Понятие и признаки должностного административного правонарушения как юридическое основание административной ответственности должностных лиц
В юридической литературе отмечается, что для наступления административной ответственности необходимо наличие достаточных оснований. В этой связи мы с научным руководителем согласны с теми авторами, которые в качестве таковых выделяют:
- нормативное основание - систему норм права, регулирующих административную ответственность;
- фактическое основание - деяние конкретного субъекта, нарушающее предписания, защищаемые административно-правовыми санкциями;
- процессуальное основание - акт компетентного субъекта административной юрисдикции о наложении административного наказания за конкретное административное правонарушение.[23]
Как уже отмечалось выше одним из существенных признаков, отражающих особенности административной ответственности должностных лиц, является то, что в качестве основания такой ответственности выступает должностное административное правонарушение.
Для раскрытия содержания данной правовой категории существенное значение имеет как рассмотрение понятия административного правонарушения и его признаков в целом, так и обозначение, признаков, характерных для правонарушений, совершаемых должностными лицами, в частности.
Наличие до недавнего времени в России большого неупорядоченного массива нормативно-правовых актов, устанавливающих административную ответственность, и отсутствие единого для всех сфер общественной жизни четкого законодательного определения понятия правонарушения делали и делают еще сегодня вопрос об определении административного правонарушения одним из актуальных.
Обращает на себя внимание то, что каждый нормативный правовой акт, устанавливающий административную ответственность, интерпретировал в своем содержании понятие правонарушения таким образом, чтобы отразить в нем специфику той отрасли права, отношения которой им регулируются и в то же время охраняются административными санкциями.
Так, например, три кодекса имели три различных подхода к одному и тому же правовому явлению - административному правонарушению: Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, Налоговый кодекс РФ и Таможенный кодекс РФ. Данную ситуацию некоторые административисты характеризуют как «размывание» единого правового поля административных правонарушений и, следовательно, целостности самой категории административной ответственности.[24]
Как же данную ситуацию воспринял новый КоАП РФ?
В соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» [25] в отношении Таможенного кодекса РФ установлено, что подлежат отмене все статьи, главы и разделы, устанавливающие административную ответственность за таможенные нарушения, в том числе и нормы, дающие понятие таможенного правонарушения. Это объясняется включением в КоАП РФ гл. 16 «Административные правонарушения в области таможенного дела (нарушения таможенных правил)», содержащей 22 статьи. Однако в отношении Налогового кодекса РФ, к сожалению, такие меры приняты не были и до настоящего времени его нормы, предусматривающие административные санкции за нарушение норм налогового законодательства, применяются непосредственно.
Заметим, что единства в понимании правовой категории административного правонарушения нет и в юридической литературе.
Так, некоторые авторы в своих работах пытаются дать понятие правонарушения применительно к конкретной науке, дисциплине, отрасли (например, финансовое правонарушение, налоговое правонарушение и т.д.). Однако данные правонарушения по своей природе и характеру являются аналогами административного правонарушения, и содержат все присущие ему признаки, как-то: противоправность, общественная опасность, виновность, наказуемость. Наказуемость, в свою очередь, предусматривает применение к нарушителю административных наказаний, являющихся мерой административной ответственности.[26]
Другие авторы, не желая вступать в какие-либо теоретические дискуссии, просто безоговорочно принимают те определения, которые устанавливает законодатель.
В этой связи мы согласны с мнением Ю.Н. Белошапко, который считает, что любой термин, использующийся в законодательстве, необходимо увязывать с категориями, выработанными общей теорией права и соответствующими отраслевыми науками.[27] Отсюда применение специфических терминов, как, например, «финансовая ответственность» или «финансовое правонарушение», возможно только в научных целях для обозначения специфики применения соответствующих санкций (административных, гражданско-правововых, уголовных) за нарушение финансово-правовых норм действующего законодательства.
Как видно, наличие разногласий в обозначенном нами вопросе продолжает сохранять его актуальность по настоящее время.
Административное правонарушение, как и любой деликт, отличается от других правонарушений (дисциплинарных, уголовных и гражданских) своими характерными признаками.
Анализ действующего законодательства об административных правонарушениях позволяет выделить три таких признака:
1) противоправность, то есть совершение такого деяния (действия или бездействия), которое запрещено действующим на момент его совершения законодательством;
2) виновность деликвента - проявление воли и разума действующего (бездействующего) лица в форме умысла или неосторожности;
3) административная наказуемость, то есть за совершение данного административного правонарушения законодательством установлена административная ответственность, выражающаяся в применении к правонарушителю уполномоченными государственными органами предусмотренного правовой нормой административного наказания.[28]
Следует отметить, что в науке административного права отмечается два источника, в которых изложены признаки административного правонарушения.
КоАП РФ является правовым источником, в котором закреплено легальное понятие административного правонарушения с указанием его конкретных признаков. Так, согласно ч.1 ст. 2.1 КоАП РФ «административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность».[29]
Вторым источником является понятие и выделенные в нем признаки административного правонарушения, вытекающие из юридической доктрины.
