Понятие «муниципальное управление»
Муниципальное управление в системе власти и управление в России
Понятие «муниципальное управление».
Идея управления приобрела на исходе ХХ века масштабы и глубины, ранее невиданные и невозможные. На протяжении всей предшествующей истории управление было, в первую очередь, управлением государством, крупными хозяйственными единицами и войском, Это всегда было уделом аристократии: "белой кости" и "голубой крови". К ним добавлялись разве что авантюристы и ростовщики, действовавшие на собственный страх и риск.
Развитие науки, инженерии и базирующихся на их успехах производственных систем вызвали к жизни задачи управления производством и, соответственно, класс производственных управляющих. Развитие хозяйственных структур Нового Времени превратило авантюристов и ростовщиков в предпринимателей и финансистов, сформировав соответствующие типы деятельности и сделав их социально-приемлемыми. Соответственно, появились новые типы управленческого отношения: инновационное управление и управление финансами.
Наконец, освоение механизмов общественного устройства привело, уже в нашем веке, к появлению представлений о социальном управлении, управлении процессами развития, технологиям маркетинга, культурной и геополитике, управлении образованием, научной и творческой деятельностью.
В результате, сегодня управление обнаруживается практически всюду, а круг его предметов становится, по сути дела, бесконечным. В онтологически-ценностном пределе так широко понимаемая и осваиваемая идея управления уподобляет человека Творцу (Демиургу).
Такое расширение содержания понятия "управление" делает неизбежным формирование, в рамках общих представлений об управлении, более узких зон (регионов понятия), позволяющих не только понимать управление, но и строить его как практическое действие и профессию.
Одной из таких зон является муниципальное управление, понимаемое как управление процессами, с которыми связано воспроизводство и развитие жизнедеятельности определенного места (в современной отечественной правовой терминологии - "муниципального образования").
Сложность постановки вопроса о муниципальном управлении состоит в том, что она отсылает к задаче так локализовать общие представления об управлении, чтобы получить возможность действовать практически и, одновременно, сохранить максимальную комплексность (системность) этого действия, позволяющую удержать в одном наборе представлений и единой системе действий весь спектр разнородных предметов, с которыми связана организация жизнедеятельности места.
Набор этих предметов (и стоящих за ними процессов) очень разнообразен и включает в себя целый ряд принципиально разных компонентов:
· материальные (от материалов для строительства до движения тепло- и энергоносителей);
· социальные (настроения и стремления людей, взаимоотношения групп людей и проч.);
· культурные (особенности разных культурных общностей, существующих на территории муниципального образования, межкультурное взаимодействие между этими общностями и т.п.);
· правовые (принципы и формы государственного устройства и распределения властных полномочий);
· деятельностные (намерения и деятельность разных субъектов, формы ее организации и т.д.);
· ....... (список открыт, желающие могут его дополнить либо трансформировать).
Задача соорганизации подходов и наборов действий, связанных со столь разнообразным набором предметов управления. и есть основная задача муниципального управления.
В отечественной культуре последнего времени управление понималось, главным образом, в двух основных ипостасях, связанных с производством и государственным устройством. Управлять значило управлять производственными системами разного уровня, либо быть включенным в широкую и разветвленную систему государственного управления, замыкавшегося партийной организацией. Третью основную категорию управленцев составляли "советские предприниматели", но их деятельность рассматривалась как теневая и поэтому в общественном сознании либо не была представлена совсем, либо представлялась как с негативной окраской (исчезновение этой окраски - одно из существенных приобретений, появившихся в круге представлений об управлении в постсоветское время).
Управление городским и территориальным развитием, соответственно, входило в круг забот либо государственного управления (по линии партийных и советских организаций), либо управления крупными территориально-производственными комплексами. Попадая в круг забот производственников, управление территорией основывалось на принципах организации жизнедеятельности как обеспечивающей основной производственный процесс. В рамках представлений о государственном устройстве, управление территорией, опять-таки, рассматривалось как обеспечивающее внешние ему задачи, на сей раз воспроизводства и развития государства.
Реально, в зрелое советское время (70-80-е гг.) "государственная линия" во многом определялась не общегосударственными, а отраслевыми ориентирами. Соответственно, территория, в управленческом плане, оказывалась поделенной интересами разных отраслей, с большей или меньшей степенью конфликтности между ними3.
Перестроечная демократизация отношений, появление представлений и законов о местном самоуправлении и муниципализация городского управления внесли в этот расклад ряд новых элементов. Управление процессами воспроизводства и развития, определяющими жизнедеятельность места ("муниципального образования"), возникло как принципиально новый тип и уровень управления. Оно не подпадает ни под один из основных типов управления, сложившихся в советское и постсоветское время, не являясь государственным, производственным, предпринимательским или финансовым управлением.
Идеология муниципального управления, как управления, ориентированного на ценности, ресурсы, задачи и возможности, связанные с данным местом, лежит в русле основных идейных ориентаций, определяющих поиски ХХ столетия:
· поиску форм организации общественных отношений, отвечающих идее их демократизации (Хартия местного самоуправления входит в число основополагающих документов, оформляющих принципы общественной жизни в государствах современной Европы);
· поиску форм организации жизнедеятельности, способных обеспечить экологический баланс человека и природы (вопрос устойчивого развития населенных пунктов выделен в специальную главу основополагающего документа ООН, посвященного экологической проблематике, "Повестка дня на ХХI век");
· освоению новых горизонтов, связанных с идеей управления (социальная и культурная политика, системное управление сложными полипроцессными объектами и т.п.).
