Возникновение коммунальных объединений и их развитие в средние века
Введение
Россия и Германия являются федеративными государствами, стремящимися организовать власть в целом и местное самоуправление, в частности, на демократических принципах.
Данные страны и сейчас сталкиваются с необходимостью решать немало сходных проблем (о границах государственной природы местного самоуправления, о роли субъектов Федерации в определении статуса муниципальных образований, о пределах многообразия организационных типов муниципальных систем и многие другие). Конечно, трудно ожидать, что предлагаемые в России и Германии решения названных проблем будут одинаковыми. Однако варианты этих решений представляют для обеих сторон несомненный интерес.
Таким образом, можно сказать о том, что Россия, несмотря на постоянный поиск собственного пути развития публичного управления должна обращаться к демократическим традициям Запада, должна заниматься изучением и использованием, с учетом адаптации к местным условиям, прогрессивного опыта зарубежных стран.
Таким образцом может послужить коммунальная система Германии, которая берет свои истоки из коммунальных движений, прокатившихся по Европе в средние века.
История становления коммунальной системы в Германии.
Возникновение коммунальных объединений и их развитие в средние века
На низовом уровне в естественно исторически сложившихся территориальных общностях – сельских общинах и городах – общественные дела изначально решались на началах самоуправления. Причем именно германская деревня как «товарищество на основе оседлого земледелия» явилась первой формой коммунального объединения, которое было вызвано необходимостью использовать преимущества соседства для оказания взаимопомощи, а также объединенными усилиями защищать общую родину от иноземных завоевателей.
Институциональная организация жизнедеятельности сельского сообщества включала: общее собрание обладающих правом голоса крестьян и выборное должностное лицо – председателя. На собрании принимались наиболее важные решения (правила общежития, использования и содержания общественного имущества, применения наказания к нарушителям общественного порядка), а председатель занимался ведением текущих дел сообщества.
С усилением центральной власти в средние века, установлением зависимости крестьян от крупного землевладельца «свобода деревенского сообщества» все более утрачивалась, хотя часть дел и продолжала оставаться за общиной. Общественная жизнь средневековых деревень определялась в деревенских уложениях. Эти документы значительно отличались друг от друга по содержанию, так как правовой статус жителей в различных деревнях был неодинаков. Как свидетельствуют немецкие историки права, данное положение во многом предопределялось различной степенью зависимости деревни от крупного землевладельца. Во главе деревенского сообщества стоял бургомистр (наименование должности различалось в зависимости от региона), наделенный функциями двоякого рода: он выступал одновременно как представитель землевладельца и как репрезентант деревенской общины. Зачастую его должность была наследственной. Кроме того, бургомистр руководил деревенским судом, которому в основном были подведомственны споры частного характера, возникающие между деревенскими жителями.
В то же время средние века характеризуются развитием городов и обретением городским самоуправлением самостоятельного значения. Неслучайно городское управление рассматривается в немецкой административно-правовой литературе в качестве самостоятельного типа средневекового управления наряду с имперским, ведомственным и феодальным управлением.
Период средневековья можно считать «второй волной» активного развития немецких городов.
Для данного периода также характерны многочисленные коммунальные движения в Западной Европе X—XIII вв., которые были обусловлены движением горожан против сеньоров за самоуправление и независимость.
В Западной Европе с конца Х - XI вв. широко развернулась борьба городов за освобождение из-под власти сеньоров. Вначале требования горожан сводились к ограничению феодального гнета и сокращению поборов. Затем возникли политические задачи - обретение городского самоуправления и прав. Борьба велась не против феодальной системы, а против сеньоров тех или иных городов.[1]
Однако результаты этой борьбы в разных регионах и странах были различны. В германских городах, где сеньором города был архиепископ, коммунальные движения приняли особенно острый характер. Горожане Кёльна достигли коммунальных свобод одними из первых. Сеньором города, сосредоточившим всю полноту власти в своих руках, был архиепископ. Именно он вершил здесь суд, и любой горожанин, будь то бедняк или богатый купец, полностью зависел от самовластия сеньора.
На начальном этапе борьбы за свои права кельнцы терпели поражение. Правившие архиепископы грабили город, наказывая восстававших бюргеров, разрушали их дома, подвергали телесным наказаниям, ослепляли, накладывали на них огромные штрафы и т. д.
Однако, как верно заметила Э. Эннен, богатство кельнских горожан стало политическим фактором. Именно оно побудило бюргеров объединиться в новое сообщество — городскую общину, или коммуну, чье становление приходится на XII—XIII вв. Именно оно дало и средства для противостояния власти сеньора.
Уже в середине XII в. в Кельне появляется такая корпорация, как Рихерцехе — «Цех богатых», который постепенно начинает обретать все больше полномочий в управлении городом. Один из первых в Германии цехов — кельнский цех ткачей постельных покрывал — был учрежден без всякого согласия архиепископа и его чиновников.
В форштадте, торгово-ремесленном пригороде Кельна, бюргеры возвели знаменитый «Дом горожан», который позднее стал называться ратушей. Именно здесь, вдали от архиепископского надзора, решались самые важные дела кельнской городской общины, избирали бургомистров, которые представляли исполнительную власть в городе наряду с сеньориальной администрацией.
