Понятие и виды субъектов Российской Федерации и их конституционно-правовое регулирование их статуса
Конституционное регулирование статуса субъектов Российской Федерации и их виды
Российская Федерация — это федеративное государство, созданное по воле ее многонационального народа. Ее правовой статус определяется Конституцией Российской Федерации, Декларацией о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. и Федеративным договором от 31 марта 1992 г.
Федеративное устройство в Российской Федерации, закрепляется в гл. 3 Конституции РФ. В соответствии со ст. 65 Конституции, в составе Российской Федерации находятся субъекты Российской Федерации и ст. 651 закрепляет конкретный численный, видовой и именной состав субъектов Российской Федерации на момент принятия настоящей Конституции. Субъект РФ - входящее в состав РФ государство (республика), государственное образование (автономная область, автономный округ) или территориальное образование (край, область, город федерального значения)2.
Видовой состав субъектов федерации предопределяется ч. 1 ст. 5 Конституции. В состав Российской Федерации входят образования только установленной формы:
республика,
край, область, город федерального значения,
автономная область, автономный округ
Вместе с тем все виды субъектов федерации могут быть интегрированы в более общие группы и составить 3 типа субъектов. Подобная типология основана, с одной стороны, на различном объеме полномочий соответствующих субъектов (одни из них наделяются полномочиями государства как такового, остальные - государственного образования), с другой - на введении новых, территориальных форм государственности наряду с ранее существовавшими национальными.
Совмещение указанных оснований позволяет к национально-государственному типу отнести республики в составе РФ (государства в собственном смысле) и оба вида автономных единиц - автономную область и автономный округ (национально-государственные образования), к территориально-государственному типу - края, области, города федерального значения. Таким образом, республики, формы административно-политической автономии и региональные государственные образования составляют отдельные типы субъектов Российской Федерации.
Субъекты Российской Федерации различаются и по ряду других признаков - уровню развития экономики в целом, наличию и развитию отдельных отраслей промышленности и сельского хозяйства, историческим традициям, национальной культуре всего или части населения. Однако, как следует из Конституции, эти и другие особенности не влияют на конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации3, и соответственно их я рассматривать не буду.
На момент принятия настоящей Конституции в Российской Федерации 89 субъектов, в том числе 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. Сейчас эта цифра несколько изменилась. Помимо перечисления в Конституции закрепляется также правовой статус субъектов РФ.
Понятие статуса включает в себя: права, обязанности, правомочия, гарантии и ответственность. Ведущую роль в определении статуса республики как субъекта Российской Федерации играет федеральная Конституция, закрепляющая основополагающие элементы указанного статуса. Согласно ее положениям, республика - равноправный субъект федерации, в том числе равноправный с другими ее субъектами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Она непосредственно входит в состав Российской Федерации, обладает собственной территорией, принимает конституцию, вправе устанавливать свои государственные языки, имеет свои предметы ведения и полномочия, сферу вопросов совместного ведения с Российской Федерацией, образует собственные органы государственной власти, наделена правом издавать законы и иные правовые акты, заключать договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий с федеральными органами государственной власти, ей гарантируется представительство в Совете Федерации Федерального Собрания, право законодательной инициативы в Государственной Думе, право вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции России, отклонять или одобрять поправки к главам 3-8 Конституции, обращаться с запросами в Конституционный Суд Российской Федерации, выражать свое мнение по поводу кандидатур на должность прокурора республики. Статус республики конкретизируется ее конституцией. Она является атрибутом государственности данного субъекта федерации; в очерченных федеральной Конституцией границах обладает учредительными свойствами; имеет высшую юридическую силу по вопросам, отнесенным к ведению республики; принимается и изменяется парламентом или в ином установленном республикой демократическом порядке; не нуждается в утверждении или регистрации со стороны федеральных органов государственной власти; закрепляет основы конституционного строя, основные права и свободы человека и гражданина, организацию и деятельность органов государственной власти и местного самоуправления; гарантируется Конституционным Судом России и республиканскими органами конституционного контроля. Конституция республики - это не столько форма правового документа, сколько его содержание. Она может именоваться иначе (например, в Республике Калмыкия действует Степное Уложение), но быть Основным законом, если заключает в себе конституирующие положения.
В части 2 статьи 66 Конституции РФ охватывается вопросы статуса края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа. Он устанавливается, как и применительно к республике, прежде всего Конституцией Российской Федерации, которая проводит идею равенства этих статусов. Есть только два отличия: республика имеет конституцию, а иные субъекты - устав; первая наделяется правом вводить государственные языки, а вторые таковым не обладают, да и объективно не нуждаются в нем. Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется также их уставами. Впервые право принятия уставов краями, областями было закреплено Законом Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации". Уставу присущи все признаки конституции. Не случайно некоторые из них именуются Основным законом4, объявляются конституционным или основным правовым актом, государственно-правовой основой социально-экономической, политической и культурной жизни соответствующего субъекта федерации. Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая дело о проверке конституционности ряда положений Устава Читинской области, своим постановлением от 1 февраля 1996 5г. подтвердил, что данный нормативный акт занимает особое, а именно высшее, место в иерархии нормативных актов, имеет высшую юридическую силу по отношению к высшим правовым актам области. В общую систему актов, определяющих статус названных выше субъектов федерации, входят Федеративный договор и иные договоры, а также соглашения между исполнительными органами власти субъекта и федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий.
