол; відомості про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності (у разі її виявлення); місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення; нормативний акт, який передбачає відповідальність за дане правопорушення; прізвища, адреси свідків і потерпілих, якщо вони є; пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності; інші відомості, необхідні для вирішення справи. Якщо правопорушенням заподіяно матеріальну шкоду, про це також зазначається в протоколі.
Протокол підписується особою, яка його склала, і особою, яка притягається до адміністративної відповідальності; при наявності свідків і потерпілих протокол може бути підписано також і цими особами. У разі відмови особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, від підписання протоколу, в ньому робиться запис про це. Особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, які додаються до протоколу, а також викласти мотиви своєї відмови від його підписання.
При складенні протоколу особі, яка притягається до адміністративної відповідальності, роз’яснюються його права і обов’язки, передбачені ст. 268 КУпАП, про що робиться відмітка у протоколі.
Протокол про вчинення адміністративного корупційного правопорушення разом з іншими матеріалами у триденний строк з моменту його складення надсилається до місцевого загального суду за місцем вчинення корупційного правопорушення. У разі вчинення корупційного правопорушення службовою особою, яка працює в апараті суду, протокол разом з іншими матеріалами надсилаються до суду вищої інстанції для визначення підсудності.
Відповідно до вимог Інструкції про порядок обліку кримінальних та адміністративних корупційних правопорушень[53] працівником (посадовою особою), який складав адміністративний протокол про корупційне правопорушення, заповнюється форма № 1-К про адміністративне корупційне правопорушення, що після погодження матеріалів у відповідного прокурора протягом доби передається працівнику, на якого покладено обов’язки ведення обліку адміністративних корупційних правопорушень, для реєстрації її в журналі обліку інформаційних карток. Цей працівник упродовж робочого дня з супровідним листом направляє форму 1-К до інформаційних підрозділів ГУМВС, УМВС для постановки на централізований облік. Крім того особа, яка склала протокол про адміністративне корупційне правопорушення, при його направленні до суду підшиває на початку протоколу бланк форми № 2-К про результати розгляду в суді протоколів про адміністративне корупційне правопорушення.
У випадках, прямо передбачених законами України, з метою встановлення особи, складення протоколу про адміністративне корупційне правопорушення у разі неможливості складення його на місці вчинення правопорушення, забезпечення своєчасного і правильного розгляду справ та виконання постанов по справах про адміністративні корупційні правопорушення допускається застосування заходів забезпечення провадження. Серед таких заходів можна виділити особистий огляд і огляд речей (наприклад, для виявлення грошових коштів або іншого майна, що є предметом неправомірної вигоди), а також вилучення речей і документів. Особистий огляд і огляд речей може провадитись уповноваженими на те посадовими особами Служби безпеки України, органів внутрішніх справ, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України. Особистий огляд може провадитись уповноваженою на те особою однієї статі з оглядуваним і в присутності двох понятих тієї ж статі. Огляд речей здійснюється, як правило, у присутності особи, у власності (володінні) якої вони є. У невідкладних випадках зазначені речі, предмети може бути піддано оглядові з участю двох понятих під час відсутності власника (володільця). Про особистий огляд, огляд речей складається протокол або про це робиться відповідний запис у протоколі про адміністративне правопорушення.
Речі і документи, що є знаряддям або безпосереднім об’єктом корупційного правопорушення, виявлені під час особистого огляду або огляду речей, вилучаються посадовими особами органів, що проводили особистий огляд або огляд речей. Вилучені речі і документи зберігаються до розгляду справи про адміністративне корупційне правопорушення у порядку, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України № 17 від 16.01. 2012 р.[54], а після розгляду справи, залежно від результатів її розгляду, їх у встановленому порядку конфіскують, або повертають володільцеві, або знищують. Про вилучення речей і документів складається протокол або робиться відповідний запис у протоколі про адміністративне правопорушення чи протоколі про огляд речей.