В 1288 г. долгая борьба Кельна с сеньорами-архиепископами закончилась после сражения при Воррингене поражением и пленением очередного сеньора. На стороне кельнцев воевали герцог Брабантский и граф Бергский. После этих событий Кельн фактически стал свободным имперским городом, только высший суд остался за архиепископом.
История борьбы Кельна за свои свободы — права свободно распоряжаться доходами от ремесла и торговли, самостоятельно управлять городом — наиболее яркий пример борьбы германских городов с сеньорами.
Нередко коммунальные движения оборачивались поражением горожан, упрочением сеньориального режима. Однако общие тенденции развития нового городского уклада были таковы, что в большинстве городов бюргерам удалось потеснить сеньора и закрепить за собой некоторые жизненно важные права и привилегии.
Самое важное достижение бюргерских «революций» — личная свобода, гарантированная жителям города. Так, в императорской привилегии Бремену говорилось, что всякий проживший в нем «год и день» человек обретал свободу. «Воздух города делает свободным» — эта правовая формула раскрывала перед горожанами принципиально новые возможности как для ремесленно-торговых занятий, так и выбора жизненного пути в самых разных сферах. Характерно, что это правило распространялось не только на собственно городское население, но и на пришельцев, в том числе и зависимых крестьян.
Основа основ городских вольностей — собственный, не сеньориальный суд. Так, жителям Страсбурга было даровано императором право, согласно которому никто из горожан, «какого бы состояния он ни был», не мог быть вызван в «судебное собрание, учрежденное вне их города». Даже сеньор города или сам император не имели права вызывать горожанина на суд за пределами городской территории.
Значение этого успеха заключалось не только в устранении сеньориального произвола, но и в становлении новой судебной системы, более адекватной деловой активности бюргерского сословия. Постоянные конфликты в делах рынка по поводу мер и весов, денежного обращения и т. д. требовали не только оперативности решения многих спорных дел, но и соответствующего профессионализма.
Городской суд отличался от традиционного сеньориального большей степенью рациональности. Не случайно ордалии (божьи суды), столь распространенные в раннее Средневековье, впервые запрещаются именно городскими общинами.
Появляется такая форма судопроизводства, как суд присяжных и непременный опрос свидетелей. По хартии Фрайбурга, например, «всякое свидетельство должно быть дано двумя законными людьми, которые видели и слышали». Наконец, начинается письменная фиксация права, что также делало городское судопроизводство более эффективным, чем система сеньориального суда.
Не менее важным было то, что в рамках городского права появляются статьи, бравшие под защиту личное достоинство человека независимо от его социального статуса. В праве города Хагенау, например, в 1164 г. появилась запись, что император, не уплативший долги в срок, может получить отсрочку на шесть недель, после чего кредитор, «если будет нуждаться в звонкой монете», может присвоить залоговое имущество должника.
Выработка городского права сопровождалась обменом правовым опытом. Так, Магдебургское право действовало не только в Ростоке, Висмаре, Штральзунде и других городах своей зоны, но и было принято скандинавскими, прибалтийскими, чешскими и отчасти польскими городами.
В результате коммунальных движений представительным органом граждан стал городской магистрат или городской совет, состоявший из бургомистра и других членов. Этот орган находился под контролем гильдий купцов (впоследствии и ремесленники через свои цеховые объединения также начали оказывать серьезное влияние на осуществление политической власти в совете города), а также под контролем верховной власти (в городах земельного подчинения под надзором земельного правителя).
Правовую основу городского управления составляло первоначально присвоенное, а позднее все более и более автономно создаваемое городское право. Оно нашло свое отражение, прежде всего, в городских и полицейских уложениях. В них закреплялись устройство городской власти, основные права и обязанности горожан, а также задачи городского самоуправления – осуществление правосудия, защита горожан, сохранение мира и порядка, взимание налогов и других сборов, поддержание торговли и промыслов, забота о бедных и больных, организация военной службы.[2]
В качестве важнейших достижений в развитии германского городского самоуправления в эпоху средневековья можно отметить следующие:
ü Формирование сообщества горожан – бюргерства – как субъекта управления.
ü Наличие у городов самоуправленческих привилегий, осуществляемых под надзором верховной власти.
ü Обретение городом статуса корпорации публичного права.
ü Значительная роль патрициев, гильдий и юристов в осуществлении городского управления.
ü Создание и развитие городского права.
ü Различие в статусах городов и устройстве городского управления.
ü Отсутствие четкого разделения между функциями правосудия и управления.
Значение городского самоуправления эпохи средневековья для науки публичного управления трудно переоценить. Именно городское управление привнесло в современную жизнь «акты, книги, порядок ведения реестров, а также первого современного чиновника в лице писаря – секретаря городского совета». Одновременно оно не являлось бюрократическим управлением, а носило характер корпоративного и товарищеского самоуправления, носителем которого выступало обладающее политическими правами и сознанием общего интереса бюргерство – гражданское сообщество горожан.