В части 3 статьи 66 Конституции РФ обращено внимание на особенность правовой основы автономной области и автономного округа. Она заключается в том, что каждый из указанных субъектов при необходимости может иметь еще и специальный именной федеральный закон (эта возможность никем из них пока не реализована). Его принятие находится на усмотрении автономной области, автономного округа; он самостоятельно разрабатывается ими и представляется на рассмотрение Федерального Собрания соответствующими законодательным и исполнительным органами их общим решением. В ходе законотворческого процесса проект, надо полагать, может быть и отозван внесшей его стороной. Конституция также раскрывает специфику статуса автономных округов, входящих в состав края или области. Она не распространяется на Чукотский автономный округ, который Законом Российской Федерации от 17 июня 1992 г. "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации" 6считается непосредственно входящим в состав Российской Федерации. Входящими в состав края, области остальные девять автономных округов являются постольку, поскольку они не заявили иного. Признание данного факта не означает подтверждения прежнего характера отношений между ними. Входя в край, область, автономный округ не утрачивает обретенных в соответствии с Конституцией 1993 г. государственно-правовых атрибутов статуса самостоятельного субъекта федерации. Это согласуется с выводами Конституционного Суда Российской Федерации, в постановлении которого от 11 мая 1993 г. по делу о Чукотском автономном округе констатировалось: нахождение автономного округа в крае или области, равно как и выход из них не влияют на его конституционно-правовой статус, а также на национально-государственное устройство и состав Российской Федерации; нахождение автономного округа в крае или области не означает поглощения его территории, являющейся составной частью территории Российской Федерации.
Гарантии прав субъектов РФ. Они предусмотрены в Конституции РФ и представляют собой государственно-правовые механизмы, обеспечивающие юридическую и фактическую самостоятельность субъекта РФ в составе Федерации7. К числу важнейших гарантий относятся:
Закрепленные в Конституции принципы равенства субъектов Федерации, их независимости и самостоятельности.
Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ).
Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно (ч. 1 ст. 77).
Наличие и способ формирования Совета Федерации - верхней палаты российского парламента. Конституция особо выделяет круг вопросов, по которым принятые Государственной Думой федеральные законы подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации.
Целостность и неприкосновенность территории субъектов Российской Федерации. Границы между субъектами Федерации могут быть изменены только с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67).
Таким образом, делая вывод по данному вопросу, стоит отметить, что конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации в полной мере закреплен в конституции Российской Федерации и других нормативно-правовых актах и включает в себя права, обязанности, правомочия, гарантии и ответственность.
8. Правовой статус субъектов РФ.
Федеративное устройство в Российской Федерации, закрепляется в гл. 3 Конституции РФ. В соответствии со ст. 65 Конституции, в составе Российской Федерации находятся субъекты Российской Федерации и ст. 65 закрепляет конкретный численный, видовой и именной состав субъектов Российской Федерации на момент принятия настоящей Конституции. В Российской Федерации 83 субъекта. Исторически они появлялись и видоизменялись в разное время как внутренние образования РСФСР (за исключением Тывы), что получало отражение в Конституции РСФСР 1937 и 1978 гг., а в последующем было оформлено Федеративным договором (договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти соответствующих ее субъектов) от 31 марта 1992 г. Российская Федерация и Республика Татарстан 15 февраля 1994 г. подписали отдельный Договор "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан", которым подтверждалось, что последняя объединена с Россией "Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан и договором".
Видовой состав субъектов федерации предопределяется ч. 1 ст. 5 Конституции. В юридическом смысле это означает, что членами Российской Федерации могут быть образования только установленной формы - республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ.
В настоящее время республики, автономную область и автономные округа по-прежнему отличают особенности национального состава населения, быта и культуры. Именно поэтому республики, где данные особенности выражены наиболее рельефно, наделяются некоторыми специфическими правами. Вместе с тем независимо от государственно-правовой формы все члены Российской Федерации объединены одним понятием - "субъект Российской Федерации"; они равноправны в этом качестве (ч. 1 ст. 5), а также равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5).
Названия субъектов федерации в конституции даны в том варианте, который определен (или подтвержден) ими. Они отражают исторические и иные особенности местности, а названия республик, автономной области и автономных округов - имя титульных наций и народов. В Уставе Ханты-Мансийского автономного округа прямо записано, что данный округ "является исконным местом проживания коренных малочисленных народов ханты и манси и носит соответствующее этим народам наименование" (ч. 2 ст. 1).
Присвоение и изменение наименования - прерогатива субъекта федерации. Это вытекает из сопоставления ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации, подтверждается постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции, а также находит непосредственное закрепление в некоторых основных законах субъектов федерации (например, Свердловской области). Недопустимо, однако, на что обращено внимание упомянутым постановлением Конституционного Суда, чтобы наименование или переименование субъекта федерации затрагивало основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации в целом и интересы других государств, а также предполагало изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта. В частности, оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией Российской Федерации, затрагивать ее государственную целостность, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать противоречащие Конституции Российской Федерации идеологические и иные общественно-политические оценки, игнорировать исторические или этнические традиции.
Наименование индивидуализирует субъект федерации. Юридический смысл собственного имени заключается в том, что в Конституции России не может быть никакого другого субъекта с таким названием; соответствующие конституционные и договорные отношения возникают не с абстрактным субъектом, а, например, с Республикой Татарстан или Калининградской областью.
