БЮДЖЕТ - КАК ЛАКМУСОВАЯ БУМАЖКА
Стоит обратить внимание на ещё одну важную особенность всего, что связано с бюджетом - на способность этой сферы выступать в роли некоторого индикатора качества работы и даже намерений, направленности действий власти.
Ведь есть сферы деятельности исполнительной власти, в которые, в силу их специфики, обществу глубоко заглянуть трудно. Например, это касается деятельности спецслужб. Исполнение же бюджета -одно из важнейших полномочий исполнительной власти - сфера, закрытость которой от общества не может иметь никаких разумных обоснований, кроме попыток прикрыть воровство. И оценивать деятельность власти по исполнению бюджета сравнительно легко - есть вполне конкретные и бесспорные критерии. Поэтому общество, внимательно присматриваясь к исполнению властью этой функции, может делать для себя серьёзные выводы и в части выполнения ею иных обязаностей.
Конечно, возможна ситуация, когда то, что на виду, власть делает просто образцово, а то, что скрыто -совершенно недолжным образом. Конечно, это возможно. Но вот противоположное - когда власть из рук вон плохо справляется с тем, к чему приковано всеобщее внимание, да ещё и явно противится всему, что делает её деятельность наблюдаемой и понятной, но одновременно чрезвычайно старательна и добросовестна в том, чего никто не видит - такое невозможно точно!
Таким образом, в определённых случаях наблюдение за исполнением бюджета может дать нам точную характеристику как конкретных высших должностных лиц государства (их элементарной добросовестности), так и характеристику всей действующей системы государственного управления.
Достаточную информацию о происходящем в бюджетной сфере можно почерпнуть из уже неоднократно упоминавшегося мною издания - Бюллетеня Счётной палаты Российской Федерации. Во всяком случае это касается периода по конец 2000 года, когда я работал в Счётной палате.
Здесь же, вместо перечисления воистину бесконечных примеров заведомой недобросовестности власти и нанесения ею нам с вами колоссального ущерба, я попробую буквально несколькими штрихами обрисовать некоторые особенности нашего федерального бюджета и его исполнения - те особенности, которые обычно остаются за пределами внимания широкой публики.
КАЗНА С ДВОЙНЫМ ДНОМ (причём - многослойным)
Сколько у нас федеральных бюджетов? Оказывается, несколько. Есть федеральный бюджет как таковой. Но есть ещё и так называемые государственные внебюджетные фонды. По логике нормального государства все госресурсы, разумеется, должны быть под строгим общественным контролем, для чего и создаются специальные контрольные органы, независимые от распоряжающейся госресурсами исполнительной власти.
По нашей Конституции Счётная палата создаётся для контроля за исполнением федерального бюджета. Из этого командой Президента был сделан простой вывод: к внебюджетным фондам, включая пенсионный (по объёмам средств - до трети федерального бюджета страны). Счётную палату - не подпускать. И в процессе разработки и принятия закона о Счётной палате в 1994 году мне (как разработчику закона от Совета Федерации) пришлось немало биться, чтобы доказать, что конституционное понятие "бюджет" является общим, широким, включающим в себя все имеющиеся у государства "кошельки", так как никаких "внебюджетных" фондов Конституция вообще не предусматривает. Несмотря на резко отрицательные заключения на закон в этой части со стороны Правительства и разнообразных правовых управлений, несмотря на вето Президента, в аргументации которого, естественно и прежде всего, было несогласие с объёмом полномочий создаваемой Счётной палаты, тем не менее, отстоять такой подход нам удалось. В результате государственные фонды, бюджеты которых принимаются отдельными законами, стали всё-таки подконтрольны Парламенту и обществу.
Но это оказалось не единственным вторым дном нашего бюджета. Поясню на примере.
