Источники регулирования миграций 1 страница
Содержание
Общие основы миграций
Понятие и виды миграций
Источники регулирования
Права мигрантов
Правовой статус мигрантов
Обязоности мигрантов
Актуальные проблемы мигрантов в РК И Зарубежных странах
Права мигрантов в зарубежных странах
Общие основы миграций
Слово миграция, появилось как производное от латинского «migrare», или «переходить», «переселяться». Оно часто употребляется в собирательном смысле, в том числе во множественном числе. Данный термин обозначает социальное явление, связанное с пространственным перемещением людей, неоднозначное по своему характеру, последствиям и обусловливающим его факторам. Территории, на которых происходят миграции людей, разделяют на отдающие и принимающие население, или, иначе говоря, на места отправления и прибытия, выхода и вселения мигрантов.
До настоящего времени не существует единого определения миграции населения. Оно, также как естественное движение, неодинаково трактуются отдельными учеными и научными школами. Одни из них относят к миграциям все перемещения населения, даже если это был переезд из одной квартиры в другую в одном городе, либо посещение театра.
Другие относят к ней перемещение человека внутри определенного района или за его пределы; постоянное и временное перемещение людей в пространстве, в том числе внутри одного и того же населенного пункта.
Расширенному представлению соответствует понятие о миграции, как о многообразии пространственного движения населения, независимо от его характера и целей. К таким перемещениям причисляются поездки в командировки, на отдых, в отпуск, регулярные выезды на работу или учебу за пределы мест проживания, прибытие в тот или иной район на временные, в том числе сезонные работы, переезды из одних населенных пунктов в другие и т.д. Вышеназванные виды движения людей между территориями и населенными пунктами, временные и постоянные, относятся к эпизодической, маятниковой, сезонной и безвозвратной миграции. В ряде случаев одни из них перерастают в другие, часто временные миграции бывают предшественниками постоянных, сезонные (временные) трансформируются в безвозвратные и так далее. Все они специфичны по своему характеру, а участвующее в них население преследует различные цели.
Эпизодические миграции представляют собой деловые, рекреационные и иные поездки, совершающиеся не только нерегулярно по времени, но и необязательно по одним и тем же направлениям. Они являются временными и возвратными миграциями. Если в деловых поездках участвует трудоспособное население, то в рекреационных, может перемещаться и остальная его часть. Этот вид миграции в России недостаточно изучен. Однако наблюдается тенденция, когда с повышением благосостояния населения, количество выездов за пределы мест проживания на отдых, лечение и для других целей, возрастает.
Маятниковые (челночные) миграции - это ежедневные или еженедельные поездки населения от мест жительства до мест работы (учебы), расположенных в разных населенных пунктах, и обратно. Маятниковые трудовые миграции населения соседних стран, через их границы, называют фронтальерством.
К сравнительно новым подвидам маятниковой миграции можно отнести трудовую деятельность, осуществляемую вахтовым методом. В данном случае период маятниковых колебаний миграционных процессов составляет более длительный период, определенный рабочим циклом. Цель таких перемещений населения - получение более высокого дохода в новом месте приложения труда, не изменяя, при этом, места жительства.
К сезонным миграциям в основном относятся перемещения трудоспособного населения к местам временной работы и жительства на срок в несколько недель или месяцев, с сохранением прежнего постоянного места проживания. Они, с одной стороны, обеспечивают их участникам получение более высокого дохода, чем те имели в местах постоянного проживания, а с другой - удовлетворяют потребности производства, испытывающего дефицит в рабочей силе, в местах её приложения. Подобные миграции связаны с тем, что в экономике ряда районов доминирующее положение принадлежит отраслям, в которых потребность в труде неравномерна во времени. В результате в сезоны наибольшего объема работ эти отрасли испытывают превышающую обычные размеры потребность в рабочей силе.
Безвозвратная (стационарная, полная, окончательная) миграция или переселение - это понимание миграции в наиболее узком смысле слова. Между нею и другими видами миграции, не существует непреодолимой стены. Данный вид миграции отвечает одновременно двум условиям: во-первых, население перемещается из одних населенных пунктов в другие; во-вторых, перемещения сопровождаются сменой постоянного места жительства. Первое условие исключает из миграций всевозможные перемещения населения внутри одних и тех же населенных пунктов, а второе - возвратные или краткосрочные поездки в другие населенные места.
Различают внешние и внутренние миграции. При внешних, миграционные потоки пересекают границы стран или иных территориальных образований. Внутренними миграциями считаются такие, при которых перемещения людей не выходят за пределы определенных территорий (населенных пунктов).
Трудовые ресурсы - часть населения страны, обладающая физическим развитием, умственными способностями и знаниями, необходимыми для занятия общественно-полезным трудом.