В ч.2 ст. 65 Конституции РФ предусматривается возможность изменения состава Российской Федерации. Подобное может происходить путем: 1) принятия в Российскую Федерацию субъекта "со стороны"; 2) образования в ее составе нового субъекта в результате а) объединения существующих субъектов; б) вычленения из существующих субъектов самостоятельных образований; в) обретения включенным в федерацию субъектом новой государственно-правовой формы (перехода из одного вида субъекта в другой); г) изменения конституционно-правового статуса субъекта. Любое из названных преобразований Российской Федерации должно осуществляться в порядке, установленном федеральным конституционным законом (пока такого закона нет), а применительно к случаю, связанному с изменением статуса субъекта, и в той мере, в какой изменения его вида (государственно-правовой формы) затрагивают данный статус, также с учетом положений ч. 5 ст. 66 Конституции Российской Федерации. Изменения в статью 65 Конституции вносятся на основании соответствующего федерального конституционного закона.
Помимо перечисления в Конституции закрепляется также правовой статус субъектов РФ.
Понятие статуса включает в себя: права, обязанности, правомочия, гарантии и ответственность.
Ведущую роль в определении статуса республики как субъекта Российской Федерации играет федеральная Конституция, закрепляющая основополагающие элементы указанного статуса. Согласно ее положениям, республика - равноправный субъект федерации, в том числе равноправный с другими ее субъектами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Она непосредственно входит в состав Российской Федерации, обладает собственной территорией, принимает конституцию, вправе устанавливать свои государственные языки, имеет свои предметы ведения и полномочия, сферу вопросов совместного ведения с Российской Федерацией, образует собственные органы государственной власти, наделена правом издавать законы и иные правовые акты, заключать договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий с федеральными органами государственной власти, ей гарантируется представительство в Совете Федерации Федерального Собрания, право законодательной инициативы в Государственной Думе, право вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции России, отклонять или одобрять поправки к главам 3-8 Конституции, обращаться с запросами в Конституционный Суд Российской Федерации, выражать свое мнение по поводу кандидатур на должность прокурора республики.
Статус республики конкретизируется ее конституцией. Она является атрибутом государственности данного субъекта федерации; в очерченных федеральной Конституцией границах обладает учредительными свойствами; имеет высшую юридическую силу по вопросам, отнесенным к ведению республики; принимается и изменяется парламентом или в ином установленном республикой демократическом порядке; не нуждается в утверждении или регистрации со стороны федеральных органов государственной власти; закрепляет основы конституционного строя, основные права и свободы человека и гражданина, организацию и деятельность органов государственной власти и местного самоуправления; гарантируется Конституционным Судом России и республиканскими органами конституционного контроля.
Конституция республики - это не столько форма правового документа, сколько его содержание. Она может именоваться иначе (например, в Республике Калмыкия действует Степное Уложение), но быть Основным законом, если заключает в себе конституирующие положения.
Итак, мы назвали ключевые правовые акты, определяющие статус республики. Вместе с тем предметы ведения и полномочия республиканских органов государственной власти фиксируются также в Федеративном договоре, иных договорах (ч. 3 ст. 11) и соглашениях (ч. 2 ст. 78). При этом положения Федеративного договора действуют постольку, поскольку соответствуют Конституции Российской Федерации (п. 1 раздела 2). Подобная зависимость, если исходить из ч. 1 ст. 15 Конституции, присутствует при заключении иных договоров; она непосредственно подтверждается применительно к соглашениям в системе органов исполнительной власти, которые к тому же не могут противоречить федеральным законам.
В Части 2 статьи 66 Конституции РФ охватывается вопросы статуса края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа. Он устанавливается, как и применительно к республике, прежде всего Конституцией Российской Федерации, которая проводит идею равенства этих статусов. Есть только два отличия: республика имеет конституцию, а иные субъекты - устав; первая наделяется правом вводить государственные языки, а вторые таковым не обладают, да и объективно не нуждаются в нем.
Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется также их уставами. Впервые право принятия уставов краями, областями было закреплено Законом Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации".
Уставу присущи все признаки конституции. Не случайно некоторые из них именуются Основным законом, объявляются конституционным или основным правовым актом, государственно-правовой основой социально-экономической, политической и культурной жизни соответствующего субъекта федерации. Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая дело о проверке конституционности ряда положений Устава Читинской области, своим постановлением от 1 февраля 1996 г. подтвердил, что данный нормативный акт занимает особое, а именно высшее, место в иерархии нормативных актов, имеет высшую юридическую силу по отношению к высшим правовым актам области.
В Конституции закрепляется, что устав принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. Таким путем фиксируется максимально необходимый демократический способ принятия Основного закона. Допустимы и иные способы, если они согласуются со ст. 3 Конституции и полнее выражают волеизъявление народа.
Содержание устава контурно предопределяется основами конституционного строя Российской Федерации и федеральным законом об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации. До его принятия, что должно быть сделано в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 77), но пока не осуществлено, разработчики устава призваны руководствоваться Указами Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г. "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" и от 22 декабря 1993 г. "О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации" в той мере, в какой названные указы согласуются с федеральной Конституцией.
Принятый устав вступает в силу в порядке, установленном субъектом федерации. Он не нуждается, как это предусматривалось в прошлом, в регистрации федеральными органами государственной власти.