Создаётся какой-нибудь очередной приправительственный центрик или фондик. Близкие к власти руководители и сотрудники этих кормушек начинают получать в нём по десять-пятнадцать тысяч долларов в месяц - при сохранении зарплаты министра на уровне в триста долларов, совершенно смехотворном по сравнению с масштабом полномочий и (должной бы быть) ответственности. По какому же праву и из каких средств в этих центриках и фондиках платят такие деньги? А это, отвечают нам весьма бойко, не ваше дело: деньги - не из бюджета. Откуда же тогда? А это, отвечают столь же бойко, кредиты Мирового банка (или Европейского банка реконструкции и развития и т.п.). А отвечать по этим кредитам кто будет, кому они даны? Вот в этот момент наступает некоторая заминка, вся прежняя бойкость и уверенность куда-то пропадают, но не надолго:
кредиты даны Правительству, и оно имеет право распорядиться ими как хочет... И распоряжалось на протяжении многих лет весьма и весьма произвольно - так, что какой-либо пользы, кроме щедрого кормления "своих", Счётной палате усмотреть не удалось. Оплачивать же все - нам.
Корректности ради надо признать, что какая-то часть подобных кредитных средств всё-таки шла и на дело. Но что это за дело, и какова была эффективность использования этих средств? Приведу пример.
Как-то во время командировки в Новосибирск я оказался на заседании регионального законодательного органа как раз в то время, когда сотрудники тамошней контрольно-счётной палаты докладывали депутатам о результатах проверки эффективности использования одного из зарубежных кредитов, выданного на "совершенствовани социальной инфраструктуры". В ходе "совершенствования" изучалась ситуация, а также строилось несколько объектов. И контрольно-счётная палата представила интересные данные. Во-первых, при выполнении работ по "изучению ситуации" привлечённые специалисты в значительной степени просто дублировали деятельность органов государственной власти. И во-вторых, эффективность расходования привлечённых кредитных средств (в данном случае она оценивалась как соотношение между тем, что пошло на строительство объектов, и тем, что взяли в кредит) составила ... менее тридцати процентов. А куда же делись остальные более двух третей средств? А остальные пошли на создание и функционирование соответствующей организации, осваивающей средства, изучение ситуации, консультирование и тому подобные жизненно-важные вещи...
Но и это - далеко ещё не все слои двойного дна наших бюджетов.
Типичный пример: в Санкт-Петербурге строился шикарный "Ледовый дворец". На какие деньги? Отвечают: это деньги - не бюджетные. Кредитные, что ли? Нет, отвечают, и не кредитные, а вообще частные. Невольно хочется ущипнуть себя за нос: может быть, я сплю? Или чего-то не понимаю? Что же это за такие странные частные инвесторы, вкладывающие деньги в заведомо нерентабельный проект? Но ларчик открывается просто: деньги-то частные, но вложенные не просто так на свой страх и риск, а под так называемые государственные гарантии. Все ли понятно? То есть, если проект в установленные сроки не окупится, то возвращать инвесторам деньги будет гарант - государство. То есть - мы с вами. Неплохо придумано?
Колоссальные объёмы самых разнообразных госгарантий, которые были без какого-либо контроля розданы за эти годы, можно смело суммировать и записывать в государственный долг, который с нас рано или поздно истребуют. Но самое приятное, что даже точной информации о полном объёме этих гарантий - нет. Во всяком случае, не было на момент окончания моей работы в Счётной палате (начало 2001 г.). Хотя чему удивляться: если Россия все эти годы не вела полного и достоверного учёта даже своих прямых внешних долгов (подробнее - см. ниже "Прошлое не уходит бесследно"), то уж косвенные -кто будет считать...
Стоит отметить, что в последние годы законодательство всё-таки уже требует указывать в законе о бюджете предельный объем госгарантий, которые Правительству разрешается давать в течение бюджетного года - этого добиться удалось. Значит, хотя бы предельные объёмы - уже под контролем. Но сами расходы (обязательства) и их целесообразность -остаются бесконтрольны до сих пор.
Почему такой разный подход к деньгам и денежным обязательствам - тем же деньгам? Ведь если распространить подобный безответственный подход на весь бюджет, то тогда вообще не нужно в нём расписывать в деталях все расходы по министерствам, ведомствам, целевым программам, по назначению средств, а достаточно просто указать общую сумму пределов расходов Правительства, а уж умное Правительство - само разберется...