Размеры трудовых ресурсов зависят от численности населения, режима его воспроизводства, состава по полу и возрасту. Основную часть трудовых ресурсов страны составляет ее население в трудоспособном возрасте, а также подростки и лица пенсионного возраста, способные трудиться.
Миграция трудовых ресурсов - пространственное перемещение трудоспособного населения, вызываемое изменениями в развитии и размещении производства, условиях существования рабочей силы.
Международное перемещение трудовых ресурсов в своем развитии проходит 4 основных этапа:
1 этап непосредственно связан с промышленной революцией, которая совершилась в Европе в конце ХVIII - середине XIX в. Следствием этой революции явилось то, что накопление капитала сопровождалось ростом его органического строения. Последний привел к образованию «относительного перенаселения», что вызвало массовую эмиграцию из Европы в Северную Америку, Австралию, Новую Зеландию. Это положило начало формированию мирового рынка труда.
Формирование мирового рынка труда содействовало:
• экономическому развитию в странах иммиграции, поскольку удовлетворяло острую потребность этих стран в трудовых ресурсах, в условиях высоких темпов накопления капитала и отсутствия резервов привлечения рабочей силы;
• колонизации малозаселенных районов земли и втягиванию в систему мирового хозяйства новых стран.
2 этап охватывает период с 80-х годов XIX в. до 1 мировой войны. В этот период значительно возрастают масштабы накопления капитала, характерной чертой которого выступает усиление неравномерности этого процесса в рамках мирового хозяйства Высокий уровень концентрации производства и капитали в передовых странах (США, Великобритания и т.д) обусловливает повышенный спрос на дополнительную рабочую силу, стимулирует иммиграцию из менее развитых стран (отсталые страны Европы, Индия,Китай и т.д.). В этих условиях изменяется структура и квалификационный состав мигрантов. В начале XX в. основную массу мигрантов составляла неквалифицированная рабочая сила.
3 этап охватывает период между двумя мировыми войнами. Особенностью этого этапа является сокращение масштабов международной трудовой миграции, в том числе межконтинентальной миграции и даже реэмиграции из классической страны-иммигранта - США Это было обусловлено следующими причинами:
1) Последствиями мирового экономического кризиса 1929-33 гг., проявившегося в росте безработицы в развитых странах и необходимости ограничения миграционных процессов;
2) Замкнуто-тоталитарным характером развития СССР, который исключил его из круга стран-эмигрантов рабочей силы.
4 этап начался после II мировой войны и продолжается по настоящее время. Он обусловлен НТР, монополизацией международных рынков труда и который получил название «утечка умов» и усилением государственного и межгосударственного регулирования трудовой миграции.
2. Эволюция теоретических представлений о миграции трудовых ресурсов
Усиление интенсивности исследований по проблемам миграции населения было отмечено во второй половине XIX века. Они стали особенно актуальными в связи с отменой в 1861 году крепостного права. В это время сложились благоприятные условия для территориальных перемещений бывшего крепостного крестьянства. В целом, изучение миграции в дореволюционный период было тесно связано с практикой переселенческого движения.
В 20-30-е годы истекшего века быстрое наращивание производственных мощностей, особенно в тяжелой промышленности, поглощало значительные массы трудоспособного населения, главным образом из села, которое перемещалось в места создания новых объектов индустрии. Именно в этот период С.Г.Струмилиным был введен в научный оборот термин «трудовые ресурсы».
При изучении влияния миграции населения на изменение состава трудоспособного населения многие российские экономисты (Т.И. Заславская и Л.Л. Рыбаковский) в 70 годы XX века стали применять термин «трудовой потенциал». Первоначально он использовался как синоним трудовых ресурсов, но в последствии, неоднократно уточнялся.
Понятие и виды миграции
Рассматривать проблемы миграционной политики невозможно без определения самого понятия «миграция населения». При знакомстве с определениями понятия "миграция населения" обнаруживается как одна из методологических преград неопределенность границ термина, обусловленная сложным процессом формирования и становления наук, исследующих эту проблему, и в первую очередь экономику, демографию, социологию, историю. Исследование различных аспектов миграции, а следовательно, и теоретическая разработка самого понятия имеют длительную историю.
Для дореволюционной историографии было характерно оперирование терминами «переселение», «колонизация»: по сути, эти понятия на рубеже веков были синонимами, о чем свидетельствуют статьи, опубликованные в словаре Р.А. Брокгауза и И.А. Эфрона в 1898 году [1]. Кроме того, А. Кауфман, один из видных теоретиков по проблеме переселений, не проводил строгого разграничения между этими понятиями. Научная литература 1920-х годов свидетельствует о понимании возрастающей роли миграции в решении ряда социально-экономических задач.