В общую систему актов, определяющих статус названных в настоящей части субъектов федерации, входят Федеративный договор и иные договоры, а также соглашения между исполнительными органами власти субъекта и федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий.
В Части 3 статьи 66 Конституции РФ обращено внимание на особенность правовой основы автономной области и автономного округа. Она заключается в том, что каждый из указанных субъектов при необходимости может иметь еще и специальный именной федеральный закон (эта возможность никем из них пока не реализована). Его принятие находится на усмотрении автономной области, автономного округа; он самостоятельно разрабатывается ими и представляется на рассмотрение Федерального Собрания соответствующими законодательным и исполнительным органами их общим решением. В ходе законотворческого процесса проект, надо полагать, может быть и отозван внесшей его стороной.
Конституция также раскрывает специфику статуса автономных округов, входящих в состав края или области. Она не распространяется на Чукотский автономный округ, который Законом Российской Федерации от 17 июня 1992 г. "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации" считается непосредственно входящим в состав Российской Федерации.
Входящими в состав края, области остальные девять автономных округов являются постольку, поскольку они не заявили иного. Признание данного факта не означает подтверждения прежнего характера отношений между ними. Входя в край, область, автономный округ не утрачивает обретенных в соответствии с Конституцией 1993 г. государственно-правовых атрибутов статуса самостоятельного субъекта федерации. Это согласуется с выводами Конституционного Суда Российской Федерации, в постановлении которого от 11 мая 1993 г. по делу о Чукотском автономном округе констатировалось: нахождение автономного округа в крае или области, равно как и выход из них не влияют на его конституционно-правовой статус, а также на национально-государственное устройство и состав Российской Федерации; нахождение автономного округа в крае или области не означает поглощения его территории, являющейся составной частью территории Российской Федерации.
Сообразно названным представлениям между указанными субъектами складываются отношения иного государственно-правового качества в сравнении с теми, какими они были прежде, до принятия ныне действующей Конституции, когда автономные округа находились в прямой административно-правовой зависимости от края, области. Их новизна заключается в следующем: эти отношения становятся преимущественно двусторонними, равноправными, партнерскими; могут регулироваться федеральным законом (единым или применительно к отношениям конкретных субъектов) и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (подразумевается наличие всеобъемлющего (генерального) договора, что не исключает заключения развивающих его договоров и соглашений).
Автономный округ не соподчиняется с краем, областью, а образует с ними специфическое объединение равных субъектов. Только на основе взаимных договоренностей между ними представляется возможным определить структуру, юридическое содержание, полноту и плотность отношений, связанных с вхождением округа в состав края, области. Характер данных отношений может меняться, но лишь по согласованию между названными субъектами.
Конституция также затрагивает вопросы изменения статуса субъекта Российской Федерации. Это, как отмечалось в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 13 марта 1992 г. по делу о проверке конституционности ряда актов Татарстана, не односторонний, а переговорный процесс, основанный на законе.
По смыслу конституционных положений изменение статуса субъекта федерации допустимо: в пределах Российской Федерации, форм и принципов ее устройства; по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта, пожелавшего изменить статус; в соответствии с федеральным конституционным законом, который пока не принят. При обретении субъектом федерации нового статуса необходимые изменения вносятся в ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации.
9. Коллизия законов - расхождение содержания (столкновения) двух или более формально действующих нормативных актов, изданных по одному и тому же вопросу. Коллизия законов разрешается путем выбора того нормативного акта, который должен быть применен к рассматриваемому случаю. Коллизии федерального и регионального законодательства возникают в каждом федеративном государстве и в каждом его субъекте федерации, но любая коллизия характеризуется своим комплексом отличительных черт, и в различных субъектах федерации формируются свои специфические методы разрешения возникших противоречий. Однако причины возникновения такого рода формально-логических противоречий в Российской Федерации обусловлены не только игнорированием правил законодательной техники, недостаточностью правовых знаний региональных законодателей и несовершенством организационной работы в процессе подготовки и принятия законов, но и, прежде всего нечетким разграничением компетенции между субъектами законотворчества. Речь идет главным образом о предметах совместного ведения и полномочиях Российской Федерации (далее РФ) и субъектов Федерации, а также о предметах исключительного ведения и полномочиях субъектов РФ. Предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ довольно четко закреплены в ныне действующем законодательстве (ст.72, ч.2 ст.76 Конституции РФ, Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ», часть 2 ст.12 данного закона предусматривает, что « до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.»). В тоже время федеральный законодатель, принимая законодательный акт в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов, во многих случаях излишне подробно осуществляет законодательное регулирование, а субъекту Федерации остается только дословно воспроизводить эти нормы. При внесении изменений в федеральные законы очень часто приходится изменять не только законы субъектов Федерации, но и их Конституции (Уставы). Исключительные предметы ведения и полномочия субъектов Федерации в Конституции РФ обозначены по остаточному принципу от предметов ведения и полномочий Российской Федерации и совместного ведения (ст.73, ч.4 ст.76 Конституции РФ), поэтому федеральные государственные органы зачастую исходят из приоритета федерального законодательства, в том числе и по предметам исключительного ведения субъектов Федерации. Чтобы избежать таких посягательств со стороны центра, региональным органам государственной власти необходимо занять более принципиальную позицию, а коллизионные случаи делать предметом конституционного рассмотрения.