Существенными отличиями между указанными понятиями административного правонарушения является то, что в КоАП РФ отсутствует указание на такой признак административного правонарушения, как общественная опасность. К сожалению, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях унаследовал ту концептуальную тенденцию, которая была закреплена в ст.10 КоАП РСФСР. Ее поддерживают и некоторые ученые из числа административистов (например, Г.И. Петров, О.Э. Лейст, Н.Г. Салищева и др.)[30], которые считают, что раз в Кодексе не обозначена общественная опасность как признак правонарушения, то он должен отсутствовать и в научном обосновании его понятия. По их мнению, ученые должны опираться только на легальные дефиниции. Однако большинство административистов и представителей науки общей теории права не только считают общественную опасность одним из признаков административного правонарушения, но и признают его важнейшим среди всей совокупности признаков. Ведь «от официального общества до некоторой степени зависит квалификация некоторых нарушений установленных им законов как преступлений, или только как проступков».[31]
В поддержку последней точки зрения надо отметить, что ответ на вопрос: относится ли общественная опасность к признакам административного правонарушения или нет, содержится в социальном характере природы правонарушения. Правонарушение как социальное явление есть деяние крайне вредное, посягающее на правопорядок, установленный порядок управления, права и интересы граждан, общественную безопасность и т.д. Вредность является общим объективным признаком, характеризующим природу всех противоправных деяний как деяний общественно опасных. Именно поэтому они и закрепляются законом, и пресекаются мерами юридической ответственности.
В связи с этим представляется верным высказывание о том, что противоправность правонарушения является юридическим выражением его общественной опасности. Противоправность и общественная опасность в данном случае выступают как форма и содержание и неотделимы друг от друга: «как нет противоправного деяния без общественной опасности, так и нет признака общественной опасности без противоправного действия или бездействия».[32]
Отсюда, четвертым признаком административного правонарушения, несомненно, является его общественная опасность, уровень которой выше чем у дисциплинарного проступка и ниже чем у преступления. Именно она позволяет правильно их квалифицировать.
Следует подчеркнуть, что только наличие всех четырех признаков в своей совокупности позволяет судить о совершенном административном правонарушении.
Заметим, что отдельным административным правонарушениям дополнительно к рассматриваемым признакам присуши также свои специфические черты, учет которых в процессе административно-юрисдикционной деятельности позволяет ее субъектам правильно квалифицировать конкретное противоправное виновное деяние, применять наказание, предусмотренное законом. С учетом исследуемой нами темы речь в данном случае идет о выделении среди физических лиц, совершающих административные правонарушения, специального субъекта - должностного лица.
В силу обладания такими лицами специального правового статуса, предусматривающего наличие властных полномочий, полномочий распорядительного характера по отношению к другим лицам, противоправные и виновные деяния должностных лиц, как правило, способны причинить обществу и государству значительно больший вред,чем административное правонарушение, совершенное обычным гражданином.
Противоправностьу таких субъектов административных правонарушений, во-первых, выражается не только в том, что они не выполняют установленных административно-правовыми нормами правил в сфере государственного управления, но и не исполняют конкретных обязанностей, предусмотренных должностными инструкциями. Во-вторых, их противоправные и виновные деяния имеют место, как правило, в наиболее важных отраслях и сферах жизнедеятельности человека (природопользование, охрана окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологическое благополучие, общественный порядок, общественная безопасность и др.), что ведет к наступлению негативных последствий, не только подрывающих существующих порядок государственного управления, но и создающих угрозу безопасности общества.[33]
Следует подчеркнуть, что при рассмотрении административных правонарушений, совершаемых должностными лицами, помимо положений ст. 2.1 КоАП РФ[34], закрепляющих общее понятие административного правонарушения, необходимо также учитывать нормы ст. 2.4 «Административная ответственность должностных лиц» Кодекса, определяющие специфику совершения административного правонарушения должностным лицом. Заметим, что положения, закрепленные в ст. 2.4 КоАП РФ, претерпели некоторые изменения по сравнению с положениями ст. 15 «Ответственность должностных лиц» КоАП РСФСР. Так, согласно ст. 15 КоАП РСФСР административная ответственность должностных лиц наступала за административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил, обеспечение выполнения которых входило в их служебные обязанности.Статья 2.4 КоАП РФ установила административную ответственность должностного лица в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
Сравнительный анализ указанных норм позволяет сделать вывод о том, что редакция, ст. 2.4 КоАП РФ, имеет более широкий смысл, чем ст. 15 КоАП РСФСР, что более удобно для правоприменительной деятельности.
