Розділ 2. Особливості управління державним боргом

• 
  пошук ефективних умов запозичення коштів з точки зору мінімізації вартості боргу;
• 
  недопущення неефективного та нецільового використання запозичених коштів;
• 
  забезпечення своєчасної та повної сплати «суми основного боргу та нарахованих відсотків»;
• 
  визначення оптимального співвідношення між внутрішніми та зовнішніми запозиченнями за умови зберігання фінансової рівноваги в країні;
• 
  забезпечення стабільності валютного курсу та фондового ринку країни.

Правовою основою управління Державним боргом є Кон­ституція України, в якій передбачено, що виключно законами України встановлюються порядок утворення і погашення держав­ного внутрішнього і зовнішнього боргів; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види та типи.

Згідно з Конституцією України Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні і уповноважена затверджувати:

• 
  Державний бюджет України та вносити зміни до нього в частині зовнішнього та

внутрішнього боргів;

• 
  рішення про надання Україною позики та економічної допо­моги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням.

Управління державним боргом здійснюється при тісній взаємодії і співпраці різних міністерств та відомств, які несуть відпо­відальність за розробку та реалізацію ефективної боргової стратегії держави. В управлінні державним боргом України беруть участь: Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, Національний банк України, Державне казначейство України. Державне управління залученням коштів, як правило, здійснюється в контексті бюджетного процесу, де законом "Про державній бюджет" на відповідний рік встановлюються граничні розміри боргу і державні гарантії його повернення. Мета політики управління боргом — одержати найвищий ефект від фінансування за рахунок запозичених коштів та уникнути макроекономічних труднощів і проблем платіжного балансу в майбутньому.

Управління розміщенням запозичених коштів є основним елементом усієї системи управління боргом держави. Тому залучені кошти повинні використовуватися для фінансування зростання виробничих потужностей. При цьому повинно збільшуватися виробництво товарів не лише для внутрішніх потреб, а й експорт продукції, конче необхідний для одер­жання іноземної валюти на обслуговування та погашення зовнішнього боргу. Якщо цього не буде, то платежі з обслуго­вування боргу досягнуть неприпустимо високої частки експорту та вітчизняного виробництва. В результаті комерцій­ні кредитори, побоюючись імовірних неплатежів, скорочувати­муть кредитування країни.

Обсяг залучених зовнішніх позик для будь-якої країни визначається двома факторами: по-перше, скільки капіталу країна може поглинути, по-друге, який обсяг боргу вона може обслуговувати без ризику виникнення кризи платежів. При обчисленні цих факторів повинні враховуватись як коротко­термінові, так і довготермінові характеристики державного боргу. Тому важливою умовою збереження платоспроможно­сті, довіри кредиторів і пом'якшення умов кредитування є економічне зростання.

Що стосується зовнішнього боргу, то він повинен вико­ристовуватися виключно для інвестицій, проте висока норма інвестицій необхідна, але недостатня умова для підтримки до­віри кредиторів. Інвестиції повинні бути також ефективними, в тому розумінні, що прибуток за інвестиціями повинен пере­вищувати вартість залучення капіталу. Позичкові ресурси, які інвестуються нерозумно, є більшою небезпекою, ніж повна відсутність зовнішніх позик. Зовнішній борг може зростати швидше, ніж експорт лише протягом визначеного часу і лише у тому разі, якщо борг щодо експорту невеликий.

Існує один негативний елемент економічної політики, який є спільним для всіх країн, що схильні мати проблеми з погашенням та обслуговуванням державного боргу. Це не­спроможність контролювати дефіцит державного бюджету.

Досвід більшості європейських країн підтверджує, що ли­ше ті країни зуміли уникнути серйозних боргових труднощів у другій половині XX століття, які змогли контролювати дефі­цит своїх бюджетів.

Слід зазначити, що використання державних запозичень на фінансування поточних бюджетних витрат, у тому числі на обслуговування державного боргу є найменш ефективним шляхом. Водночас країни, що розвиваються, значну частку за­позичень використовують якраз на обслуговування передусімзовнішнього боргу. Це характерно майже для всіх постсоціалістичних країн Європи, що призводить до постійного зрос­тання зовнішньої заборгованості.

Проблеми зовнішнього боргу добре відомі у світі. Зростан­ня зовнішніх боргів спричинило світову кризу неплатежів, яка сягла свого апогею наприкінці 70-х — початку 80-х років. Від­повідно був набутий певний досвід в управлінні борговим тя­гарем, який має інтернаціональний характер.