Однако исследователи испытывали немало трудностей в работе, среди которых - исключительная динамичность миграций в этот период, а также отсутствие специалистов и систематического учета населения.Ямзин И.Л. справедливо отмечал терминологический разнобой в колонизационно-миграционной тематике [2]. Применялся термин "механическое движение населения", используемый в связи с организацией текущего учета миграции. Встречались термины "миграция", "миграционные процессы", "социальные миграции", "изменение национального состава населения". Само понятие «колонизация» в этот период не имело узкополитического понимания в его современном смысле, а стало синонимом "миграции населения".Каждый из исследователей предлагал свое толкование данного термина. Так, Вощинин В.П. дал определение термина в "широком" и "узко-техническом" смысле слова, считая "колонизацию тождественной заселению и противопоставленной стихийному переселению" [3].
Подобный терминологический разнобой объясняется тем, что вместе с развитием науки шло и формирование ее научно-понятийного аппарата и каждое поколение ученых предлагало свое определение.В 1930-х годах термин "миграция населения" встречается все реже, его заменяет понятие "территориальное перераспределение населения", которое означало в некоторых случаях процесс территориального перемещения населения и трудовых ресурсов, а в других - результат этого процесса. В этот период значительно изменились масштабы, интенсивность и направления территориальных перемещений. Введение паспортной системы и обязательной прописки по месту жительства в 1932 году еще более ужесточило административные меры по запрещению свободных миграций сельского населения в города. Теперь миграции рассматривались в комплексе проблем воспроизводства рабочей силы, развития и размещения производительных сил. В переписях 1937 и 1939 годов вопрос о миграциях не ставился, дабы скрыть истинные масштабы вынужденных переселений людей и политические репрессии. Теоретически обосновывалось, что в условиях планового хозяйства перемещение населения носит плановый характер, самой же проблемы миграции не существует. Понятие миграций исчезает со страниц различных энциклопедий.
Можно согласиться с Переведенцевым В.И. в том, что произошла «эрозия термина «миграция населения» - фактически его утеря при сохранении ряда менее общих понятий, которые относятся к термину «миграция населения» как видовые к родовым» [4]. В 1950-е гг. положение постепенно меняется. Закончилась затянувшаяся пауза в исследовании целого ряда проблем социально-экономического и общественно-политического характера. Росту интереса к миграциям способствовала подготовка Всесоюзной переписи населения 1959 года. Что же касается вопросов теории и методологии миграций, то они активно стали изучаться в 1960-1980 годах. Вновь ставится задача определить рамки понятия "миграция". Большинство определений включали в себя только те территориальные перемещения, которые сопровождались изменением места жительства на длительный срок. Наиболее часто встречается в те годы дефиниция "миграции - перемещение населения, связанное с переменой места жительства" [5].Достаточно широкий диапазон понятий миграций населения как пространственного движения связан с тем, какие виды этого движения рассматриваются исследователями. Большинство исследователей придерживаются тезиса, согласно которому "миграция -перемещение людей через границы тех или иных территорий с переменой места жительства навсегда или на более или менее длительное время" [6].В число характеристик этого понятия входят:
1) причины миграций;
2) цели и способы их регулирования;
3) этапы;
4) интенсивность;
5) направления;
6) функции;
7) результаты и т.д. [7].
Следует отметить, что миграция населения является одним из важнейших социально-демографических процессов, вызываемых отношениями по расселению, а также одним из важнейших социально-экономических процессов, вызываемых отношениями по перемещению, переселению населения по различным причинам политического, экономического, социального, этнического и культурного характера.
Особое место занимает экономическая миграция, важнейшей составляющей которой выступает миграция рабочей силы.
Экономическая миграция - это миграция, происходящая по экономическим соображениям, различающаяся по длительности осуществления экономической деятельности и вектору направленности, детерминированному конкретными экономическими условиями.
Миграции - это процессы экспорта-импорта трудовых ресурсов, имеющих различное влияние на экономику страны, причем для страны-донора влияние результатов на экономику имеет отсроченный временной характер, то есть они могут сказаться не сиюминутно, а в перспективе, через несколько лет, а для страны-реципиента, напротив, эти результаты начинают ощущаться практически сразу.
Миграции рабочей силы представляют собой обеспечение количественного и качественного соответствия между спросом и предложением рабочей силы различного профиля и квалификации в разных странах, районах и населенных пунктах.
Миграция - закономерный процесс современной транснационализации и глобализации экономик. Основными ее видами являются: миграция из села в город, между городами, маятниковая миграция, миграция между регионами и государствами.
Социально-экономические процессы приобретают иные качественные и количественные параметры и кардинально меняют свое функциональное содержание. Рассматривая в этой связи социально-трудовые отношения, особенно место миграции в социально-трудовой сфере, необходимо определить условия социального, экономического и функционального обновления воспроизводственного процесса и сам механизм его дальнейшего совершенствования.
Таким образом, рыночные механизмы усиливаются в процессах формирования занятости. Это свидетельствует о коренных преобразованиях в социально-трудовых отношениях и перераспределении рабочей силы.