Показательным является то, что в юридической литературе при рассмотрении вопроса об административных правонарушениях, совершаемых должностными лицами, авторы при раскрытии их объективной стороны прибегали к расширительному толкованию содержания ст. 15 КоАП РСФСР. Так, например, Ю.Н. Старилов перечисляет следующие способы несоблюдения должностными лицами установленных правил: 1) совершение действий, содержащих прямое нарушение общеобязательных административных правил или правил поведения; 2) издание приказов (распоряжений) и указаний, которые нарушают положения установленных общеобязательных правил, то есть не соответствуют им; 3) невыполнение обязанностей по осуществлению контроля за исполнением подчиненными лицами установленных в нормативных правовых актах общеобязательных правил поведения или административных процедур.[35] Подобного же мнения придерживается и Студеникина М.С., указывая, что к административной ответственности могут быть привлечены должностные лица, во-первых, при нарушении своими собственными действиями установленных правил; во-вторых, при даче подчиненным указаний, идущих вразрез с требованиями этих правил; в-третьих, за непринятие мер по обеспечению соблюдения правил подчиненными лицами, если обеспечение соблюдения этих правил входит в круг служебных обязанностей конкретного должностного лица.[36]
Такой подход возможен и в процессе реализации аналогичных правовых норм КоАП РФ.
С другой стороны, круг противоправных деяний, совершаемых должностными лицами, не ограничивается только несоблюдением установленных правил,обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности (хотя, как мы отмечали, данный вид деяний должностных лиц является наиболее распространенным), а предусматривает и иные их виды. Так, административная ответственность для должностного лица может наступать в случае нарушения им конституционных прав гражданина(например, ст. 5.1 КоАП РФ - нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, ст. 5.42 - нарушение прав инвалидов в области трудоустройства и занятости), нарушения определенных норм действующего законодательства(например, ст. 5.27 - нарушение законодательства о труде и об охране труда, ст. 15.25 - нарушение валютного законодательства),совершения конкретных противоправных действий либо бездействия(ст. 7.4 - самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых, ст. 9.7 - повреждение электрических сетей, ст. 12.32 -повреждение дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений, ст. 9.13 - уклонение от исполнения требований доступности для инвалидов объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур) и т.д.[37] При этом главным условием является то, что совершение определенных действий, соблюдение соответствующих прав граждан, норм законодательства, установленных правил, требований, порядка и пр. должно входить в совокупность служебных обязанностей должностного лица, что объясняется спецификой его правового статуса, выражающейся в наличии дополнительных прав и обязанностей, необходимых для осуществления служебной деятельности.
Особенности совершения административного правонарушения должностным лицом не только собственными действиями, но и непринятием необходимых мер по осуществлению надлежащего контроля за неуклонным соблюдением установленных правил подчиненными существенно влияют на форму вины должностного лица в совершенном административном правонарушении. Отсюда признак виновностидля должностных правонарушений характерен тем, что, административные правонарушения совершаются должностными лицами по неосторожности.Совершая противоправные деяния в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих обязанностей, должностные лица могут предвидеть возможность наступления вредных последствий своих действий или бездействия, но они легкомысленно рассчитывают на их предотвращение. [38]
Признак наказуемости,состоящий в угрозе и реальном применении к виновным в совершении административного правонарушения мер административного наказания, предусмотренных в санкциях административно-правовых норм, также имеет некоторые особенности своего выражения применительно к должностным административным правонарушениям. Так как противоправное поведение должностного лица при наличии у него властных полномочий может причинить больший вред, нежели административное правонарушение обычного гражданина, то государство в своих правовых нормах предусматривает адекватные меры административного наказания. Так, в отдельных статьях Особенной части КоАП РФ, где в качестве возможных субъектов ответственности названы как гражданин, так и должностное лицо, в отношении последнего установлен повышенный размер штрафных санкций.
Наряду с этим следует отметить, что к должностным лицам могут быть применены не все меры административной ответственности. КоАП РСФСР, например, предусматривал применение к должностным лицам только двух видов административного взыскания: предупреждение и штраф. В соответствии с КоАП РФ к должностным лицам применяются такие виды административных наказаний, как административный штраф (например, ст. 5.37), предупреждение (например, ст. 6.3), дисквалификация (например, ч.2 ст. 5.27), лишение специального права, предоставленного должностному лицу (например, ст. 11.5).[39] Имеется статья, содержащая в качестве одного из видов административного наказания, применяемого к должностному лицу, административный арест (ст. 20.5). Одним из часто применяемых к должностному лицу административных наказаний является административный штраф. В качестве дополнительного наказания наиболее применяемым является конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 8.17).
Анализ норм КоАП РФ об административной ответственности показывает, что они имеют некоторую дифференциацию, то есть предусматривают составы административных правонарушений, ответственность за совершение которых несут только должностные лица, и составы, в которых наряду с должностными лицами указаны также и другие субъекты ответственности: граждане и юридические лица. При этом меры ответственности должностных лиц выше, чем у простых граждан, но ниже, чем у юридических лиц.[40]
Таким образом, вышеизложенное позволяет нам предложить авторскую трактовку понятия должностного административного правонарушения. Должностным административным правонарушениемявляется противоправное, виновное действие или бездействие должностного лица, совершенное им в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей, отличающееся от других административных правонарушений физических лиц повышенной общественной опасностью, возникающей в силу обладания должностным лицом специального правового статуса (положения), и за которое КоАП РФ и законами субъектов Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.[41]