МОРКОВКА ПЕРЕД НОСОМ
Принимается закон о бюджете на очередной год. Предположим, вам по закону выделены на оплату производимой вами по госзаказу продукции определённые целевые средства. Когда вы их получите? Согласитесь, это важно и вообще, но особенно в условиях инфляции? Но оказывается, что этот важнейший вопрос отдаётся на усмотрение Правительства, его министерства финансов и федерального казначейства. На протяжении целого ряда лет Парламентом, естественно, осуществлялись попытки ввести то утверждение законом поквартальной разбивки исполнения бюджета, то требование строгой пропорциональности финансирования всех статей бюджета
(кроме сезонных). Но итог, к сожалению, один: реально, когда Правительство захочет, тогда и профинансирует, если профинансирует вообще.
Более того, и в материалах Счётной палаты, и в стенограммах заседаний Совета Федерации были зафиксированы факты, когда руководители регионов прямо заявляли о том, что Правительство и Министерство финансов отказывает регионам в перечислении положенных им по закону средств "федеральной помощи" до тех пор, пока руководители соответствующих регионов не возьмут кредит под проценты, причём не в любом банке, а лишь в тех, которые будут указаны федеральной исполнительной властью; после этого деньги в регион придут, но их существенная часть уйдёт на оплату "услуг" банка - процентов по кредиту...
Другой пример. Помните "лучшего министра финансов" всех времён и народов, ныне переквалифицировавшегося в электроэнергетика? Осенью 1997 года, выступая в Государственной Думе, на вопрос о причинах неперечисления положенной по закону "финансовой помощи" ряду субъектов Федерации он ответил, что это связано с нарушениями в исполнении бюджета и нецелевым использованием средств соответствующими региональными администрациями. Что ж, теоретически это возможно. Но вот только при ревизии исполнения федерального бюджета за 1997 год сотрудники Счётной палаты не смогли обнаружить никаких следов фиксации Правительством и Минфином этих якобы имевшихся нарушений и, главное, на этой основе принятия Правительством или какими-либо должностными лицами Правительства официальных решений о неперечислении или задержке перечисления средств конкретному региону. Как за этот произвол наказан "лучший министр"? Вопрос риторический.
Тем не менее, применительно к субъектам Российской Федерации и их администрациям мы достаточно обоснованно можем предположить, что если бы соответствующая работа Правительством всерьёз велась, то те или иные факты нецелевого использования бюджетных средств региональными администрациями, конечно, всё-таки были бы обнаружены. Во всяком случае, Счётная палаты - как орган уже внешнего по отношению к Правительству контроля за его деятельностью - такие факты (включая бесконтрольность со стороны Правительства за использованием федеральных средств региональными администрациями) выявляла. И такие факты (будь они своевременно зафиксированы) действительно могли бы дать Правительству законное основание для принятия официального решения о задержке перечисления соответствующих средств.
Но подобные аргументы, согласитесь, никоим образом не применимы к перечислению бюджетных средств, выделенных по закону, например, на финансирование конверсии оборонных предприятий, на помощь фермерам, на работы по проведению мониторинга земель и созданию земельного кадастра.
Почему я выделил именно эти статьи расходов бюджета? Да только потому, что при среднем уровне исполнения федерального бюджета 1997 года по расходам около семидесяти четырёх процентов все перечисленные статьи расходов в прямое нарушение закона были профинансированы Правительством ... менее, чем на десять процентов, в том числе, финансирование специальных программ конверсии - на ноль процентов.
Вы только вдумайтесь: "прокоммунистическая Дума" выделяет в бюджете средства на помощь не колхозам, а фермерам - священной корове реформаторов; после чего не кто иной, как самые что ни есть "либералы-западники" категорически отказывают фермерам в уже выделенных им в бюджете средствах...
Деньги в бюджете выделяются законом не на оборонный заказ, а на конверсию, но и здесь - тот же результат. Невольно возникает вопрос: так вы, ребята, против колхозов и "раздутой оборонки" или вообще -против любого отечественного производителя?
И далее мы видим, как эти же "либералы", неустанно продолжая ратовать за повсеместное введение частной собственности на землю - как важнейшее условие повышения эффективности сельского хозяйства, - тем не менее, категорически саботируют важнейшие работы по мониторингу земель и созданию земельного кадастра, без которых более или менее цивилизованный переход к частной собственности на землю - весьма и весьма проблематичен. Не странно ли? Или, может быть, так: переход к частной собственности на землю -давайте побыстрее, но цивилизованный переход (без "издержек" типа залогово-кредитных аукционов и т.п.) -категорически нет?