Йдеться про можливі варіанти реструктуризації зовнішньої заборгованості. Сьогодні їх використовується декілька, і вони відпрацьовані Паризьким клубом офіційних кредиторів. Суть цих методів полягає в тому, що на певних умовах проводить­ся відстрочка виплати частки боргу терміном до трьох років. Існують також варіанти конверсії боргів на акції для вкладен­ня їх у національну економіку.

У 90-х роках став застосовуватися метод реструктуризації боргів комерційних банків на основі методу Брейді. Згідно з ним банки реструктуризують борг лише в тому разі, якщо уряд країни-боржника почне виконувати радикальну програму структурних перетворень. За формулою Брейді спочатку про­вадиться зменшення боргу на 50 відсотків. Інша частка боргу обмінюється на спеціальні облігації Брейді.

Уся сутність зазначених методів зводиться до того, щоб дати можливість країні-боржникові самостійно розвивати свою економіку, не допускати її банкрутства, яке може спричинити більш, ніж втрату частки кредитних вкладень позикодавцями.

Управління як зовнішнім, так і внутрішнім боргом вклю­чає комплекс заходів щодо його обслуговування — це пога­шення позик, виплати процентів за ними, уточнення і зміни умов погашення випущених позик. Погашення позик здійс­нюється за рахунок бюджетних коштів. У деяких випадках держава вдається до рефінансування державного боргу, тобто погашення заборгованості шляхом випуску нових позик.

Виплата процентів, виграшів, коштів із погашення позик становить основну частку витрат на обслуговування державно­го боргу. До інших належать витрати з виготовлення, переси­лання і реалізації цінних паперів держави, проведення тиражів виграшів, тиражів погашення і деякі інші витрати.

При обслуговуванні зовнішнього і внутрішнього боргів визначають коефіцієнт обслуговування. Для зовнішнього боргу його розраховують як відношення всіх платежів із заборгова­ності до валютних надходжень держави, виражене в процен­тах. Сприятливим рівнем обслуговування прийнято вважати значення показника 25%.

Методами управління державним боргом є конверсія, консолідація, уніфікація, обмін облігацій за регресивним співвідношенням, відстрочення погашення і анулювання по­зики. Конверсія — це зміна дохідності позики. Держава, як правило, зменшує розмір процентів, які мають виплачувати­ся за позиками. Збільшення строків дії випущеної позики називають консолідацією. Консолідація і конверсія можуть провадитися також одночасно. Уніфікація позик — це об'єд­нання кількох позик в одну, коли облігації раніше випуще­них кількох позик обмінюються на облігації нової позики. В деяких випадках може здійснюватися обмін облігацій за регресивним співвідношенням, тобто коли декілька раніше випущених облігацій прирівнюють до однієї нової. Цей ме­тод економічних обґрунтувань не має.

Відстрочення погашення позики, як правило, провадиться годі, коли випуск нових позик є фінансово недоцільним, ос­кільки всі доходи від позик використовують на обслуговуван­ня раніше випущених позик. Усі зазначені методи застосову­ють і щодо внутрішнього боргу.

Відстрочення погашення боргових зобов'язань, а також анулювання боргу може застосовуватися як до внутрішніх, так і зовнішніх позик. Анулювання боргів може бути зумовлено фінансовою неспроможністю держави, тобто банкрутством, або політичними мотивами.

Управління державним внутрішнім боргом держави здійс­няється міністерством фінансів у порядку, погодженому з національним банком. Слід зазначити, що внутрішній борг має певні переваги над зовнішнім. Повернення внутрішнього боргу і виплати відсотків за ним не зменшують фінансовий потенціал держави, тоді як зовнішній борг має в своїй основі відплив капіталу з держави.

Ефективне управління державним боргом передбачає дотриман­ня таких принципів:

а) безумовності - забезпечення режиму безумовного виконання державою всіх зобов'язань перед інвесторами і кредиторами, які держава, як позичальник, прийняла на себе при укладанні договору позики;

б) зниження ризиків - розміщення і погашення позик таким чином, щоби максимально знизити вплив коливань кон'юнктури світового ринку капіталів і спекулятивних тенденцій ринку цінних паперів на ринок державних зобов'язань;

в) оптимальності структури - підтримання оптимальної струк­тури боргових зобов'язань за термінами обертання і погашення;

г) зберігання фінансової незалежності - підтримка оптимальної структури боргових зобов'язань держави між інвесторами-резидентами і інвесторами-нерезидентами;

д) прозорості - дотримання відкритості при випуску позик, забезпечення доступу міжнародних рейтингових агентств до достовірної інформації про економічний стан у державі для підтримки високої кредитної репутації і рейтингу держави-позичальника.

