Понятие и сущность административной ответственности должностных лиц
Институт административной ответственности является одним из важнейших в отрасли административного права, который всегда привлекал к себе внимание многих юристов - ученых и практиков. При этом отдельное место в проводимых ими исследованиях отводилось административной ответственности должностных лиц, в частности при изучении вопросов, связанных с осуществлением государственного управления. Так, начиная с 80-х гг. административная ответственность должностных лиц рассматривается в юридической литературе в качестве одного из эффективных средств обеспечения дисциплины и законности в государственном управлении.[1]
В настоящее время актуальность в изучении данного института не только не снижается, а наоборот возрастает. Проводимые в стране социально-экономические и политические преобразования потребовали от науки пересмотра ряда положений, определяющих правовое регулирование существующих общественных отношений, особенно в сфере государственного управления, главной задачей которого является обеспечение согласованной и упорядоченной деятельности всех частей, составляющих нашу общественную организацию. К тому же среди, ученых бытует мнение: на сегодняшний день, очевидно, что административная ответственность, являясь важнейшим инструментом реагирования на административные правонарушения, не в полной мере выполняет присущие ей задачи.
Что же понимается под административной ответственностью должностных лиц, какой смысл вкладывается в это понятие сегодня?
Прежде чем дать определение понятию административной ответственности должностных лиц, следует отметить, что для более полного уяснения сути данного явления при его рассмотрении необходимо опираться на философское понимание категории ответственности, а также принять во внимание, что изучение понятия ответственности в административном праве одновременно означает ее анализ в общетеоретическом смысле через раскрытие сущности и основных признаков, составляющих содержание юридической ответственности, как соотношение «общего и частного».
Существование ответственности предопределено ответственным характером человеческого поведения и отражает взаимосвязи общества и отдельного человека. Жить в обществе и быть свободным от него нельзя: в любых жизненных ситуациях человек должен сообразовывать свои поступки с существующими в обществе нормами и ценностями, с интересами других людей. А. де Сент-Экзюпери писал, что «нет такого поступка, который не затрагивал бы другого человека. Обособленных личностей не существует. Тот, кто отчуждает себя от общности, наносит ей ущерб. Тот, кто печален, печалит других».[2] В свою очередь общество (государство, коллектив) постоянно контролирует деятельность субъекта, адекватно реагируя на различные варианты поведения (поощряя, одобряя ответственное поведение и наказывая нарушителя).
Отсюда, содержание ответственности представляет собой как бы взаимосвязь объективных и субъективных сторон.
Так, требования общества, предъявляемые к личности, ее социальным качествам и определяемые ее местом в системе общественных отношений (статусом) представляют объективную сторону ответственности. При этом положение личности в обществе очерчивает границы проявления ее ответственности.
Эмоциональное переживание и рациональное осмысление характера общественных требований, способности соответствующим образом осуществить деятельность, а также ее последствий, обуславливают субъективную сторону ответственности. В таком виде она выступает как социальное качество личности, связанное с ее волевой целеустремленностью для практического осуществления ответственной деятельности.
Закрепляя в социальных нормах определенные требования к личности, поведению субъектов общественных отношений, определяя их обязанности, общество заинтересовано в обеспечении соблюдения этих норм. В этих целях выступить гарантом исполнения обязанностей участниками отношений призвана именно ответственность, которая и осуществляет контроль за соблюдением социальных норм. [3]В связи с этим еще одной из содержательных сторон ответственности, наряду с практической реализацией личностью общественных требований в своей деятельности, является оценка этой деятельности с точки зрения соответствия интересам общества.
Раскрытие сущности такого явления, как ответственность, через взаимоотношения личности и общества в результате позволяет говорить о ней как об особом виде социальной связи, которая представляет собой специфическое общественное отношение, имеющее сложный, комплексный характер. В какой бы сфере ответственность не проявлялась - экономической, политической, правовой, нравственной - она носит социальный характер, и по своей сути - это качество, характеризующее социальную типичность личности.[4]
Являясь одним из основных видов социальной ответственности, юридическая ответственность в свою очередь также характеризуется наличием объективных и субъективных сторон своего содержания. При этом в зависимости от того, какая из сторон содержания, по мнению ученого, изучающего данный институт, является главенствующей (определяющей), и выстраивается определение понятия юридической ответственности.
На протяжении многих лет среди ученых-правоведов нет единого мнения по данному вопросу. Юридическую ответственность в своих произведениях анализировали такие ученые, как С.С. Алексеев, С.Н. Братусь, О.С. Иоффе, Б.М. Лазарев и многие другие. Одни ученые рассматривают юридическую ответственность как объективную категорию, неразрывно связанную с отправлением функций государственной власти по защите прав, свобод и интересов всего общества. Другие - как субъективную категорию, которая характеризуется правовым положением и обязанностями субъекта.
