Государственная служба как основополагающий институт системы государственного управления
Государственная служба является важным политическим инструментом реализации государственной власти и функционирования государства. Она как наиболее квалифицированная и компетентная часть государственного аппарата обеспечивает сбор и изучение многосторонней информации об общественной ситуации, проведение ее анализа, составление прогноза о возможных путях развития общества, связь государства и общества и на этой основе участвует в подготовке и принятии управленческих решений, а также в их реализации. Значительная роль государственной службы в обеспечении реализации государственной власти, обладание ею служебной информацией, профессионализм и компетентность кадров государственной службы, роль государственных служащих как консультантов при подготовке и принятии политических решений, касающихся интересов большинства членов общества, социальные гарантии, предоставляемые им государством, являются основой проявления у государственных служащих как социальной группы своих интересов, отличных от интересов других социальных групп и слоев.
Известный специалист В. Е. Чиркин предлагает такую концепцию института государственного управления, для которой существенное значение имеют следующие характеристики. Во-первых, государственный институт – это не система норм, как это имеет место в отношении правового института, а фактическое явление. Речь идет не о статьях конституций, регулирующих, например, правовое положение государственных служащих, а о самом институте государственной службы, о ее роли в государственном управлении, определении основных направлений государственной политики и т. д. Конечно, при изучении институтов государства отнюдь не исключается анализ правовых норм, но акцент делается не на явлении dejure, а на явлении de facto.
Во-вторых, хотя роль и место любого института могут быть полностью поняты только в системе, с учетом всех ее элементов, государственный институт – относительно обособленная часть государственной структуры, обладающая определенной «автономией». Свою сферу деятельности имеет, например, институт правительства, своя роль у института государственной службы, специфические функции выполняет институт чрезвычайного положения и т. д.
В-третьих, институт государства всегда является тем или иным способом организации определенных связей и отношений, а также «материального субстрата», являющегося реальной основой института. Эти качества характеризуют аппарат государственного управления, который, с одной стороны, представляет собой всю совокупность государственных органов, включая главу государства, парламент, вооруженные силы, дипломатические учреждения, а с другой – идентифицируется с собственно управленческим аппаратом, кадрами чиновничества, которыми руководят высшие исполнительные органы. «Материальным субстратом» выступает объективная потребность общества в современном государственном управлении, базирующемся на законности, профессионализме, эффективности.
В-четвертых, любой институт государства всегда имеет функциональное назначение. Такие институты и создаются именно для того, чтобы выполнять какие-то задачи по государственному управлению обществом [14, с.97-99].
Классификация институтов государственного управления проводится по различным основаниям. Если принять четырехчленную концепцию разделения властей на законодательную, исполнительную, судебную и контрольную, то в пределах каждой сферы можно выделить несколько одно-порядковых институтов. Так, институтами законодательной власти являются парламент, референдум, институт делегированного законодательства и др. Институты исполнительной власти – монарх, президент, правительство, аппарат государственного управления. Институты судебной власти – обычные, чрезвычайные, специальные суды. Институты контрольной власти – конституционный контроль, омбудсмен, прокуратура, институт аудита и т. д.
Важно также отметить, что в большинстве развитых демократий государственная служба носит название «публичной» или «гражданской»: Civil Service – Fonction Publique – Offentlicher Dienst. «Гражданская служба есть корпус должностных лиц органов государственного управления, исполняющих гражданские, а не политические или судебные функции», – постулирует Британская энциклопедия. И далее: «Гражданская служба является сообществом лиц, нанятых государством в качестве профессиональных управленцев. В идеале гражданская служба есть неполитическое сообщество, члены которого служат в военной, полицейской, правительственной или дипломатической сферах» [15, c. 340]. В качестве комментария к определению, сформулированному Британской энциклопедией, отметим: изначально «гражданскими» в Великобритании называли «слуг Короны», служивших именно в гражданской, а не в военной или дипломатической, сферах государственного управления.
В науке существует двоякое понимание системы государственного управления, государственного аппарата – в широком и узком смысле этих слов. В первом случае имеется в виду вся совокупность государственных органов, включающих главу государства, парламент, местные органы управления, гражданскую службу, вооруженные силы, полицию, дипломатические представительства за границей и т. д. Во втором случае речь идет о собственно управленческом аппарате, кадрах чиновничества. Это – аппарат исполнительной власти, которым руководят высшие исполнительные органы – глава государства, правительство, министры, руководители государственных ведомств.
Двояким является и понимание государственной службы. Государственные служащие составляют огромную армию труда в любой стране. В широком смысле слова к государственным служащим относятся самые разные категории работников, в том числе учителя государственных школ, преподаватели высших учебных заведений, работники государственных больниц, библиотек, музеев, почты, телеграфа – т. е. вся совокупность людей, работающих в государственных и муниципальных учреждениях и на предприятиях, независимо от характера их деятельности.
В узком смысле слова под государственной службой подразумевается только персонал органов государственной власти и управления, т. е. лица, обладающие исполнительно-распорядительными полномочиями от имени государства. Это классифицированная государственная служба. Во многих странах данных лиц относят к чиновникам и отличают от простых государственных служащих. С точки зрения права различия между ними состоят в том, что служебные права и обязанности, правовой статус чиновников определяется нормами административного права, а права и обязанности простых государственных служащих, их правовой статус в трудовых отношениях – нормами трудового права (посредством трудового договора). Кроме того, чиновник поступает на службу особым образом, имеет некоторые привилегии (например, несменяемость), приносит присягу на верность конституции и т. д. [16, c.5].
Во многих зарубежных странах именно деятельность многочисленной группы работников государственного сектора называют публичной службой. Деятельность же собственно государственных служащих относят к гражданской службе. В то же время гражданская служба понимается как разновидность публичной службы. Во Франции, например, публичной службой считают именно то, что в Казахстане называется государственной службой. При этом публичная служба не рассматривается как любая другая профессия. Она является социальной функцией. Государственный служащий выполняет публичную функцию в том смысле, что он служит не частным (privés), а общественным (publiques) интересам [17, c.27].
Многообразие определений и трактовок государственной службы, указывающих на ее правовой, социальный, публичный характер, не противоречит идентификации государственной службы как института государственного управления, то есть фактически сложившейся, относительно обособленной организационно-функциональной структуры в целостной системе государственного управления обществом. Государственная служба регулируется различными социальными нормами (правом, моралью, обычаями, традициями) и выполняет частичную функцию по государственному управлению [14, c.99].
Из сказанного следует, что государственное управление составляет содержание государственной службы. Именно государственная служба во многом реализует волю государства, оказывает определяющее воздействие на деятельность и поведение людей и социальных групп с помощью убеждения, регламентации и санкций. Государственная служба реализует на практике легитимное принуждение, монополия на которое принадлежит исключительно государству.
Для более глубокого понимания содержания деятельности государственной службы следует разграничить государственное управление в широком и узком смысле слова. В. П. Мельников и В. С. Нечипоренко считают, что в широком значении слова государственное управление – это осуществление управленческих функций государства в целом. Его основными субъектами являются полномочные органы государственной власти – законодательные, исполнительные, судебные. Их управленческие функции реализуются лицами, занимающими государственные должности категории «А» (политики). Сущность их действий – осуществление преимущественно стратегического управления. Государственное управление в узком значении слова – это осуществление управленческих идей, воплощенных в законах, указах, постановлениях и других нормативных правовых актах органов государственной власти и управления. В этом смысле государственная служба играет роль механизма и технологии государственного управления [13, c.191-192].
Таким образом, государственное управление составляет содержание деятельности государственной службы. Если для высших государственных органов – правительства, парламента – это только одна из многочисленных функций, то для государственной службы государственное управление составляет основное содержание. Государственные служащие должны обладать управленческими знаниями, умениями и навыками, управленческими способностями и опытом управления.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Демин А.А. Государственная служба - М. : Зерцало-М, 2002
2. Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М.: Международные отношения, 1999
3. Осакве К. Сравнительное правоведение в схемах: общая и особенная части., изд-во "Дело", 2000
4. Бахрах Д. Н. Государственная служба. М.: Изд-во «Проспект», 2008.
5. Нечипоренко В.С. Теория и организация государственной службы: Курс лекций. – М.: Изд-во РАГС, 2008
6. Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М.: Статут, 1999.
7. Козбаненко В.А. Основы государственной службы и кадровой политики. - М., 1999.
8. Бахрах Д.Н. Актуальные проблемы государственной и муниципальной
службы // Проблемы становления государственной и муниципальной власти. Екатеринбург, 1995.
9. Манохин В.М. Государственная служба // Советское административное право. Государственное управление и административное право. М., 1978.
10. Граждан В.Д. Государственная служба: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: КНОРУС, 2007.
11. Астахова Н. Идеология государственной службы // Государственная служба, 2006, № 3.
12. Демин А. А. Государственная служба:Учебное пособие, 6-е изд., испр. и доп., ВУЗ. - М.: Изд-во «Книгодел», 2007.
13. Мельников В.П., Нечипоренко В.П. Государственная служба: Учеб. пособие. - М.: Изд-во РАГС, 2003
14. Чиркин В. Е. Основы сравнительного государство ведения. М., 1997.
15. Encyclopaedia Britannica. L., 1993. T. 3.
16. Практика государственного управления во Франции. Сборник документов франко-российского сотрудничества. № 3. Б. м. 1999.
17. Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003.
18. В.В. Чубинский. Государственное управление и государственная служба за рубежом/ издательство СЗАГС, 1998.
19. Охотский Е.В. Государственная служба в парламенте: отечественный и зарубежный опыт. – М., 2002.
20. Государственная служба в странах основных правовых систем мира: Нормативные акты / По ред. А.А.Демина. М.: Книгодел, 2005.