Как это у них называется, кажется, "Свобода, собственность, законность"?
Какова законность - комментарии излишни. Куда делась собственность, как и в чьих руках она оказалась -тоже более или менее известно (см. "Как скупили у нас курочек, несущих золотые яички, за наши же денежки", а также "Как украсть треть бюджета"). А что же со свободой? У одних, понятно, - налицо свобода от требований закона и его исполнения. А у других - у всех остальных? Об этом, думаю, стоит спросить либо работников конверсионных предприятий, либо фермеров -равно не получивших то, что им было положено по закону. Во всяком, случае, о свободе в прямом смысле слова дать сдачи - взыскать недополученное лично с "лучшего министра" (а теперь ещё и незаменимого энергетика) - речь не идёт.
...Теоретически вопрос о непропорциональном финансировании бюджетополучателей в значительной степени решён Бюджетным кодексом, введённым в действие с 2000 года, в котором точно расписано, какие отклонения в пропорциональности финансирования и в каких случаях допустимы, а какие - нет. Но у нас теоретическое решение и практическое исполнение - вещи разные. Реальная возможность задерживать платежи бюджетополучателям сохранилась. Конечно, можно подать в суд и даже его выиграть. Но и это в нашей правовой системе к искомому результату ведёт далеко не всегда. И главное: реальной ответственности все-равно никто за подобное не несёт.
ПОВЕРХНОСТНАЯ БУХГАЛТЕРИЯ
Помните, как Президент Ельцин в 1998 году ставил на пост Председателя Правительства некоего гражданина Кириенко? На всю страну транслировались слова Президента с поручением "решить проблемы депутатов". Применительно к обсуждаемой теме существенно, к кому именно были обращены эти слова. Не к министру финансов, а к руководителю некоего Управления делами Президента - империи, сосредоточившей в своих руках колоссальные материальные ресурсы.
Что особенно важно для нас: основная масса этих ресурсов ежегодно принимаемым законом о федеральном бюджете вообще не затрагивается. Точно так же, как не затрагивается этим законом и вопрос о состоянии и функционировании огромного объёма федеральной собственности , об уровне управления которой Правительством мы говорили выше (см. "Тропические кочегары в действии"). Максимум, что на эту тему можно увидеть в бюджете - это предполагаемые расходы на эту собственность или поступления от её использования.
А где же найти ответ на главный вопрос - о суммарной стоимости государственного имущества и об изменении этой стоимости в результате работы исполнительной власти? В подобное, может быть, трудно поверить, но этот ключевой вопрос нашими бюджетами и бюджетным процессом вообще не затрагивается.
Наши бюджеты (равно: федеральный, субъектов Федерации и местного самоуправления) - балансы лишь прямых денежных доходов и расходов, но никак не балансы совокупности всех активов и пассивов, находящихся в собственности соответствующих государственных образований. С какого-то момента в законах о бюджете стали записывать допустимые пределы прироста долговых обязательств государства - это уже плюс, хотя в целом картины, тем не менее, не меняет.
Если воспользоваться аналогией с предприятием, то можно сказать так: на этом странном предприятии учитываются доходы, расходы и долги, но никоим образом не учитывается стоимость оборудования и основных фондов, а также изменение стоимости всех имеющихся ресурсов за отчётный год. Образно говоря, на таком предприятии если будет удачно куплено ценное оборудование, то деньги, потраченные на него, будут отнесены к расходам, стоимость же (и ценность) удачно приобретённого оборудования в плюс нигде зафиксирована не будет. И наоборот: если редкий и дорогой станок будет продан за цену, соответствующую стоимости бутылки пива, то стоимость пива будет записана в доходы, кого-то, весьма вероятно, за такое достижение даже наградят, потерянный же безвозвратно станок ни в какой графе, связанной с убытками и потерями - значиться не будет. На этом примере понятно, каким успехам нашей власти мы с таким энтузиазмом аплодируем?
Конечно, для любого предприятия и его собственника подобное ведение дел - полнейший абсурд. А для нашего общества, являющегося собственником государства - нормально. Ведь, как в своё время установила проверка Счётной палаты, у нас приватиза-торы умудрились вообще не оставить после себя какого-либо реестра государственной собственности. Удивительно ли в этих условиях, что у нас за эту самую бутылку отдаётся все?