В современных условиях трудовая мотивация активно формируется под влиянием рыночных преобразований. Все это способствует качественному развитию трудового потенциала.
На наш взгляд, в настоящее время на рынках труда действуют две основные тенденции, противоречащие друг другу. Первая препятствует свободному перемещению рабочей силы. Вторая тенденция, напротив, соответствует развитию миграции. При этом обе тенденции тесно связаны с государственной миграционной политикой.
Причины, которые обусловливают миграции населения, можно объединить в следующие группы: социально-экономические, военно-стратегические, социально-культурные, научные, нравственные, религиозные и прочие. Анализируя характер миграций, исследователи применяли следующие формулировки: организованный и стихийный; прогрессивный и реакционный; народный и антинародный; насильственный и добровольный; военный и мирный. Эти формулировки можно подвести под один знаменатель (по способу их реализации) - правительственная и народная миграция, где в качестве субъекта предстает государство в лице правительственных органов. Характер миграций, их оценка сливались, как правило, в одно целое, что переводило предмет анализа в плоскость оценочных категорий, а это несовместимо с теоретическим осмыслением данного явления. Что касается проблемы последствий миграций, то их следует рассматривать также многоаспектно, с точки зрения:
1) политического, экономического, культурного значения;
2) воспитательного воздействия на массу местного населения;
3) влияния мигрантов на этнические особенности местного населения и т.д.
Формирование и развитие мировых миграционных процессов происходит под воздействием сложной совокупности факторов, которые обусловлены многими причинами различного характера: экономическими, демографическими и геостратегическими. В зависимости от аспекта исследования на передний план может выдвинуться тот или иной фактор. Миграция населения всегда сопровождала развитие человечества. Еще в начале цивилизации происходило переселение народов, имевшее обычно характер военных захватов. Миграция вобрала в себя различные виды массовых переселений людей. При первобытнообщинном строе пространственные перемещения были обусловлены в основном потребностью добывания средств существования, в том числе за счет скотоводства, охоты. Развитие земледелия также вынуждало людей покидать места в поисках земель, более плодородных и более пригодных для возделывания сельскохозяйственных культур.При рабовладельческом строе и феодализме территориальные движения осуществлялись в ограниченных масштабах, что было связано с личной зависимостью непосредственного производителя. Тем не менее принудительный рабский труд и работорговля обеспечивали, например, Америке возможность получать в достаточном количестве рабочие руки для колониального плантационного хозяйства. Пространственная трудовая мобильность в докапиталистических формациях приобретала различные формы: колонизации, работорговли.
В рыночной экономике коренным образом меняется характер и вид территориальных перемещений населения. Появляется новый вид переселения в поисках работы, основанный на экономическом принуждении, который постепенно выходит на международный уровень. Усиление территориальной мобильности вызвано отделением работника от средств производства, его юридической свободой, то есть превращением рабочей силы в товар. Объективной причиной движения рабочей силы выступает процесс накопления капитала. С развитием производительных сил усиливается миграционный поток рабочей силы. Каждому этапу развития капитализма свойственно свое «наполнение» понятия «миграция». Так, в конце ХІХ в. преобладала так называемая «старая иммиграция» из наиболее развитых стран Западной Европы, Англии, Германии, Швеции. В связи с развитием крупной машинной индустрии в этот период преобладало текучее перенаселение, а на некоторых этапах преобладало аграрное перенаселение. Таким образом, шел миграционный приток в США, Англию (в основном из Ирландии), Канаду.Период «новой иммиграции» наступил с того момента, когда американская промышленность приступила к ввозу работников из отсталых стран Восточной и Южной Европы, Австро-Венгрии, Италии, России. В середине ХХ в. коренным образом изменились прежние мировые хозяйственные связи, набирали силу научно-технический прогресс, интернационализация рынка труда, что повлекло за собой принципиальные изменения в процессе миграции рабочей силы.В условиях рыночных отношений наибольшее распространение в миграционном процессе получила именно миграция рабочей силы, то есть трудовая миграция.Трудовая миграция - это передвижение трудоспособного населения, осуществляемое относительно мест приложения труда и становящееся экономической необходимостью данного общества.Главная функция миграции рабочей силы заключается в обеспечении количественного и качественного соответствия между спросом и предложением рабочей силы различного профиля и различной квалификации в разных странах, районах и населенных пунктах.Различают внешнюю и внутреннюю миграцию.
Для первой характерны понятия иммиграции, эмиграции, реэмиграции, «утечки умов», миграционного сальдо.
Иммиграция - въезд рабочей силы из одной страны в другую с целью устройства на работу или на учебу на определенное время, то есть импорт работников.
Эмиграция - экспорт рабочей силы, то есть выезд из страны с целью получения рабочих мест извне.