Особенности выявления формально-логических противоречий (или законодательных коллизий) зависят от этапа законотворческой деятельности. Во-первых, на том этапе законотворческого процесса, когда закон еще не принят либо не вступил в действие - основным технико-юридическим приемом выявления противоречий на этом этапе должна стать научно-правовая экспертиза законов. Во-вторых, когда закон вступил в действие и начал непосредственно регулировать общественные отношения, то совокупность средств и способов преодоления коллизий законов значительно больше. Угроза ущерба становится очевидной тогда, когда с формально-логическими противоречием сталкивается правоприменитель, поэтому в подавляющем большинстве случаев коллизии выявляются именно в процессе правоприменительной деятельности.
Наиболее актуальная проблема - отсутствие эффективного механизма приведения законов субъектов Федерации в соответствие с Конституцией РФ, так как такой объект общественных отношений, каким является закон субъекта РФ подвержен контролю со стороны множества субъектов (органов государственной власти РФ и субъектов Федерации), компетенция которых нередко совпадает в отношении данного объекта.
Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ: конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов, изданных по вопросам исключительного ведения РФ и совместного ведения, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле (ч.2 ст.125 Конституции РФ, ст.3 ФКЗ « О Конституционном Суде РФ»). Акты, признанные неконституционными, утрачивают силу (ч.6 ст.125 Конституции РФ). Эффективность решений Конституционного Суда не вызывает сомнений, однако все возрастающее количество запросов в Суд приводит порой к затягиванию сроков рассмотрения в нем дел. Это предопределяет целесообразность (а иногда и необходимость) обращения компетентных лиц для разрешения возникших ситуаций в иные судебные органы.
Конституционные (уставные) суды субъектов РФ либо иные органы конституционной юстиции рассматривают дела о соответствии законов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ, а также толкование конституции (устава) субъекта РФ (ч.1 ст.27 ФКЗ «О судебной системе в РФ»). В тоже время создание конституционных (уставных) судов - право, а не обязанность субъектов РФ (в ? субъектов РФ органы конституционной юстиции не созданы, следовательно, здесь споры, имеющие конституционное значение, должны разрешаться федеральными судами, что зачастую прямо предусмотрено основными законами данных субъектов .
Суды общей юрисдикции и арбитражные суды в случае установления ими факта несоответствия Конституции РФ федерального закона или закона субъекта РФ, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности этого закона (Постановление Конституционного Суда от 16 июня 1998 года № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126, 127 Конституции РФ»).
Президент РФ вправе обращаться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ с представлением о приведении в соответствие с Конституцией РФ, ФКЗ и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта РФ или иного нормативного правового акта законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.
Органы прокуратуры осуществляют надзор также за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов РФ (ст.1 п.2, ст.21 п.1 ФЗ «О прокуратуре РФ»). При осуществлении такого надзора выявляется множество правовых актов, противоречащих федеральному законодательству, так как за 2000 год отделом по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов прокуратуры Воронежской области опротестовано 27 правовых актов, изданных областной Думой, из которых 24 незаконно предоставляли налоговые льготы различным предприятиям и организациям. С учетом выше изложенного, бесспорным является тот факт, что «акцент в прокурорском надзоре необходимо сместить на недопущение принятия незаконного правового акта законодательными органами субъектов РФ. По сути, речь идет о превентивном надзоре прокуратуры». В Тамбовской области, например, работники прокуратуры, регулярно дают замечания и вносят предложения по законопроектам и проектам постановлений, поступающие к ним из областной Думы. Подавляющее большинство прокурорских замечаний и предложений учитывается при принятии законов и постановлений Думы.
Министерство юстиции в случае несоответствия закона субъекта РФ Конституции РФ и федеральному законодательству представляет заключение в законодательный орган государственной власти субъекта РФ и в федеральные органы государственной власти. Заключения Минюста носят рекомендательный характер и не приостанавливают действие закона субъекта РФ. Однако противоречия, возникающие при рассмотрении данного вопроса могут быть сняты, если территориальные органы Минюста будут участвовать в рассмотрении проектов законов субъектов РФ и визировать окончательный текст проекта.
На сегодняшний день нет единого концептуального подхода к решению вопроса о том, каким должно быть законодательство субъекта Федерации и какие механизмы должны обеспечивать соответствие регионального законодательства федеральному, поэтому необходимо:
Во-первых, создать общие методические рекомендации (критерии) для правоохранительных органов на предмет определения соответствия регионального законодательства законодательству федеральному. Для решения данной задачи целесообразна совместная работа Министерства юстиции, прокуратуры, органов власти субъектов Российской Федерации и научных учреждений;
Во-вторых, при подготовке проектов законов субъектов РФ, особенно на ранних стадиях, обеспечить высокую степень координации всех, кто так или иначе, задействован в законодательном процессе (превентивный надзор прокуратуры, заключения территориальных органов Минюста на проекты законов субъектов РФ, рекомендации Институтов регионального законодательства). «Стопроцентное качество результатов юридической экспертизы проектов законов приводило бы к практически полному исключению законодательных коллизий в действующем законодательстве»;
В-третьих, законы, принимаемые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, следует обязательно согласовывать с федеральными органами государственной власти;
И, наконец, в-четвертых, обществу необходим общественный орган контроля в области законодательной деятельности, который бы выступал в суде (с правом обращения в Конституционный Суд РФ и в суды общей юрисдикции на предмет соответствия региональных законов федеральному законодательству) в качестве представителя любого гражданина без оформления специальных полномочий, вызвано это неравными материальными, физическими и интеллектуальными возможностями граждан, большинство из которых даже не имеют представления о нарушении их прав.
