Реформа управленческого аппарата
При всех своих полицейских воззрениях (он мнил себя полицмейстером всей Европы), при полной убежденности в своей непогрешимости Николай I хорошо представлял себе несовершенство бюрократического аппарата. Обстоятельства складывались таким образом, что самому царю приходилось думать над искоренением его недостатков. 6 декабря 1926 г. был создан специальный комитет, задачей которого являлся пересмотр основ и уставов существующего государственного управления. В том же году было образовано II отделение собственной Е.И.В. Канцелярии, где под руководством М.М.Сперанского шло составление Полного собрания законов, а также Свода действующих законов в систематическом порядке.
«Оттесняя на второй план Государственный совет, «Собственная Его Величества канцелярия» постепенно приобретала особое значение. Она была органом, связывающим царя с правительственными учреждениями по всем важнейшим вопросам государственного управления. Во второй четверти XIX в. эта канцелярия превратилась в непосредственный аппарат при императоре и рассматривала все важнейшие вопросы жизни страны. Аппарат канцелярии разрастался, его структура усложнялась, появились отделения канцелярии: первые три были образованы в 1826 г., четвертое – в 1828 г., пятое – в 1836 г. и шестое - 1842 г.»
План реформы центрального и местного управления был разработан еще Комитетом 6 декабря 1826 г. Многие его положения восходили к отвергнутым в свое время проектам М.М.Сперанского, хотя абсолютный характер власти монарха теперь иод сомнение не ставился. В соответствии с принципом разделения властей Государственный совет как орган сугубо законосовещательный предполагалось освободить от многочисленных административных и судебных дел. Вновь возникла идея разделения Сената на «Сенат правительствующий» (верховный административный орган) и «Сенат судебный» (высший судебный орган). Принцип разделения властей должен был быть положен и в основу преобразования местных государственных органов. Однако предложения Комитета 6 декабря так и не были реализованы, а административные реформы Николая I получили совершенно иную направленность.
Во второй четверти XIX в. происходит неуклонное снижение Роли традиционных органов власти в системе государственных учреждений. Так, например, систематически нарушалась монополия Государственного Совета на законотворчество. Часто законопроекты поступали к царю из других ведомств, минуя обсуждение в Государственном совете. Утвержденные Николаем I всеподданнейшие доклады министров также становились законами без предварительного рассмотрения в Совете. Из компетенции его аппарата была изъята кодификация законодательства. Так и не стал полноценным правительством Комитет министров: наиболее важные решения принимались на еженедельных встречах монарха с министрами или на заседаниях специальных комитетов и совещаний. Многих своих контрольных и надзорных полномочий лишился Сенат, все больше превращаясь из «правительствующего» в судебный. Под полным контролем обер-прокурора оказался Святейший Синод.
Властная пирамида была увенчана недостающим звеном — Собственной его императорского величества канцелярией. Она возникла еще в конце XVIII в. и занималась в основном делопроизводством. Однако при Николае I канцелярия необычайно разрослась: 31 января 1826 г. в ее составе были созданы первое и второе отделения, 3 июля 1826 г. — третье, 26 октября 1828 г. — четвертое, 29 апреля 1836 г. — пятое, 30 августа 1842 г. — шестое. Во главе каждого отделения стоял особый начальник (главноуправляющий или управляющий), подчиненный лично императору.
Первое отделение контролировало ход исполнения царских повелений, готовило проекты высочайших указов и рескриптов. Через него свои отчеты и доклады императору представляли министры и губернаторы. К компетенции I отделения относились вопросы организации гражданской службы и чинопроизводства. Надзор за службой гражданских чиновников в 1846-1858 гг. осуществлял находившийся в составе отделения Инспекторский департамент гражданского ведомства.
Второе отделение канцелярии было образовано по инициативе М.М.Сперанского для кодификации законов. Ему были переданы дела Комиссии составления законов. Кроме того, второе отделение осуществляло цензуру юридической литературы, издаваемой частными лицами, готовило заключения по правовым вопросам для высших государственных учреждений, активно участвовало в законотворческой деятельности. Формально во главе II отделения стоял известный юрист М.А.Балугьянский, преподававший право Николаю Павловичу, когда тот был еще великим князем. Однако подлинным вдохновителем деятельности отделения был М.М.Сперанский, талант и способности которого высоко оценил и новый император. После смерти Сперанского его работу продолжили выдаюшиеся государственные и общественные деятели Д.В.Дашков и Д.Н.Блудов.