Реэмиграция - возвращение эмигрантов на родину на постоянное место жительство. «Утечка умов» - международная миграция высококвалифицированных кадров.
Миграционное сальдо - разность между выбывшими и прибывшими мигрантами. Если эмиграция больше иммиграции, то миграционное сальдо отрицательное, и наблюдается отток рабочей силы. Если эмиграция меньше иммиграции, то миграционное сальдо положительное и наблюдается приток рабочей силы.
Согласно классификации ООН, существуют следующие виды внешней миграции.
1. Безвозвратная - миграция на постоянное место жительства. Этот вид миграции разрешен лишь в нескольких странах: США, Канаде, Австралии, Германии, Израиле и др. при определенных условиях.
2. Сезонная - временными или сезонными мигрантами являются лица, прибывшие в страну въезда для того, чтобы найти оплачиваемую работу на срок менее года.
3. Маятниковая - «челночная» миграция. Мигрантов называют «фронтальерами». Рабочие-
фронтальеры - мигранты, ежедневно пересекающие границу, чтобы работать в соседнем государстве.
4. Вынужденная миграция. Хотя вынужденная миграция населения и вызывается внеэкономическими причинами, она тоже ведет к перераспределению трудовых ресурсов между странами, что оказывает влияние на развитие экономики как стран эмиграции, так и стран иммиграции [8].
В середине ХХ в. более крупные миграционные потоки были связаны с установлением новых государственных границ, возникновением мировой системы социализма и крахом колониальной системы. Так, в Восточной Азии из Китая и Кореи были переселены около 6 млн. человек в Японию [9]. Политические перемены в Израиле, Вьетнаме, на Кубе, в Эфиопии, Афганистане, то есть военные агрессии и гражданские войны в этих странах, вызвали значительные перемещения населения.
XX век называют веком беженцев. В 1999 году число их в мире превысило 27,4 млн. человек (в 1980 - 9,6 млн.). Вынужденная миграция приобрела мировой характер, затронув многие страны. Основная масса вынужденных мигрантов - 83% осела в развивающихся странах [10].
С точки зрения юридического статуса мигрантов, международную миграцию подразделяют на официальную и нелегальную.
Нелегальные мигранты - это лица, которые в поисках работы въезжают на законных (по частным приглашениям в качестве туристов) и незаконных основаниях и нелегально трудоустраиваются.
Можно выделить ряд характерных закономерностей международной миграции.
1. Главную роль в процессе миграции играет трудовая миграция. В межгосударственных миграциях трудовая детерминанта выступает как главная в условиях современного рынка труда.
2. Международная миграция становится типичным явлением в социально-экономической жизни общества. Этот процесс постоянно развивается. В мировой миграционный оборот вовлечены трудящиеся многих стран. Поэтому наряду с рынком капиталов, товаров возник и международный рынок труда, основной движущей силой которого является процесс трудовой миграции.
3. Наблюдается значительное усиление нелегальной миграции.
4. Возросла доля высококвалифицированных специалистов в потоке мигрирующих [11].
Миграционное законодательство любого государства подразделяется на две основные ветви:
иммиграционное и эмиграционное.
Страна-донор - государство, в котором происходит активный отток, то есть экспортирование рабочей силы. Миграционное сальдо отрицательное.
Страна-реципиент - государство, в котором наблюдается активный приток рабочей силы и происходит ее импортирование. Миграционное сальдо положительное.
Общемировая тенденция такова, что странами-донорами являются в основном развивающиеся страны, страны-реципиенты составляют блок высокоразвитых стран.
В современной экономической литературе активно исследуются результаты, которые оказывает трудовая миграция на экономику различных стран. Наибольший интерес представляют теории, раскрывающие влияние экспорта-импорта на экономику страны.
Результаты проводившихся в 80-е годы исследований о влиянии миграции на экономику стран-доноров свидетельствуют, что внешняя миграция населения в большинстве случаев способствовала нормализации ситуации на рынке труда этих стран [12].
Так, в Пакистане во 2-й половине 80-х годов миграция способствовала сокращению безработицы на одну треть. Тоже самое происходило в Бангладеш, Индии. Большая часть специалистов ранее исходила из того, что развитие миграционных процессов неизбежно приводит к оттоку из стран-доноров наиболее квалифицированной и активной части трудовых ресурсов. Они считали, что «утечка умов» за рубеж наносит непоправимый ущерб экономике стран, как правило, и без того испытывающих немалые трудности. Исследования последних десятилетий подтвердили эти взгляды, и были отмечены случаи, когда в результате миграции страна теряла «сливки» рабочей силы и возникавшие вакансии замещались менее активными и подготовленными работниками. Например, в Египте массовая эмиграция строительных рабочих в страны Персидского залива привела к снижению производительности труда в строительстве. Иордания ввиду аналогичной ситуации была вынуждена привлекать из-за рубежа работников агропромышленных отраслей и сельского хозяйства. Заметные экономические трудности в связи с масштабной трудовой эмиграцией испытывал Йемен. [13].