Современный период развития российской государственности характеризуется все больше возрастающими требованиями со стороны общества к неуклонному исполнению гражданами и должностными лицами своих обязанностей, что в свою очередь ведет к применению государством средств, направленных на повышение их ответственности и уровня исполнительской дисциплины.[5]
В этой связи представляет интерес Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих».[6] Данным актом утверждены общие принципы поведения должностных лиц и других служащих государственной службы, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении своих должностных (служебных) обязанностей. Так, государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван: исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях эффективной работы государственного органа; осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подзаконными нормативными правовыми актами компетенции государственного органа; не использовать свое служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих, граждан, при решении вопросов, лично его касающихся и т.д. Цель издания данного нормативно-правового акта - обеспечить условия для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей, а также исключить злоупотребления на государственной службе.
В широком, общесоциальном, плане административная ответственность должностного лица представляет собой связь между двумя субъектами, где одна сторона (ответственная) - должностное лицо - обязывается в силу своего правового статуса строить свое поведение в процессе осуществления служебной деятельности в соответствии с ожидаемой моделью, содержащейся в нормах права, охраняемых административными санкциями, а другая сторона - орган административной юрисдикции - контролирует, оценивает такое поведение и его результаты, и в случае их отрицательной оценки и наличия вины вправе применить соответствующее административное наказание, предусмотренное нормами административного права.[7]
К основным функциям, присущим юридической ответственности в целом и ее видам в частности, в юридической литературе относят: регулятивную, контрольную, воспитательную, предупредительную, охранительную, карательную и т.д.
Раскрытие сущности административной ответственности должностных лиц как сложного многопланового социального явления дает нам возможность перейти к вопросу определения ее понятия как категории административного права.
Как уже говорилось ранее, административная ответственность должностных лиц является видом административной ответственности и, соответственно, все признаки, присущие последней, свойственны и административной ответственности должностных лиц. В то же время в административном законодательстве некоторые признаки института административной ответственности преломляются и приобретают качества, характеризующие исключительно административную ответственность должностных лиц. Отсюда целесообразно рассмотреть всю совокупность названных признаков.
Итак, признаками, характеризующими институт административной ответственности (в целом) и административную ответственность должностных лиц (в частности) являются следующие:
1. Административная ответственность выступает как одна из мер государственно-правового принуждения, являющаяся реакцией государства на административное правонарушение, и выражается в применении к правонарушителю административных наказаний, предусмотренных санкциями административно-правовых норм.
Государственно-принудительный характер административной ответственности проявляется в целях и способе воздействия на поведение объекта управления, а также в процессе и результатах применения соответствующих мер ответственности.
Данный признак не только отражает объективную сторону рассматриваемого явления, но и показывает и объясняет государственно-правовое происхождение и назначение административной ответственности.
2. Административная ответственность наступает за виновное нарушение субъектом своих правовых обязанностей.
Данный признак является сложным по своему содержанию, и раскрыть его позволяют следующие категории:
1) Субъектный состав административной ответственности, в который входят как физические лица, так и юридические лица (ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ).[8] Что не характерно для других видов юридической ответственности.
Если КоАП РСФСР[9] регламентировал только административную ответственность физических лиц, а ответственность юридических лиц предусматривалась, лишь специальными нормативными актами: Федеральный закон «О пожарной безопасности» от 21 декабря 1994 г. (в редакции от 18 апреля 1996 г.) [10], Закон РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22 марта 1991 г. (с изменениями от 25 мая 1995 г.)[11] и многие другие; то нормы нового КоАП распространяются и на юридических лиц.
Три вида юридической ответственности - уголовная, административная, дисциплинарная - наступают исключительно за виновные деяния, поэтому они по самой своей сущности рассчитаны только на физических лиц.
В соответствии с ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновными в совершении административного правонарушения, «если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению».[12] Такое определение виновности идет вразрез с классическим ее пониманием, что является доказательством разрушения концепции института административной ответственности, главным для которой является принцип вины.
Как отмечает Н.Г. Салищева «сфера административной ответственности юридических лиц с учетом норм КоАП РФ требует серьезного теоретического осмысления».[13] Правоприменительная практика, связанная с привлечением к административной ответственности юридических лиц, выявит достоинства и недостатки КоАП РФ, в том числе, тех его норм, которые определяют понятие «вина юридического лица».
2) Основание административной ответственности, которым является административное правонарушение, то есть совершенное конкретным субъектом деяние, нарушающее предписания, охраняемые административными санкциями.