Кодификация является одним из видов систематизации законодательства, т.е. деятельности по упорядочению и совершенствованию нормативных актов, приведению их в определенную внутренне согласованную систему. Необходимость кодификации давно не вызывала сомнений: попытки создать единое Уложение предпринимались на протяжении всей второй половины XVIII — первой четверти XIX в. Освобождение законодательства от устаревших норм, устранение накопившихся за долгие годы (со времени издания Соборного Уложения 1649 г.) противоречий, заполнение лакун, обеспечение возможности свободного использования правовых актов государственными органами и подданными — все эти задачи делали ту или иную систематизацию законодательства одним из приоритетов нового императора. Предложенный Сперанским план кодификационных работ включал в себя три стадии: а)собрать и издать все принятые после 1649 г. законы (так называемая хронологическая инкорпорация); б) расположить действующие законы но тематическому принципу и опубликовать такой свод для практических нужд чиновничества (систематическая инкорпорация); в) подготовить и издать систему кодексов по отдельным отраслям законодательного регулирования, объединенных в новое общероссийское Уложение (собственно кодификация в узком смысле). Только последняя стадия должна была носить правотворческий характер и содействовать развитию российского права.
Воодушевленный масштабностью задач Сперанский с сотрудниками II отделения за несколько лет сумел собрать в 45 томах первого «Полного собрания законов» (ПСЗ-1) почти 31 тыс. законодательных актов за 1649-1825 г., которые располагались в книгах в строго хронологическом порядке. Одновременно Сперанским была начата, а его преемниками по II отделению продолжена работа по изданию ПСЗ-2, в которое вошли законы, принятые в царствования Николая I и Александра II (1825-1881). На основе ПСЗ в 1832 г. был издан 15-томный «Свод законов Российской империи» (СЗ). Он содержал в себе лишь действующие общеимперские законы, расположенные по предметному принципу: первый том СЗ включал «Основные государственные законы Российской империи», законы о высших и центральных учреждениях, второй — о местных государственных органах, третий — о службе чиновников и т.д. Новое издание СЗ было предпринято в 1842 г., в промежутке же выходили ежегодные продолжения. Второе отделение издавало также особые сво-ДЬ1 «конов для окраинных губерний (западных, остзейских, Великого княжества Финляндского), Свод военных постановлений и т.д.
При составлении подобных систематизированных актов из текста законов изымались устаревшие нормы, потерявшие юридическую силу или замененные новыми положениями, проводилась текстовая обработка статей. Но создать подлинно новое законодательство Сперанскому не удалось: Николай I не поддержал идею подготовки общего Уложения. В итоге к середине XIX в. было кодифицировано лишь уголовное законодательство (и то частично! в 1845 г. царь утвердил «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных». Однако это нисколько не умаляет заслуг Сперанского. Издание ПСЗ и СЗ упорядочило российское законодательство, содействовало искоренению самых одиозных форм произвола и волокиты, подготовило судебную реформу в 1864 г. Высоко оценил служебный подвиг М.М.Сперанского и Николай I: в присутствии членов Государственного совета он возложил на Михаила Михайловича собственную ленту высшего ордена империи — св. Андрея Первозванного.
Содействовать наведению элементарного порядка в сложной и запутанной системе управления огромной империей, утверждению принципов законности в деятельности государственного аппарата и в жизни общества было призвано созданное Третье отделение Собственной его императорского величества канцелярии. Но решить эти задачи мыслилось в традиционной бюрократической манере — путем усиления контроля и надзора за чиновничеством и населением со стороны лично подчиненного царю органа. Ини^ циатива создания III отделения принадлежала ближайшему советнику и личному другу Николая I генералу А.Х.Бенкендорфу. Правда, он предлагал учредить самостоятельное министерство полиции по подобию существовавшего в наполеоновской Франции. Царь же решил сосредоточить все вопросы политической полиции в своей собственной канцелярии, назначив А.Х.Бенкендорфа главным начальником ее III отделения. На этой должности последний пробыл до смерти в 1844 г. и был заменен также лично близким к императору А.Ф.Орловым. Однако ни А.Х.Бенкендорф, ни А.Ф.Орлов не проявляли особого рвения в делах отделения. Вся повседневная работа выполнялась управляющими III отделением М.Я. фон Фоком (1826-1831), А.Н.Мордвиновым (1831-1839) и Л.В.Дубельтом (1839-1856).