У процесі управління державним боргом необхідно враховувати:

• 
  економічну та політичну ситуацію в країні;
• 
  рівень інфляції;
• 
  ділову активність суб'єктів підприємницької діяльності;
• 
  ступінь ризику країни щодо неповернення боргу.

Управління державним боргом складається з трьох стадій:

1. 
   залучення державних запозичень;
2. 
   використання коштів;
3. 
   погашення та обслуговування боргу.

Залучення коштів може здійснюватися шляхом випуску держав­них цінних паперів та отримання позик. Кошти від державних запозичень можутьвикористовуватися на:

• 
  підтримку інвестиційних програм та розвиток матеріального виробництва (фінансове розміщення);
• 
  задоволення поточних потреб бюджету, тобто покриття його дефіциту, у т. ч. обслуговування та погашення державного боргу (бюджетне використання);
• 
  покриття дефіциту платіжного балансу.

У залученні та розміщенні коштів беруть участь Міністерство фінансів України та Національний банк України, а функцію погашення та обслуговування державного боргу безпосередньо виконує Державне казначейство України.

Погашення та обслуговування державного боргу здійснюється шляхом проведення платежів з виконання боргових зобов'язань перед кредитором щодо погашення основної суми боргу, сплати відсотків та супутніх витрат, передбачених умовами випуску державних цінних паперів, угодами про позику, державними гарантіями та іншими документами.Погашення боргу- виконання боргових зобов'язань перед кредиторами щодо сплати основної суми боргу, тобто суми позики, визначеної угодою про позики або номінальної вартості державних цінних паперів.

Обслуговування боргу- це комплекс заходів держави з погашених позик, виплати процентів за ними, уточнення і змін умов погашених позик.

Проценти- це дохід, що сплачується на користь
кредитора за умовами угоди про позику або про випуск
державних цінних паперів.

Погашення та обслуговування державного боргу може здійсню­ватися в грошовій формі, а за згодою кредитора - шляхом поставки товарів (послуг), заліку зустрічної вимоги та іншими шляхами відповідно до чинного законодавства України.

Основними джерелами погашення та обслуговування боргу можуть бути:

> кошти, отримані державою в процесі приватизації;

• 
  державні запозичення;
• 
  кошти бюджету;
• 
  золотовалютні резерви.

Для ефективного управління державним боргом, розв'язання проблеми зниження боргового навантаження та ризику не­виконання боргових зобов'язань держави використовують різноманітні методи. Одним із найпоширеніших є рефінансування державного боргу, тобто погашення основної заборгованості і процентів за рахунок засобів, отриманих від розміщення нових позик. Для успішного застосування механізму рефінансування необхідно, щоб держава мала високу репутацію держави-позичальника. її досягнення та підтримка є важливим фактором для успішного управління державним боргом.

З позиції інвесторів, найбажанішим варіантом є повне, безумовне і своєчасне виконання державою своїх зобов'язань. Однак за умови неспроможності держави через певні припини забезпечити погашення позик і виплат за ними відсотків, можуть прийматися рішень щодо новації, уніфікації, конверсії, консолідації, відстрочки погашення боргів або ж анулюванні державного боргу.

Новація- домовленість між позичальником і кредитором щодо заміни зобов'язання по певному фінансовому кредиту іншим зобов'язанням.

Уніфікація позик- об'єднання декількох раніше випущених позик. При цьому облігації та сертифікати раніше випущених позик обмінюються на облігації та сертифікати нової позики.

Конверсія - одностороння зміна доходності позики, коли держава заявляє про зниження для кредиторів дохідності по позиках, отриманих державою.

Консолідація- зміна умов обертання позик в частині терміну їх погашення, тобто рішення про перенесення дати виплати по зобов'язаннях на пізніший термін.

Обмін облігацій за регресивним співвідношенням- кілька раніше випущених облігацій прирівнюються до однієї нової облігації. Відстрочення погашенняпозик-провадиться, коли випуск нових позик використовується на обслуговування раніше випущених позик

Анулюванняборгу - відмова держави від усіх зобов'язань щодо раніше випущених позик. Може бути зумовлене фінансовою неспроможністю держави або політичними мотивами.

Слід мати на увазі, що застосування цих методів порушує перший принцип управління державним боргом - принцип безумовності. Тому їх використання вимагає глибокого попереднього вивчення та аналізу подальших економічних і політичних наслідків.