В то же время исследования 80-х годов убедительно показывают, что события далеко не всегда развиваются по такой схеме. Во многих случаях активизация миграции выражается в оттоке прежде всего неквалифицированного и полуквалифицированного труда. Так, по результатам исследований, проводившихся под эгидой МОТ в основных азиатских странах-донорах, большинство трудовых мигрантов, покидавших их в период ближневосточного бума, были малоквалифицированными и неквалифицированными.
Источники регулирования миграций
Законодательство в области миграции основывается на Конституции Республики Казахстан и состоит из Закона РК от 13 декабря 1997 г. N 204-1 "О миграции населения", а также иных нормативных правовых актов. При этом следует отметить большую роль подзаконного правового регулирования отношений в области миграции, осуществляемого Президентом РК и Правительством РК. Так, например, в Указе Президента РК "О дальнейших мерах по реализации Стратегии развития Казахстана до 2030 года" ставится задача добиться четкой регулируемости миграционных процессов. В качестве ключевых в деле сдерживания эмиграционных процессов можно считать меры по обеспечению таких экономических условий, которые позволили бы трудоспособному населению иметь адекватные доходы. Должны быть расширены и эффективно реализованы специальные программы по поддержке предпринимательства, развитию системы кредитования различных форм, включая микрокредитование. В иммиграционной политике необходимо принять меры по оказанию иммигрантам реальной поддержки в решении социальных и жилищно-бытовых проблем, по созданию условий для быстрейшей интеграции иммигрантов в социальную и экономическую систему Казахстана. Необходимо активизировать политику стимулирования и поддержки реэмиграции. Нужно проводить государственную политику регулирования внутренней миграции населения, целью которой должно стать повышение миграционной мобильности населения, направленной на быстрое реагирование трудоспособной части населения на изменения ситуаций на региональных рынках труда. Схема размещения производительных сил в Казахстане должна иметь компонент трудовой миграции населения. Большую роль в правовом регулировании миграции играет Правительство РК. Так, было принято Постановление Правительства РК от 5 сентября 2000 г. N 1346 "О Концепции миграционной политики Республики Казахстан"; Постановлением Правительства РК от 29 октября 2001 г. N 1371 утверждена отраслевая Программа миграционной политики РК на 2001 - 2010 гг. Концепция миграционной политики РК (далее - Концепция) представляет собой систему основных принципов, приоритетов, механизмов, задач и методов упорядочения и регулирования миграционных процессов. Миграционные процессы влияют на государственную безопасность, общественное согласие, экономическую и демографическую ситуацию в стране. Миграционная политика является составной частью государственной внешней и внутренней политики Казахстана, ее реализация должна стать одной из приоритетных задач государства. Субъектами миграционной политики являются центральные и местные исполнительные органы. Партнерами государственных органов по реализации миграционной политики призваны стать общественные объединения. Спецификой Казахстана в области миграции населения является существование многонациональной общности людей, обусловленной историческими особенностями развития государства. Миграционная ситуация в РК, сказано в Концепции, характеризуется следующими основными процессами: в эмиграции превалирует отъезд представителей русскоязычной части населения, ранее сосланных в Казахстан при царизме, депортированных в годы сталинского режима, направленных на освоение целинных и залежных земель; в иммиграции преобладает приток этнических казахов, который вызван следующими обстоятельствами: желанием сохранить свою национальную идентичность; следствиями военных конфликтов; желанием вернуться на историческую родину; во внутренней миграции: оттоком населения из сельских населенных пунктов в результате упадка аграрного сектора; отъездом людей из малых и средних городов из-за остановки градообразующих предприятий и перерабатывающих комплексов; экологическими причинами из зоны Семипалатинского полигона и Приаралья; незаконной миграцией, вызванной геополитическим расположением РК, прозрачностью границ со странами СНГ, отсутствием единой согласованной политики стран Содружества и несовершенством законодательной базы; трудовой миграцией, связанной с привлечением иностранной рабочей силы при существующем избытке собственных трудовых ресурсов на внутреннем рынке труда; присутствием беженцев, вызванным нестабильной общественно-политической обстановкой в ряде государств. Цель миграционной политики - управление миграционными процессами, обеспечение устойчивого демографического развития, укрепление государственной безопасности страны и создание условий для реализации прав мигрантов. Наиболее существенными приоритетами миграционной политики являются. Для решения вопросов переходного периода: всемерное содействие обустройству оралманов, их адаптации в местах заселения и интеграции в локальную социальную среду, психологической реабилитации лиц, переживших вооруженные конфликты; предупреждение и предотвращение потоков вынужденной миграции, в том числе незаконной, и негативных последствий, вызываемых ею; обеспечение условий для быстрейшей интеграции в социальную среду лиц, признанных беженцами, и добровольного возвращения их в государства происхождения; создание и развитие системы