Заметим, что признание того, что административная ответственность наступает за виновное нарушение субъектом своих юридических обязанностей, имеет и сугубо практический аспект, прежде всего для нормотворческой деятельности. Так как для обоснования ответственности лица важное значение имеет характер его юридической обязанности, то встает необходимость более подробно очертить эти обязанности в правовых нормах. Особенно это важно для обоснования административной ответственности должностных лиц, которые в соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ[14] подлежат административной ответственности в случае совершения ими административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
3. Административная ответственность всегда сопровождается государственным и общественным осуждением и порицанием субъекта, виновного в совершении административного правонарушения.
Наличие данного признака обусловлено тем, что любое административное правонарушение наносит вред обществу, ибо оно направлено против его интересов, охраняемых нормами права.
Государство, осуждая такие деяния, применяет через соответствующие органы и их должностных лиц к виновным соответствующие меры административной ответственности
4. Административная ответственность влечет за собой наступление неблагоприятных последствий для правонарушителей. Такие последствия наступают в связи с применением к правонарушителю мер административной ответственности, средством выражения которых являются административные наказания. Их система закреплена в ст. 3.2 КоАП РФ[15].
Заметим, что нарушение требований административно-правовых норм влечет за собой применение и иных мер административного принуждения, но только административные наказания влекут за собой наступление административной ответственности. При этом их применение не влечет для нарушителя судимости и не является основанием для увольнения с работы. Эти меры могут быть направлены непосредственно против его личности, или же против личности и ее имущественных интересов, или только против ее имущественных интересов. Показательно, что имущественные интересы правонарушителя затрагиваются весьма часто.
5. Административная ответственность применяется широким кругом субъектов административной юрисдикции: судьями, государственными органами исполнительной власти, иными государственными органами, уполномоченными на то исходя из возложенных на них задач и функций, их должностными лицами, специальными коллегиальными органами (гл. 22 КоАП РФ)[16], которые, реализуя свои полномочия (гл. 23 КоАП РФ)[17], налагают административные наказания на правонарушителей, не находящихся с ними в субординационной зависимости.
6. Административная ответственность, в отличие от иных мер государственного принуждения, реализуется в специфических, присущих ей процессуальных формах. Данный признак свидетельствует о том, что применение мер административной ответственности осуществляется в строго регламентированном законом порядке, регулирующем производство по делам об административных правонарушениях. Отступление от такого порядка является недопустимым в целях соблюдения гарантий законности в процессе реализации административной ответственности.
7. Административная ответственность имеет собственную нормативную правовую базу.
Административное законодательство является весьма разнообразным и проникает во многие сферы жизнедеятельности государства и общества. Так, мерами административной ответственности охраняются правоотношения, регулируемые нормами финансового, банковского, налогового, таможенного и других отраслей права.[18] Наличие такого большого круга регулируемых отношений до недавнего времени имело следствием появление массива как законных, так и подзаконных актов, устанавливающих административную ответственность. Основу же такого законодательства составлял КоАП РСФСР[19]. За прошедшие со времени принятия КоАП РСФСР годы в него было внесено более 60 изменений и дополнений, однако его нормы, еще будучи действующими, значительно устарели. Согласно Федеральному закону от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ «О введении в действие Кодекса РФ об административной ответственности»[20] нормы более 130 законодательных и подзаконных актов, устанавливающих административную ответственность, в том числе и КоАП РСФСР, утратили свою силу с 1 июля 2002 г. в связи с вступлением в действие КоАП РФ. Это связано с тем, что многие указанные правовые нормы трансформировались в новый Кодекс.
Вышеизложенное дает нам возможность обозначить следующие признаки, свойственные только для административной ответственности должностных лиц:
1. В качестве субъекта такой ответственности выступает должностное лицо, характеризующееся наличием специального правового статуса (см. примечание к ст. 2.4 КоАП РФ).[21]
2. Основанием ее является должностное административное правонарушение (см. ст.ст. 2.1 и 2.4 КоАП РФ).[22]
3. Мерами административной ответственности, применяемой к виновным в совершении правонарушения должностным лицам,) является ограниченный перечень административных наказаний (штраф, предупреждение, дисквалификация, лишение специального права, предоставленного лицу).
4. Существование норм административного права, определяющих специфику административной ответственности должностных лиц, свидетельствует о наличии ее собственной нормативно-правовой базы, входящей в систему правовых норм, регулирующих институт административной ответственности в целом.
Административная ответственность должностного лицапредставляет собой урегулированные нормами административного права общественные отношения, возникающие по поводу применения субъектами административной юрисдикции в установленном процессуальном порядке административных наказаний к должностному лицу, совершившему административное правонарушение в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.