Кроме того, идеология муниципального управления очень созвучна традиционным российским основам организации общественной жизни, покоившимся на общинно-мирских провинциальных формах отношений.
Сегодня, в конце ХХ века, более чем когда-либо понятно, что управление большими территориальными комплексами, каким, несомненно, является Россия, невозможно без внятного ответа на вопрос о распределении полномочий и ответственности между высшими и локальными (региональными и местными) уровнями управления.
Муниципальное управление: понятие и сущность
Основные принципы исследования теоретических основ управления исходят из базовых положений общеуправленческой науки – кибернетики. Она является философией всех управленческих дисциплин и выступает в роли методологии системного исследования управленческих процессов и явлений. Кибернетика может быть определена как теоретическая научная система, исследующая общие законы управления и исходящая из главного постулата-посылки – "управление присуще всем системам объективного мира".
Главное предназначение, миссия управления, заключается в сохранении и поддержании в уравновешенном работоспособном состоянии системообразующих базовых элементов единого целого (системы) путем упорядочения взаимоотношений между ними. Кибернетические построения, методы и способы научного познания носят объективно-субъективное единство. Так, например, социальное управление, в частности, экономическая его составляющая, обладает объективно-стихийным самоупорядочением и субъективно-сознательным регулированием конкретноисторических экономических отношений.
В рыночной хозяйственной системе данный дуализм управления проявляется очень наглядно. С одной стороны, рынок управляется относительно стихийными объективными законами рыночной саморегуляции, в основе которых лежит система ценообразования на основе колебательных процессов урегулирования конкурентного спроса и предложения в условиях ограниченности экономических ресурсов.
Экономические недостатки и социальные недочеты и несправедливости рыночной организации хозяйственной практики человеческое общество стремиться минимизировать (подправить), используя механизмы государственно-муниципального регулирования стихийных хозяйственных процессов.
Таким образом, управление вообще, с кибернетической точки зрения, является неотъемлемым элементом, функцией сохранения организованных систем различной природы. Оно обеспечивает поддержание режима функционирования систем, их относительно устойчивой структуры, достижение целей путем реализации стихийных и сознательных программ деятельности. Управление позволяет существовать современному миру как целостной совокупности множества взаимодействующих разнообразнейших систем, которые стремятся выжить, самосохраниться и найти свое место в сложносплетенности объективной реальности.
Социальное управление, как высший тип управленческой деятельности, представляет собой воздействие субъекта на общественные отношения с целью их упорядочения, совершенствования и развития, сохранения их качественной специфики. Специфика теории социального управления заключается в том, что "в качестве объекта здесь выступает деятельность самих субъектов познания. То есть сами люди являются и субъектами познания, и реальными действующими лицами. Помимо этого, объектом познания становится также взаимодействие между объектом и субъектом познания".
Управление "есть свойство любого общества, вытекающее из его системной природы, общественного характера труда, необходимости общения людей в процессе труда и жизни, обмена продуктами, их материальной и духовной деятельности".
Муниципальный – относящийся к местным самоуправлениям. Согласно ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. в законах и иных нормативных правовых актах РФ слова "местный" и "муниципальный" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.
В настоящее время имеется около 200 определений содержания понятия "управление", исходя из них, можно утверждать, что:
· муниципальное управление – это функция муниципального образования (как организации), обеспечивающая достижение стоящих перед ним целей, и реализация соответствующих задач, как самоуправляющейся территориальной целостности;
· муниципальное управление – это внутреннее качество муниципального образования как целостной системы, основными элементами которой являются органы муниципального управления (местного самоуправления) (субъект) и само муниципальное образование (объект), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации и самоуправления;
· муниципальное управление служит интересам взаимодействия всех элементов этой системы (субъектов и объектов) и составляющих единое целое – муниципальное образование, с общими для всех элементов целями и задачами;
· муниципальное управление – это управленческое воздействие субъекта на объект, которое упорядочивает систему – муниципальное образование, обеспечивает его функционирование в соответствии с закономерностями его существования и развития. Это – целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления;
· муниципальное управление предполагает, как внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов, так и множество взаимодействий с системами различного иерархического уровня (субъект федерации, район в городе, поселок в районе). Оно предполагает существование управленческих функций как внутрисистемного (в самом муниципальном образовании), так и межсистемного характера (субъект федерации ® муниципальное образование ® ТОС), где система верхнего уровня выступает в роли субъекта управления по отношению к системе нижнего уровня, являющегося объектом управления.
Кроме термина "муниципальное управление" стал широко использоваться также модный термин "муниципальный менеджмент", в который вкладывается аналогичное содержание. Вот как он трактуется авторами, под редакцией Морозовой Т.Г., учебного пособия "Муниципальный менеджмент". Они утверждают, что "Муниципальный менеджмент тождественен местному самоуправлению как форма управления местной (муниципальной) собственностью. Особенно тесно связан муниципальный менеджмент с экономической географией и регионалистикой. Он дополняет и углубляет знания экономической географии и регионалистики."
В этом определении с ними солидарны Иванов В.В. и Коробова А.Н., авторы справочного пособия "Муниципальный менеджмент", которые цитируют его на первой странице.