10. Согласно ч.5 ст.66 Конституции РФ статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом.
То есть, регулирование изменения статуса субъекта Федерации должно осуществляться на основе федерального конституционного закона. Самостоятельно субъект Российской Федерации не может в одностороннем порядке изменить свой статус.
Этот пункт Конституции очень важен, так как со стороны отдельных субъектов проявляются негативные тенденции, выражающиеся в стремлении к обособлению и самостоятельному изменению своего статуса.
В частности, в особые отношения с Россией пыталась поставить себя Чеченская Республика, заявляя о своей независимости от России. Подобные тенденции направлены на разрушение территориального единства Российской Федерации.
В то же время, до сих пар такой федеральный закон – Об изменении статуса субъекта РФ, не принят, что вызывает серьезные дискуссии среди ученых и практиков.
Как видится, в этом акте необходимо сформулировать основания для постановки вопроса об изменении субъектом Федерации своего статуса и процедуру рассмотрения соответствующих вопросов. В нем должны предусматриваться: обязательное предварительное решение данного вопроса субъектом Федерации; возможность проведения регионального консультативного референдума; порядок рассмотрения в федеральном парламенте; способы разрешения разногласий и порядок обжалования в Конституционный Суд РФ в случае отказа в положительном решении вопроса.
А пока что, как отмечено выше, имеются различные дискуссии по поводу вопроса об изменении статуса субъекта РФ.
Так, А.В.Усс6 отмечает, что, исходя из понимания ч.5 ст.66 Конституции РФ, предполагается различие в статусах субъектов РФ, иначе какой смысл менять имеющиеся статусы? Однако федеральный конституционный закон, регламентирующий процедуру изменения статуса субъекта РФ, пока не принят, и перспективы его принятия в ближайшем будущем представляются весьма неопределенными.
То есть, проблема изменения статуса субъекта РФ может быть подвергнута лишь доктринальному толкованию.
Юридическими признаками, по которым можно дифференцировать статусы субъектов различных видов, являются следующие.
Прежде всего, это определяющие нормативно-правовые акты. Так, в соответствии со ст.66 Конституции, статус республики определяется как Конституцией РФ, так и республиканским учредительным документом (конституцией). Также данный статус определяется Федеративным договором и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и республик.
Таким же образом определяются статусы и других субъектов РФ – краев, областей, городов федерального значения, автономных округов и автономной области.
Отличие в том, что указанные субъекты принимают не конституцию (как республики), а уставы. Кроме того, «сложносоставные» субъекты могут иметь договор между автономным округом и краем или областью, в состав которых они входят.
Статус отдельных субъектов (автономных округов и автономной области) может регулироваться специальными федеральными законами: или одним законом об основах взаимоотношений этих субъектов, или отдельными федеральными законами о каждом автономном округе.
Различия же в наименованиях основных учредительных документов субъектов РФ (конституция или устав), видимо, можно признать формальными. Так как правовые последствия применения этих нормативных актов и их юридическая защита идентичны, для этого достаточно обратиться к нормам как собственно федеральной Конституции (ст.125), так и нескольких федеральных законов.
Провозгласив равноправие субъектов РФ (ст.5) и установив их исчерпывающий перечень (ст.65), Конституция России установила возможность изменения (в широком смысле) их конституционно-правового статуса с использованием следующих правовых форм:
- образование нового субъекта РФ путем соединения существующих субъектов и тем самым упразднение отдельных субъектов РФ (ч.2. ст.65);
- преобразование субъекта РФ без изменения территориальных границ (изменение статуса в смысле ч.5 ст.66).
Правовым основанием для изменения статуса субъекта в узком смысле является ч.5 ст.66 Конституции РФ. Но при этом необходимо в целях исключения коллизий жестко развести процедуры, регламентированные ч.5 ст.66 (изменение статуса субъекта) и ч.2 ст.137 (изменение наименования субъекта) Конституции РФ.
Каждый субъект РФ имеет свое наименование, определенное в ст.5 ст.65 Конституции РФ. В этом есть определенный юридический смысл, и он состоит в том, что в Конституции РФ не может быть другого субъекта с таким же названием.
Из анализа ст.71-73 Конституции следует, что вопросы присвоения и изменения наименования субъекта РФ являются прерогативой органов законодательной власти конкретного региона. Причем ч.2 ст.137 Конституции РФ гласит, что новое наименование (при его изменении) включается в ст.65 Конституции РФ.
В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. № 15-П «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации» изменение наименования субъектов РФ включается в текст федеральной Конституции в форме указа Президента РФ на основании решения субъекта РФ, принятого в установленном им порядке»7.
В то же время, Конституционный Суд ввел ограничения в рамки выбора наименований: «Не является изменением наименования субъекта Российской Федерации в смысле части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации и, следовательно, не может быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации, Российской Федерации в целом либо интересы других государств, а также предполагающее изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта».
Как видится, Конституционный Суд под указанной обобщающей формулировкой предполагал такие случаи, когда наименование субъекта включает в себя такие определения, как «ассоциированное» или «независимое» государство в составе РФ, либо в названии реализована претензия на поглощение другого субъекта РФ, или ситуации, когда в какой-либо республике устанавливается, например, государственная религия.