Особистий огляд, огляд речей і вилучення речей та документів може бути оскаржено заінтересованою особою у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) відносно органу (посадової особи), який застосував ці заходи, прокуророві або до суду. Проте, відповідно до ст. 267 КУпАП оскарження чи опротестування заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення не зупиняє їх виконання.
Особа, яка склала протокол про вчинення адміністративного корупційного правопорушення, одночасно з надісланням його до суду надсилає прокурору, органу державної влади, органу місцевого самоврядування, керівникові підприємства, установи чи організації, де працює особа, яка притягається до відповідальності, повідомлення про складення протоколу із зазначенням характеру вчиненого правопорушення та норми закону, яку порушено. Згідно вимог абз. 2 ч. 1 ст. 22 Закону особа, щодо якої складено протокол про адміністративне корупційне правопорушення, якщо інше не передбачено Конституцією і законами України, може бути відсторонена від виконання службових повноважень за рішенням керівника органу (установи, підприємства, організації), в якому вона працює, до закінчення розгляду справи судом.
Наступним етапом провадження у справі про адміністративне корупційне правопорушення є розгляд цієї справи судом.
За загальним правилом, встановленим ч. 1 ст. 276 КУпАП, справа про адміністративне правопорушення, в тому числі корупційне, розглядається за місцем його вчинення.
Особливістю провадження у справах про вчинення адміністративного корупційного правопорушення є обов’язковість участі прокурора у розгляді справи судом, що закріплено в ч. 2 ст. 250 КУпАП. Згідно п. 13.1 Наказу Генерального прокурора України № 10гн у розгляді адміністративних справ повинні брати участь, як правило, працівники прокуратур районного рівня за місцем знаходження суду, у якому розглядається справа, а в апеляційній інстанції – працівники підрозділів нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими установами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією, правозахисної діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту та оборонно-промислового комплексу прокуратур обласного рівня, старші помічники військових прокурорів регіонів та Військово-Морських Сил України з питань нагляду за виконанням законодавства про боротьбу з корупцією. Участь у розгляді судами адміністративних справ про корупційні діяння, вчинені прокурорсько-слідчими працівниками, згідно вказаного наказу, має здійснюватись за вказівкою прокурорів вищого рівня, у тому числі прокурорами інших регіонів.
Крім того, справи про адміністративні корупційні правопорушення розглядаються виключно за участі особи, яка притягається до адміністративної відповідальності (ч. 2 ст. 268 КУпАП). У разі ухилення від явки на виклик судді районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду цю особу може бути органом внутрішніх справ (міліцією) піддано приводу.
У відповідності до ст. 277 КУпАП, справа про адміністративне корупційне правопорушення розглядається у п’ятнадцятиденний строк з дня одержання судом протоколу про адміністративне правопорушення та інших матеріалів справи. Цей строк зупиняється судом у разі якщо особа, щодо якої складено протокол про адміністративне корупційне правопорушення, умисно ухиляється від явки до суду або з поважних причин не може туди з’явитися (хвороба, перебування у відрядженні чи на лікуванні, у відпустці тощо). Ковбасюк В.В. слушно звертає увагу на те, що законодавцем не визначено, чи зупиняється при цьому також і строк накладення адміністративного стягнення[55]. Вказане має важливе практичне значення так як удавана хвороба, вихід у відпустку та інші обставини можуть бути використані суб’єктом з метою затягування розгляду адміністративної справи аж до закінчення строків накладення адміністративного стягнення.
Повістка особі, яка притягається до адміністративної відповідальності, вручається не пізніш як за три доби до дня розгляду справи в суді. В ній зазначаються дата і місце розгляду справи. Інші особи, які беруть участь у провадженні по справі про адміністративні правопорушення, повідомляються про день розгляду справи в той же строк.