Одним із сучасних методів управління державним боргом є викуп боргу, тобто надання державі-боржникові можливості викупити свої боргові зобов'язання на вторинному ринку цінних паперів, з дисконтом за іноземну валюту. Для цього можуть використовуватися як офіційні валютні резерви держави, так і кредити міжнародних фінансових організацій.

На сьогодні невідкладним завданням для України є зменшення боргового навантаження та вдосконалення системи управління державним боргом. Необхідно вжити заходів щодо вдосконалення управління борговими ризиками, поліпшення прогнозування боргової політики та її координації з бюджетною, податковою та грошово-кредитною політикою. Реалізація цих завдань передбачає:

• 
  вдосконалення законодавчого забезпечення формування і обслуговування державного боргу, зокрема прийняття Закону України "Про державний борг України ";
• 
  розробка обґрунтованої стратегії залучення позик, як внутрішніх, так і зовнішніх;
• 
  проведення інвентаризації державного боргу;
• 
  зміни структури державного боргу і переведення його на довгостроковіше обслуговування;
• 
  зменшення вартості позикових коштів і, відповідно, вар­тості обслуговування державного боргу;
• 
  розвиток повноцінного сектора муніципальних цінних па­перів (місцевих облігацій) з метою диверсифікації напрямів вкладення капіталу на боргових ринках;
• 
  продовження практики заборони надання державних гарантій при одержанні кредитів суб'єктами підприємницької діяльності, заборони реструктуризації або списання заборгованості за кредитами, залученими під державні гарантії;
• 
  моніторинг і прогноз стану, підготовка проектів політич­них рішень щодо обсягу, структури, вартості та інших параметрів державного боргу.

Світовий досвід рішення проблеми зовнішньої заборгованості припускає три можливих сценарії:

1.Оптимістичний. Країна-боржник поступово виплачує не тільки відсотки,але й суму основного боргу. Для цього необхідним є профіцит бюджету, за рахунок якого й відбувається погашення боргів. Повний розрахунок по боргах є кардинальним варіантом вирішення проблеми боргів, однак це забезпечується не тільки збалансованістю бюджету, але й досягненням стійкого позитивного сальдо, що може генерувати тільки здорова економіка.

2.Песимістичний. Погашення основного боргу і процентних платежів рефінансується за рахунок нових іноземних кредитів. Зовнішній борг набуває форми фінансової піраміди, яка у перспективі неминуче розвалиться, що й призведе в кінцевому випадку до відмови повертати борги.

Відмова від сплати боргу має тільки одну перевагу-відсутність необхідності його обслуговувати і повертати. Однак, країна-боржник має, як правило, більш істотні втрати: зменшення прибутків від міжнародної торгівлі, вилучення з міжнародного ринку позик, арешт активів та ін.

3. Нульовий. Країна-боржник вчасно виплачує відсотки по кредитах, сума нових іноземних позик не перевищує суми, виплаченої в рахунок погашення боргу. У результаті, зовнішній борг надовго заморожується.

Необхідною умовою успішної виплати зовнішньої заборгованості є вирішення так званої «проблеми трасферту». Вона має три головних аспекти:

• 
  Бюджетний:забезпечення перевищення прибутків над витратами, що вимагає реалізації системи заходів для збільшення бюджетних надходжень (шляхом створення Податкового кодексу, що стимулює приватні інвестиції) і зменшення бюджетних витрат (за рахунок обмежень державних інвестицій із широким залученням до інвестування комерційних банків, пенсійних фондів, страхових компаній; із проведенням реформ у соціальній та житлово-комунальній сферах, щоб пільги одержували тільки ті, кому вони реально потрібні; з погашенням боргів перед бюджетом підприємствами-монополістами, скороченням бюрократичного апарату та ін.).
• 
  Ресурсний:виплата зовнішньої заборгованості за рахунок експортних надходжень або активного сальдо торговельного балансу.
• 
  Системний:нарощування фізичного обсягу експорту при адекватному збільшенні його вартісного обсягу.

Універсальні правила кредитно-валютної політики в умовах наявності великої зовнішньої заборгованості:

а)збільшення привабливості внесків у національній валюті;

б)стимулювання резидентів щодо кредитних операцій у національній валюті;

в)залучення середньо- та довгострокових фінансових коштів;

г)здійснення ефективного валютного контролю.

Управлінням державного боргу України займається Міністерство фінансів України в порядку, погодженому з Національним банком України.

Таким чином, категорія «державного боргу» справляє дуже значний вплив на загальноекономічний стан країни й обумовлює фінансову політику держави у зв’язку з необхідністю його обслуговування та погашенням.