Кроме того, под определенные Конституционным Судом правила изменения наименования не подпадают случаи, когда субъект в названии пытается поменять статус в смысле отказа от состояния вхождения автономии в состав иного субъекта РФ (например, автономный округ в названии указывает, что он является непосредственно входящим в состав РФ, либо когда субъект меняет статус посредством изменения своей видовой принадлежности (например, область решает стать республикой).
То есть, Суд подчеркнул, что:
- изменение индивидуального наименования субъекта РФ вводится в Конституцию по упрощенной процедуре и мерами подзаконного нормотворчества – указом Президента;
- изменение наименования субъекта РФ не может повлечь изменения его статуса или статуса России в целом;
- данный указ Президента является формальным, поскольку само решение об изменении наименования принимает компетентный орган субъекта РФ;
- Президент не вправе не подписать данный Указ и обязан его опубликовать при условии отсутствия законных оснований для его неподписания.
Только так следует понимать буквальный смысл ч.2 ст.137 Конституции, так как «упрощенный» порядок изменения полного официального (видового) наименования имел бы место только при наличии следующей формулировки: «В случае изменения наименования субъекта Российской Федерации (а не республики, края, области и пр., как определено в Конституции) новое наименование субъекта Российской Федерации подлежит включению в статью 65 Конституции Российской Федерации».
Так что же понимается под изменением статуса субъекта в смысле ст.66 Конституции?
Одни авторы не представляют, в чем оно может заключаться, другие считают, что изменение статуса возможно, когда субъекты переходят из одного вида в другой или когда меняется их статус в пределах субъектов данного вида, по мнению третьих, изменение статуса охватывает случаи выхода автономного округа из состава края или области8.
То есть, налицо три вероятных модели правовых последствий изменения статуса в смысле ч.5 ст.66 федеральной Конституции: изменение официального наименования субъекта (вида субъекта), выход автономного округа из состава края (области) и получение специального статуса, отличного от определенного в тексте Конституции.
Рассмотрим эти модели.
Так, несомненно, что выход автономного округа из состава края (области) противоречит положениям Конституции РФ. Статья 65 Конституции перечисляет наименования субъектов применительно к их видам, не указывая, что автономные округа входят в состав края (области). Статьей 66 федеральной Конституции определено, что изменение статуса должно произойти лишь по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. Более того, ч.1 ст.137 Конституции предусматривает, что изменения в ст.65 Конституции РФ, определяющую состав субъектов (то есть и их важнейшие конституционные характеристики), могут быть внесены лишь на основании федерального конституционного закона, причем прямо указаны два федеральных конституционных закона: об изменении статуса и о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта РФ. А часть 2 статьи 137, как определил Конституционный Суд РФ в указанном выше постановлении № 15-П, не допускает изменения состава субъектов или изменения их статуса в упрощенном порядке. Кроме того, ст.65 Конституции не содержит ссылок на «вхождение автономных округов» в состав края (области), а значит, вносить в нее изменения в порядке, предусмотренном ч.2 ст.137 Конституции, просто нельзя. В статье же 66 не упоминается возможность изменения состояния «вхождения» в какой-либо правовой форме, что подтверждает вывод о недопустимости изменения состояния вхождения автономных округов в состав края (области) в рамках действующей Конституции России.
Изменение же официального («видового») наименования, безусловно, влечет изменение конституционно-правового статуса субъектов РФ и в силу ч.1 ст.137 Конституции РФ требует принятия соответствующего федерального конституционного закона.
«Если исходить из общепринятого толкования ч.1 ст.137 Конституции, - отмечает А.Н. Лебедев, - то изменение конституционно-правового статуса понимается как переход субъекта РФ из одного «вида» в другой в рамках перечня «видов», приведенных в ч.1 ст.5 и ч.1 ст.65 Конституции, то есть изменения официального названия субъекта РФ»9.
То есть, получается, что имеется завуалированное внутреннее противоречие федеральной Конституции. Возникает вопрос о возможности изменения конституционно-правового статуса единственной автономной области, указанной в ч.1 ст.5 Конституции РФ.
Что произойдет в случае изменения статуса автономной области на статус республики? Тогда в составе Российской Федерации не будет ни одной автономной области, что по смыслу ч.1 ст.5 Конституции РФ юридически невозможно. Следовательно, автономная область не может изменить свое официальное наименование, иначе потребуется изменение главы 1 Конституции РФ (пересмотр Конституции РФ).
В то же время, здесь нет такой уж большой проблемы. Так, ст.5 федеральной Конституции вводит виды субъектов, которые могут существовать в Российской Федерации. И если исчезнет, а точнее, изменит свое видовое наименование реально существующая в единственном числе автономная область, то позднее может появиться другая – б ез изменения главы 1 федеральной Конституции.
А если она не появится, то в этом нет противоречия федеральной Конституции. Поэтому трудно согласиться со столь категоричной логикой утверждений ученого о том, что «официальное наименование субъекта РФ (в части историко-правовой формы) не может быть изменено в рамках действующей Конституции РФ»10.
Следует уточнить, что не могут быть изменены официальные (видовые) наименования всех субъектов РФ, но единичные случаи вполне возможны, но не всегда целесообразны как с точки зрения законодателя, так и юридической доктрины.