Розгляд справи про адміністративне корупційне правопорушення розпочинається з оголошення складу суду. Суддя оголошує, яка справа підлягає розгляду, хто притягається до адміністративної відповідальності, роз’яснює особам, які беруть участь у розгляді справи, їх права і обов’язки. Після цього оголошується протокол про адміністративне правопорушення. На засіданні заслуховуються особи, які беруть участь у розгляді справи, досліджуються докази і вирішуються клопотання, заслуховується висновок прокурора.
Розгляд справи про адміністративне корупційне правопорушення здійснюється на засадах рівності перед законом і судом, який розглядає справу, всіх громадян незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мови та інших обставин. Судовий розгляд справи відбувається відкрито крім випадків, коли це суперечить інтересам охорони державної таємниці.
Особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, згідно ст. 268 КУпАП має право: знайомитися з матеріалами справи, давати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання; при розгляді справи користуватися юридичною допомогою адвоката, іншого фахівця у галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи, виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться провадження; оскаржити постанову по справі.
У ст. 280 КУпАП визначений предмет судового дослідження у справах про адміністративні правопорушення. При розгляді справи про корупційне правопорушення суддя зобов’язаний з’ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом’якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з’ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Вирішення зазначених питань судом має ґрунтуватись на зібраних по справі доказах, якими згідно ст. 251 КУпАП є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються протоколом про адміністративне корупційне правопорушення, поясненнями особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків, висновком експерта, речовими доказами, показаннями технічних приладів та технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису, протоколом про вилучення речей і документів, а також іншими документами.
Кожен із доказів виконує свою роль і займає визначене місце в системі доказування. У зв’язку з цим докази можна поділити на прямі (підтверджують факт вчинення правопорушення певною особою) і побічні (підтверджують інші факти, що мають значення для правильного вирішення справи). За характером джерел, з яких одержується інформація, докази можуть бути первинними (першоджерела) і вторинними (копії документів тощо). За цільовою спрямованістю розрізняють обвинувальні та виправдальні докази.
Порядок зберігання та обліку речей і документів, що визнані доказами у справах про адміністративні правопорушення, які надійшли до суду, визначається інструкціями з діловодства в місцевому загальному суді[56], а також в апеляційних і місцевих адміністративних судах[57], затвердженими Державною судовою адміністрацією.
Актуальним питанням вдосконалення механізму адміністративного провадження у справах про корупційні правопорушення є порядок збирання уповноваженими суб’єктами відповідних доказів, оскільки чинним КУпАП він не визначений. Потребує свого вирішення порядок призначення експертиз, критерії визначення належності, допустимості та достатності доказів у справі, порядок визнання певних предметів речовими доказами.
Відповідно до ст. 252 КУпАП суддя оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об’єктивному дослідженні всіх обставин справи в їх сукупності, керуючись законом і правосвідомістю.
Під оцінкою доказів розуміють висновок судді про достовірність або недостовірність одержаних фактичних даних щодо обставин справи. Оцінка дається не тільки кожному окремо доказу, але й усім зібраним доказам у їх сукупності. Для цього необхідно вирішити питання про те, чи дозволяє сукупність зібраних доказів зробити достовірний висновок про наявність або відсутність адміністративного правопорушення, про винуватість або невинуватість особи та про інші обставини, що мають значення для розв’язання справи.[58] Під час оцінки доказів суддя вирішує питання про їх належність, допустимість і достатність для прийняття відповідного рішення.
За результатами розгляду справи про адміністративне корупційне правопорушення, суд може винести постанову про накладення адміністративного стягнення або про закриття справи. Постанова про закриття справи виноситься при оголошенні усного зауваження, передачі матеріалів на розгляд громадської організації чи трудового колективу або передачі їх прокурору, органу розслідування, а також при наявності обставин, передбачених ст. 247 КУпАП. При цьому мають бути виконані вимоги абз. 3 ч. 1 ст. 22 Закону, де зазначено, що у разі закриття провадження у справі про адміністративне корупційне правопорушення у зв’язку з відсутністю події або складу адміністративного правопорушення відстороненій від виконання службових повноважень особі відшкодовується середній заробіток за час вимушеного прогулу, пов’язаного з таким відстороненням.
Важливе значення для запобігання адміністративним проступкам має норма ст. 282 КУпАП, за якою орган (посадова особа), який розглядає справу, встановивши причини та умови, що сприяли вчиненню адміністративного правопорушення, вносить у відповідний державний орган чи орган місцевого самоврядування, громадську організацію або посадовій особі пропозиції про вжиття заходів щодо усунення цих причин та умов. Про вжиті заходи протягом місяця з дня надходження пропозиції повинно бути повідомлено орган (посадову особу), який вніс пропозицію. У ч. 4 ст. 22 Закону «Про засади запобігання і протидії корупції» також викладена норма, спрямована на запобігання вчиненню корупційних правопорушень. Так, з метою виявлення причин та умов, що сприяли вчиненню корупційного правопорушення або невиконанню вимог цього Закону, за поданням спеціально уповноваженого суб’єкта у сфері протидії корупції за рішенням керівника органу, в якому працює особа, яка вчинила таке правопорушення, проводиться службове розслідування в порядку, визначеному постановою Кабінету Міністрів України № 950 від 13.06. 2000 р.[59]
Інколи судді не виносять рішення по суті справи, а з посиланням на п. 2 постанови Пленуму Верховного Суду України № 13 від 25.05. 1998 р. повертають протокол відповідному правоохоронному органу для належного оформлення. Це стосується випадків складення протоколу неуповноваженою на те посадовою особою або без додержання вимог ст. 256 КУпАП, неприєднання до нього документів, що підтверджують надання особі, яка притягається до відповідальності, повноважень на виконання функцій держави, чи копії постанови суду (при повторному притягненні особи до відповідальності). Так, наприклад, суддя Берегівського районного суду Закарпатської області 22.02. 2012 р. повернув Берегівському міжрайонному прокурору для належного оформлення протокол про адміністративне правопорушення відносно державного реєстратора виконавчого комітету Берегівської міської ради щодо вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 2 ст. 172-4 КУпАП, з усіма додатками до нього, оскільки протокол не відповідав вимогам ст. 256 КУпАП. У ньому не було зазначено, коли саме державний реєстратор стала засновником та учасником господарського товариства, з якого та по який період продовжувалося правопорушення, дані про розмір отриманого правопорушником від такої діяльності доходу або про відсутність доходу.[60] Всього за період червня-грудня 2011 р. згідно звіту про стан протидії корупції судами було повернуто 15 протоколів про корупційні правопорушення. З них після доопрацювання направлені в суд лише 3 протоколи.
Правовою підставою повернення протоколів для належного оформлення слід вважати закріплений у п.п. 2, 4 ст. 278 КУпАП обов’язок органу (посадової особи) при підготовці до розгляду справи про адміністративне правопорушення вирішити питання чи правильно складено протокол та інші матеріали справи про адміністративне правопорушення, чи витребувано необхідні додаткові матеріали. Таким чином, направити протокол для належного оформлення суддя може лише до початку розгляду справи по-суті. Якщо ж у ході судового розгляду адміністративної справи буде встановлено, що протокол не відповідає вимогам закону (складений неуповноваженою посадовою особою або без додержання вимог ст. 256 КУпАП) чи відсутні матеріали, необхідні для правильного вирішення справи (не з’ясовано службове становище правопорушника, факт одержання (прийняття обіцянки/пропозиції) неправомірної вигоди, її розмір тощо), суддя зобов’язаний своєю постановою закрити справу в зв’язку з відсутністю складу адміністративного правопорушення. Цього вимагає ч. 3 ст. 62 Конституції України, згідно якої обвинувачення не може ґрунтуватися на доказах, одержаних незаконним шляхом, на припущеннях, а всі сумніви щодо доведеності вини особи тлумачаться на її користь.