иммиграционного контроля на территории РК; содействие сокращению и стабилизации эмиграционных процессов, в том числе предотвращению утечки интеллектуального потенциала Республики; обеспечение регулирования внутренней и внешней трудовой миграции. На долгосрочную перспективу: создание социально-экономических предпосылок и на этой основе переориентация миграционных потоков; создание условий для сохранения и дальнейшего формирования численности населения в важных в геополитическом отношении регионах Казахстана; обеспечение интеграции Казахстана в международный рынок труда, стимулирование возвращения казахстанских эмигрантов, особенно квалифицированных специалистов; обеспечение контролируемости иммиграционных процессов путем введения и осуществления единой системы миграционного контроля на территории РК; поддержка и развитие конструктивных взаимоотношений с соотечественниками за рубежом. При реализации миграционной политики перед органами государственной власти Республики Казахстан, общественными объединениями стоят следующие задачи. В области внешней политики: выработка и осуществление на межгосударственном уровне двустороннего и многостороннего формата механизмов решения проблем оралманов, беженцев, вынужденных переселенцев; сотрудничество государств - участников СНГ в предотвращении конфликтов и мирном разрешении этнических и региональных проблем; заключение межгосударственных договоров РК по регулированию миграционных процессов и обмену соответствующей информацией со странами происхождения мигрантов; гармонизация национальных законодательств по вопросам миграции; присоединение Казахстана к двусторонним и многосторонним соглашениям о правах трудящихся-мигрантов; достижение Республикой Казахстан межгосударственных и межправительственных договоренностей по упрощению приграничной торговли, облегчению культурных, социально-бытовых и иных контактов; содействие реализации прав соотечественников на полноправное политическое, социально-экономическое и культурное развитие в странах проживания и обеспечение духовных и иных связей с Казахстаном; взаимодействие с миграционными службами зарубежных стран, международными негосударственными и гуманитарными организациями в интересах решения миграционных проблем. В области внутренней политики и социально-экономической сфере: создание условий для обустройства, развития государственной адресной социальной помощи и поддержки оралманов; согласование приоритетов демографической и миграционной политики с основными направлениями социально-экономических реформ РК; разработка и реализация миграционных программ с учетом приоритетов миграционной политики; включение комплекса мер по обустройству оралманов в состав региональных программ социально-экономического развития; мониторинг социально-экономической ситуации в регионах Республики, на рынках труда, жилья и культурно-бытовой сферы; взаимодействие с общественными организациями, оказывающими помощь оралманам; разработка нормативных правовых актов, предусматривающих вопросы контроля за въездом и выездом иностранцев и лиц без гражданства, а также их пребыванием на территории РК. В области законодательства - принятие законов РК и иных нормативных правовых актов, касающихся миграционной политики. В информационной сфере: формирование и распространение идей духовного единства, дружбы народов, общественного и межнационального согласия; распространение знаний об истории и культуре народов Казахстана; учет национальных обычаев и традиций мигрантов; содействие средствам массовой информации в объективном освещении правового и социально-экономического положения мигрантов; формирование позитивного общественного мнения, способствующего эффективному решению миграционных проблем; объективное информирование населения РК о специфике психологии мигрантов, мотивации и проблемах мигрантов, сложностях их адаптации; налаживание системы сбора и распространения информации об инвестиционных проектах в сфере миграции. Так, в отраслевой Программе миграционной политики РК на 2001 - 2010 гг. отмечается, что реализация Программы обеспечит рост численности населения Республики за счет изменения отрицательного сальдо миграции на положительное, создаст необходимые условия по реализации прав мигрантов, оралманов и укрепит национальную безопасность страны. Основным законодательным актом в данной области является Закон Республики Казахстан от 13 декабря 1997 г. N 204-1 (с посл. изм и доп.) "О миграции населения", регулирующий общественные отношения в области миграции населения, который определяет правовые, экономические и социальные основы миграционных процессов, а также создания необходимых условий жизни на новом месте для оралманов. В соответствии с п. 9 ст. 1 данного Закона миграция - это постоянное или временное, добровольное или вынужденное перемещение физических лиц из одного государства в другое, а также внутри государства. Мигранты определяются как лица, въехавшие в РК и выехавшие из РК, а также переселяющиеся внутри РК вне зависимости от причин и длительности. Добровольное или вынужденное возвращение граждан РК на свою родину называется репатриацией. Регулирование миграции населения основывается на следующих принципах (ст. 3 Закона РК): обеспечении закрепленных в Конституции Республики Казахстан прав человека на свободный выбор места проживания, свободу труда, свободный выбор рода деятельности и профессии, свободу выезда, свободу передвижения; недопустимости какой-либо дискриминации по мотивам происхождения, социального, должностного