Так, если согласиться с тем, что изменение конституционно-правового статуса – это переход из одного вида субъектов в другой, то каковы конкретные правовые последствия такого события?
Можно сразу выдвинуть только три таких крупных новеллы измененной правосубъектности: возможность принятия конституции вместо устава, возникновение государства в смысле ст.5 Конституции РФ и появление собственного государственного языка в том случае, если край, область или автономный округ станут республиками.
Но, с другой стороны, что кардинально изменится в ситуации, когда область будет названа краем, а автономный округ – областью?
Как видится, ничего, если не считать наименования. И все же: как быть с данными «республиканскими привилегиями»? Эти «льготы» не меняют базовых основ статуса субъекта РФ – его учредительной власти, законодательства, прав и обязанностей по отношению к Федерации. Эти три привилегии – исторически преходящее явление, которое в принципе не способно качественно выделить одну группу субъектов из состава иных субъектов РФ. Существенных отличий между конституцией республики и уставами других субъектов РФ фактически нет, так как и конституция, и устав идентичны и по охвату сфер правового регулирования, и по своей юридической силе, и способам правовой охраны.
Очевидно, что наличие термина «государство» является логико-правовой ошибкой авторов текста Конституции РФ, которую они вынуждены были допустить под давлением сильных региональных лобби, поддерживавших сепаратистские настроения. Нигде в мире субъекты федерации не считаются «государствами» в том смысле, как ими являются федерации, для них имеется собственный научный термин – «государственное образование».
Очевидно, что деление на виды субъектов – дань преемственности российского конституционализма, частичное сохранение уникальности советской федеративной модели, основанной на сочетании национального и территориального принципов государственного устройства, при существовании субъектов федерации и несубъектов, и приоритете автономных республик в качестве единственных полноправных субъектов РСФСР.
В отношении такой модификации статуса, как получение особого статуса на основании какого-либо федерального закона или договора, следует отметить, что такой статус изначально не будет соответствовать основам конституционного строя, определенным в Конституции, и в первую очередь ст.5.
Получение специального статуса противоречит магистральной концепции равенства субъектов, содержащейся в конституционном тексте. Выход же автономного округа из состава края (области) также не соответствует конституционным императивам, так как нарушает системное равенство субъектов и собственно сущность уникальной конструкции сложносоставных субъектов РФ.
То есть, очевидно, что в настоящее время не возникла потребность и не появились политико-правовые основания для принятия федерального конституционного закона «Об изменении статуса субъектов Российской Федерации». Это связано с отсутствием дополнительных юридических прав, предоставляемых субъекту в рамках действующей Конституции РФ, с опасностью воссоздания новой модели дифференциации субъектов на какие-либо группы в ущерб принципу равноправия субъектов РФ.
…10.2) ПОРЯДОК ИЗМЕНЕНИЯ СОСТАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И НАИМЕНОВАНИЙ ЕЕ СУБЪЕКТОВ — предусмотренные Конституцией РФ основания и процедуры внесения изменений в состав РФ, а также изменений в наименования субъектов РФ. Статья 65 Конституции РФ закрепляет поименный исчерпывающий перечень субъектного состава РФ. В то же время существует конституционная возможность преобразования краев и областей в республики, автономного округа в область, образования на территории субъектов РФ новых субъектов РФ, раздела одного субъекта на два, принятия в состав РФ соседствующего с ним государства, придания статусу какого-либо из субъектов особых отличий от статуса иных субъектов, изменения наименований субъектов РФ. Так, Указом Президента РФ от 9 июня 2001 г. № 679 в связи с изменением наименования Чувашской Республики — Чаваш республики на Чувашскую Республику — Чувашия новое наименование включено в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ. Поэтому в самой Конституции (ч. 1 ст. 137) предусмотрен особый порядок изменения ст. 65. Положения этой статьи могут быть изменены федеральным конституционным законом только в случаях: а) принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ; б) изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ. Конституция (ч. 2 ст. 137) оговаривает, что в случае изменения наименования субъекта Федерации его новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ. В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г., содержащим официальное разъяснение ч. 2. ст. 137 Конституции РФ, определен упрощенный порядок включения в ст. 65 нового наименования субъекта РФ. При этом постановление специально оговаривает, что новое наименование субъекта РФ, подлежащее включению в ст. 5 Конституции РФ в упрощенном порядке, не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ в целом и интересы других государств, а также вести к изменению состава РФ или конституционно-правового статуса ее субъекта, не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией РФ, затрагивать государственную целостность РФ, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать в себя противоречащие Конституции РФ идеологические и иные общественно-политические оценки, игнорировать исторические или этнические традиции.
Постановлением установлено, что изменение наименования субъекта РФ в соответствии с ч. 2 ст. 137 Конституции включается в текст ст. 65 Конституции указом Президента РФ на основании решения субъекта РФ, принятого в установленном им порядке. В спорных случаях Президент использует предоставленные ему Конституцией (ч. 1 ст. 85) согласительные процедуры. Постановление особо оговаривает: не является изменением наименование субъекта РФ в смысле ч. 2 ст. 137 Конституции РФ, и, следовательно, не может быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других-субъектов РФ, России в целом либо интересы других государств, а также предполагает изменение состава РФ или конституционно-правового статуса ее субъекта. Основные условия и процедуры принятия в РФ и образования в его составе нового субъекта РФ закреплены в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 2001 г. "О Порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации".