Правовые особенности административной ответственности должностных лиц
2.1 Законодательное закрепления понятия «должностное лицо»
На протяжении многих лет для правовой теории и правоприменительной деятельности одной из актуальных была и остается проблема законодательного определения понятия «должностное лицо». Неопределенность относительно правового, особенно административно-правового, содержания понятия должностного лица, наряду с активным использованием данного термина в законодательстве приводила к снижению эффективности реализации соответствующих правовых норм, регламентирующих управленческую деятельность, государственно-служебные отношения, права и обязанности граждан в сфере управления, а также вызывала трудности в практической деятельности субъектов административной юрисдикции, рассматривающих дела об административных правонарушениях, совершаемых должностными лицами.
Существующая неоднородность мнений на решение обозначенной проблемы породила формирование двух противоположных подходов к законодательному закреплению понятия «должностное лицо».
Согласно первому мнению, необходимо разработать такое определение должностного лица, которое могло бы претендовать на межотраслевую значимость. По их мнению, специалисты отраслевых юридических наук рассматривают понятие должностного лица лишь в связи с целями и особенностями той или иной отрасли права, что ведет к односторонности в раскрытии содержания данного явления. Именно единое определение понятия должностного лица, независимо от сферы деятельности в государственных либо негосударственных структурах, способствует обеспечению
неотвратимости наказания лиц, ответственных за противоправное деяние по службе.[42]
По другому мнению, наоборот, не считается возможным использование общего понятия должностного лица. Такое отрицание, в частности, вызвано несогласием с тем, что долгое время ученые и специалисты, делающие попытки объяснить понятие «должностное лицо», аргументацию своих исследований строили на выводах науки уголовного права, поскольку именно в нем были сделаны практические попытки его законодательного определения.[43] В результате механического заимствования понятий из уголовного права, по их словам, происходило их применение к неоднородным им понятиям и не учитывались следующие специфические черты административного права:
1. Юрисдикционная деятельность выступает для управления отнюдь не главной его составной частью. Управленческая деятельность и опосредующее эту деятельность административное право не предполагают систематического возникновения в сфере управления правовых конфликтов, постоянного «сопровождения» реализации управленческих функций спорными, требующими разрешения юрисдикционными правоотношениями. В то же время позитивная управленческая деятельность как вид государственной деятельности органов исполнительной власти нуждается в наличии понятия «должностное лицо», ибо, прежде всего каждый субъект государственного управления является таковым. Напротив, уголовно-процессуальная деятельность государственных органов является юрисдикционной по своей сути и призвана разрешать правовые споры.
2. Для административного и уголовного законодательства характерны разная динамика правотворческого процесса, в частности несовпадающая периодичность обновления соответствующих нормативно-правовых актов, а также разные уровень и принципы кодификации. Если уголовное право в современной России полностью кодифицировано (УК РФ, УПК РФ, УИК РФ), то в административном праве пока кодифицированы правовые нормы лишь одного института - об административных правонарушениях (КоАП РФ).
3. В понятие должностного лица, изложенное в Уголовном кодексе Российской Федерации, вкладывается свой смысл, отличный от природы института административного права. Так, например, понятие должностного лица, используемое в УК РФ, касается только перечня государственных служащих, служащих государственных и муниципальных учреждений, а также лиц, выполняющих перечисленные в примечании 1 к ст. 285 УК РФ функции. Неохваченными данным понятием остались служащие государственных и муниципальных предприятий. Анализ определений, данных в ст.ст. 201, 285, 318 УК РФ[44], позволяет сделать вывод о том, что разграничение понятий «должностное лицо» и «лицо, выполняющее управленческие функции», проведено в уголовном законе, главным образом, исходя из особенностей соответствующей категории субъектов управления. Для института же административной ответственности важно определение должностного лица как категории, определяемой особенностями правового статуса, места и роли в организационной структуре, характером исполняемой деятельности.
Действительно, подобное заимствование вряд ли можно назвать правильным. К тому же необходимо учитывать, что термин «должностное лицо» изначально принадлежит праву административному: ведь историческим предшественником должностных лиц является чиновничество времен полицейского государства и, как отмечает Ю.Н. Старилов, именно появление в XVII-XVIII вв. новой кадровой профессиональной категории - чиновников послужило предпосылкой выделения нового административного права.[45]
Вызывает интерес вопрос: используется ли термин «должностное лицо» в законодательстве других отраслей права, и каким образом происходит его определение.
Так, Трудовой кодекс РФ не использует термина «должностное лицо», однако анализ его норм позволяет сделать вывод, что данная категория лиц подменяется понятием «руководитель». Согласно ст. 273 ТК РФ[46] «руководителем является физическое лицо, которое в соответствии с законом или учредительными документами организации осуществляет руководство этой организацией, в том числе выполняет функции ее единоличного исполнительного органа». Согласно ст.ст. 20 и 33 ТК РФ руководитель является представителем работодателя, в результате чего наделяется его правами и обязанностями в трудовых отношениях с работниками организации, закрепленными в ст. 22 ТК РФ (например, заключать, изменять, расторгать трудовые договоры с работниками; привлекать работников к дисциплинарной и материальной ответственности; принимать локальные нормативные акты; обеспечивать безопасность труда и условия, отвечающие требованиям охраны и гигиены; вести коллективные договоры, а также заключать коллективный договор и т.д.). То есть руководитель организации-работодателя является ее легитимным представителем в отношениях с работниками, с органами социального партнерства, другими субъектами права. Он представляет интересы и защищает права организации как во внутренних (внутри организации), так и во внешних (с другими субъектами права) отношениях.
Несколько иной подход к использованию понятия должностного лица наблюдается в Бюджетном кодексе РФ. Так, например, термин «должностное лицо» употребляется в ст. 280 БК РФ[47]. Однако законодатель не дает его определение, а лишь перечисляет лиц, которые относятся к данной категории: «руководители и аудиторы Счетной палаты Российской Федерации, иные должностные лица, указанные в Кодексе». Наряду с этим также используются термины «руководитель государственного органа», «руководитель органа местного самоуправления», «руководитель получателя бюджетных средств».
Примечательно, что термин «должностное лицо» применяется в той части законодательного акта, где происходит нормативное установление ответственности за нарушение бюджетного законодательства. При этом предусматривается применение к нарушителям, как мер административной ответственности, так и уголовного наказания при наличии состава преступления. Из перечисленных в БК РФ составов административных правонарушений почему-то только три вошли в КоАП РФ (ст.ст. 15.14, 15.15, 15.16).[48]
Земельный кодекс РФ, также как и Бюджетный кодекс, не дает понятия должностного лица и применяет данный термин в главах, где устанавливаются общие положения о контроле за соблюдением земельного законодательства и ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель.
Интересно отметить, что в отличие от указанных выше актов законодатель в ЗК РФ разделяет термины «должностное лицо» и «руководитель», так к числу последних он относит руководителей организаций независимо от их организацинно-правовой формы и формы собственности, в то время как термин «должностное лицо» применяет в отношении лиц, наделенных соответствующими распорядительными полномочиями в органах государственной власти и органах местного самоуправления. [49]
Действовавший до недавнего времени Таможенный кодекс РФ тоже использовал термин «должностное лицо». Согласно ст. 231 «ответственность за нарушение таможенных правил несут должностные лица, если в их служебные обязанности в момент совершения ими правонарушений входило обеспечение выполнения требований, установленных данным Кодексом, а также иными актами законодательства РФ по таможенному делу». В частности, по ст. 288 ТК РФ «Невыполнение должностными лицами и иными лицами требований, действующих в таможенном деле», административную ответственность несут должностные лица, обладающие властными правами и обязанностями в государственных и негосударственных предприятиях, учреждениях, организациях. Такая ответственность была предусмотрена и ст.ст. 251, 265, 269, 270, 275 ТК РФ.[50]
Однако с 1 июля 2002 г. указанные нормы утратили силу, так как положения Таможенного кодекса, предусматривающие административную ответственность за нарушение таможенных правил, вошли в Кодекс РФ об административных правонарушениях. Административно-правовые нормы гл. 16 КоАП РФ[51], устанавливающие административную ответственность за нарушение правил в области таможенного дела (таможенных правил), уже не раскрывают понятия должностного лица, так как этому вопросу посвящена специальная норма (ст. 2.4). Теперь при привлечении лиц, виновных в нарушении таможенных правил, деяния которых совпадают с составами, закрепленными в КоАП РФ, соответствующие органы, в компетенцию которых входит рассмотрение данных дел, должны руководствоваться нормами КоАП РФ.
Одним из нормативных правовых актов, в котором не только применяется термин «должностное лицо», но и сделана попытка законодательно закрепить его определение, является Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».[52] Так, согласно ст. 1 данного Закона под должностным лицом местного самоуправления понимается: 1) муниципальный служащий, выполняющий организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не являющийся государственным служащим; 2) выборное должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения. Очевидно, что, давая подобное определение должностного лица, законодатель решал лишь частные задачи в рамках муниципального законодательства. Данное определение, так же как и определение должностного лица в УК РФ, для административного права неприемлемо так как: во-первых, в самом Законе говорится о том, что указанное определение не распространяется на государственных служащих; во-вторых, при анализе закона видно, что данное определение не распространяется на любых других служащих, не являющихся работниками органов местного самоуправления; в-третьих, термин «организационно-распорядительные функции», выступающий в качестве основной характеристики понятия должностного лица в этом законе, также как и в УК РФ, до настоящего времени юридически не определен.
На основании вышеизложенного можно заключить, что термин «должностное лицо» употребляется в различных отраслях российского права. При этом конкретное должностное лицо выступает в качестве субъекта правоотношений, регулируемых нормами данных отраслей, которые, как правило, охраняются мерами административной ответственности. Но, ни один из приведенных выше кодифицированных актов не только не дает общего определения должностного лица, а напротив, трактует его с учетом особенностей определенной правовой отрасли.
Однако, как отмечает Е.А. Агеева, даже крайняя позиция некоторых исследователей о невозможности сформулировать общее для всех отраслей права понятие должностного лица не исключает того, что существуют определенные юридические признаки и характеристики должностного лица, без которых не обходится ни законодатель, ни различные отрасли права, ни теоретические обобщения, что позволяет говорить о возможности существования общего понятия должностного лица.[53]
В этой связи, мы согласны с мнением, что наличие единого понятия должностного лица необходимо, но его формирование должно происходить именно в отрасли административного права, а все другие отрасли права могут лишь использовать его. И, безусловно, для глобального решения проблемы «должностного лица» следует предусмотреть его закрепление на федеральном уровне в рамках административного законодательства.
Определенную ясность в этом вопросе внес вступивший в действие с 1 июля 2002 г. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, который закрепил легальное определение должностного лица как субъекта административной ответственности (примечание к ст. 2.4).[54]
В соответствии с ним должностным лицом является физическое лицо постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее следующие функции:
1) представителя власти (то есть лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него);
2) организационно-распорядительные;
3) административно-хозяйственные в:
- государственных органах;
- органах местного самоуправления;
- государственных и муниципальных организациях;
- Вооруженных Силах Российской Федерации;
- других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
К должностным лицам следует также относить руководителей и других работников иных организаций, а также лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в случае совершения ими административных правонарушений в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций.
Опираясь на вышеизложенное, мы попытались представить свое видение на решение данного вопроса. Так, законодательное закрепление понятия должностного лица концептуально можно представить в следующем виде.
Сначала необходимо дать общеправовое определение понятия «должностное лицо». При этом оно должно быть широким по смыслу, с тем, чтобы могло использоваться применительно к любым видам правоотношений, то есть представлять собой некоторую собирательную конструкцию по содержанию. Например, должностное лицо - это лицо, замещающее должность, предусмотренную соответствующим правовым актом, отвечающее предъявляемым по ней требованиям к знаниям, квалификации и стажу работы, которое для осуществления своей профессиональной служебной деятельности наделено специальным правовым статусом, предусматривающим: обладание конкретными правами и обязанностями, необходимыми для осуществления возложенных на лицо функций; наличие нормативно закрепленных структурно-функциональных связей лица как в структуре организации, где лицо состоит на службе, так и вне ее; несение повышенной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей. Подобное изложение понятия «должностное лицо» обусловлено тем, что оно тесно взаимосвязано с двумя дефинициями: «должность» и «правовой статус», являющимися, по своей сути, сложными категориями, имеющими структуру с входящими в нее элементами.
Нам представляется, что главной целью законодательного закрепления понятия должностного лица является устранение всех пробелов и противоречий в действующем законодательстве с учетом всех имеющихся научно-теоретических разработок по данной тематике. Правовая наука России должна и дальше углублять исследования в данном направлении. Это позволит облегчить использование понятия «должностного лица» правоприменительными органами, особенно в части привлечения должностных лиц к юридической ответственности, а также повысить эффективность реализации соответствующих правовых норм, регламентирующих управленческую деятельность, государственно-служебные отношения, права и обязанности граждан в сфере управления.