и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, места жительства или любым иным обстоятельствам; обеспечении соответствия миграционного законодательства РК международным нормам и рекомендациям Международной организации по миграции с учетом современного социально-экономического положения Республики, ее исторического прошлого и традиций, перспектив развития; всестороннем содействии переселению лиц казахской национальности в РК, организации их расселения, создании рабочих мест, социальном обеспечении и социальной помощи оралманам; упреждении стихийных и неупорядоченных процессов как внутри страны, так и за ее пределами на основе выработки социально-экономических стимулов в среднесрочных и долгосрочных программах действий, базирующихся на прогнозе потенциальной миграции, и направлений миграционных потоков в связи с изменениями социально-экономической и общественно-политической ситуации; участии соответствующих государственных органов в организации упорядочения процессов миграции; личном участии мигрантов в обустройстве на новом месте проживания при адресной государственной поддержке инициативы и самодеятельности каждого, в первую очередь переселенцев из зон экологического и стихийного бедствий; сотрудничестве с другими странами, особенно принимающими иммигрантов, в области снижения незаконной миграции в виде учебного образования, профессиональной подготовки, трудовой миграции. Говоря о субъектах миграции и их регистрации, Закон РК устанавливает, что иммигрантам, переселяющимся в РК из других государств, присваивается статус оралманов, беженцев, кроме случаев, предусмотренных настоящим Законом. Оралманы - иностранцы или лица без гражданства казахской национальности, постоянно проживавшие на момент приобретения суверенитета РК за ее пределами и прибывшие в Казахстан с целью постоянного проживания. Беженцы - иностранцы, которые в силу обоснованных опасений могут стать жертвой преследований по политическим убеждениям, признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе, вынуждены находиться вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой своей страны или не желают пользоваться защитой вследствие таких опасений, или лица без гражданства, находящиеся вне страны своего прежнего обычного местожительства, которые не могут или не желают вернуться в нее вследствие этих опасений. Лица, переселяющиеся на законных основаниях из РК в другие государства, приобретают статус эмигрантов. К эмигрантам не относятся сотрудники дипломатических представительств, консульских учреждений и представительств РК при международных организациях, граждане РК, осуществляющие в зарубежных странах временную трудовую деятельность, военнослужащие, выполняющие миротворческий долг, а также лица, находящиеся на учебе, лечении, в туристической поездке, по приглашению организации и частных лиц и в служебной командировке в зарубежных странах. Каждый субъект иммиграции на территории РК обязан зарегистрироваться в течение пяти календарных дней по месту своего постоянного или временного проживания. Регистрация субъектов иммиграции осуществляется по документам, удостоверяющим личность. Перечень документов, удостоверяющих личность, и порядок регистрации устанавливаются Правительством РК. Вопросам правового регулирования трудовой миграции посвящена глава 2 Закона РК. Трудовая миграция определяется как временное перемещение физических лиц из других государств в РК и из РК, а также внутри государства для осуществления трудовой деятельности. Трудовая деятельность иностранцев и лиц без гражданства на территории РК и граждан РК за границей осуществляется в соответствии с законодательством РК. При регулировании трудовой миграции приоритетное значение имеет защита внутреннего рынка труда. При этом не допускается выселение трудящихся-мигрантов, законно допущенных на территорию РК в связи с положением на рынке труда. Не рассматривается в качестве трудовой миграции трудовая деятельность иностранцев и лиц без гражданства в случаях, предусмотренных ст. 11 настоящего Закона. Граждане РК, кроме лиц, находящихся на воинской службе, имеют право на трудовую деятельность за границей. Ограничение выезда граждан РК за границу с целью осуществления трудовой деятельности допускается в случаях, предусмотренных законодательством РК. Иностранцы и лица без гражданства, прибывшие в РК в порядке трудовой миграции, не связанной с переменой гражданства, должны иметь постоянное место жительства за пределами РК, если межгосударственными соглашениями не установлен иной порядок. Иностранцы и лица без гражданства, въехавшие в РК и осуществляющие трудовую деятельность без соответствующего разрешения уполномоченного органа, если межгосударственными соглашениями не установлен иной порядок, подлежат выдворению из РК органами внутренних дел в соответствии с законодательством РК. Трудовая деятельность граждан государств - участников СНГ на территории РК осуществляется в соответствии с настоящим Законом и договорами, заключенными между этими государствами как на двусторонней, так и на многосторонней основе <2>. -------------------------------- <2> См., напр.: Постановление Правительства РК от 24 июля 1999 г. N 1060 "О заключении Соглашения между Правительством Республики Казахстан и Правительством Азербайджанской Республики о трудовой деятельности и социальной защите граждан Азербайджанской Республики, временно работающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, временно работающих на территории Азербайджанской Республики".