В составе отделения было образовано 4 экспедиции: первая занималась наблюдением за состоянием общественного мнения, собирала информацию о положении в России и за рубежом, контролировала деятельность правительственного аппарата, ведала организацией политического сыска и следствия; вторая экспедиция осуществляла наблюдение за религиозными сектами и раскольниками, занималась делами о должностных и некоторых уголовных преступлениях (например, о фальшивомонетчиках), ведала общегосударственными политическими тюрьмами, принимала и разбирала жалобы, поступавшие на высочайшее имя; третья экспедиция следила за иностранцами, проживавшими в России; четвертая экспедиция собирала и систематизировала информацию о всех происшествиях в государстве (от пожаров до восстаний), разбирала крестьянские жалобы на помещичьи зверства и т.п. В 1828 г. на III отделение была возложена цензура театральных произведений, в 1842 г. учреждается 5 экспедиция, заведовавшая наблюдением за периодическими изданиями.
Исполнительным органом III отделения был созданный в 1827 г. корпус жандармов, преобразованный в 1836 г. в Отдельный корпус. Главный начальник III отделения являлся одновременно шефом жандармов, управляющий отделением — начальником штаба корпуса. Вся страна была разделена сначала на 5, а затем на 8 жандармских округов, делившихся в свою очередь на отделения. В каждую губернию был назначен штаб-офицер корпуса, являвшийся фактически высочайше приставленным к местной администрации соглядатаем, обязанным систематически информировать начальство в Петербурге обо всем происходящем в провинции. Общая численность корпуса, части которого были расквартированы по всей империи, к концу царствования Николая I достигла 6 тыс. человек.
Долгое время отечественная и зарубежная историография представляла III отделение органом политического сыска и полицейского террора, главной задачей которого была организация борьбы с революционным движением. Однако незначительные количественные размеры III отделения (в 1826 — 16, а в 1856 — 31 штатный чиновник), низкий профессионализм и дилетантизм жандармов и тюремщиков никак не соответствовали тому образу «всероссийской шпионницы и вооруженной инквизиции», который предстает со страниц воспоминаний революционеров и либералов XIX в. и трудов современных историков.
В работе III отделения наиболее важным направлением был контроль за состоянием государственного аппарата и местной администрации. Перед III отделением была поставлена задача обеспечения общественного порядка и общественного благополучия населения. Важную роль играли и информационно-аналитические Функции отделения, регулярно готовившего «Обзоры общественного мнения» для императора и его ближайшего окружения. При отсутствии свободных средств массовой информации, неразвитости Других институтов гражданского общества именно политическая полиция выполняла функции посредника в общении монарха с подданными, разрушая бюрократическую стену между властью и обществом. Именно для этого, а не для преследований А.С.Пушкина, А.И.Герцена и Н.П.Огарева, оплачивался довольно обширный штат тайных осведомителей, на содержание которого выделялись значительные средства казны. Надзор же и политический сыск стали доминирующими в деятельности тайной полиции лишь в 60-70-е гг. XIX в.
Четвертое отделение вело свою историю от Канцелярии императрицы Марии Федоровны (матери Николая I), управлявшей женскими учебно-воспитательными учреждениями. Постепенно в ведение IV отделения перешли благотворительные (воспитательные дома с кредитными учреждениями при них, детские приюты и т.п.) и некоторые специальные учебные заведения (в том числе Царскосельский лицей), находившиеся под покровительством императрицы и других членов царской семьи. Взяв под личный контроль помощь нуждающимся, Николай I тем самым стремился поощрить частную благотворительность, способствовал формированию своеобразной моды и традиций покровительства различным филантропическим обществам и фондам, учебным заведениям. Безусловно, среди ведущих мотивов официальной благотворительности были не только сострадание, сознание гражданской солидарности и высокие нравственные качества отдельных представителей императорской фамилии, но и стремление снизить уровень социальной напряженности, источником которой являлось нуждавшееся население. Этим и объясняется образование в структуре Собственной императорской канцелярии IV отделения.
Пятое отделение было учреждено как центр для разработки реформы государственной деревни. Возглавил его П.Д.Киселев. Но даже после образования Министерства государственных имуществ V отделение сохранилось как орган, стоящий над ним по вопросам законодательства и надзора.
Временным считалось и шестое отделение Собственной его императорского величества канцелярии. Оно было создано для разработки плана административных реформ на Кавказе и упразднено в 1845 г. после учреждения Кавказского наместничества.
Таким образом, создание императорской канцелярии отражало тенденцию к усилению централизма в системе государственной власти. Она превратилась в орган, связывающий монарха со всеми правительственными учреждениями, обеспечивающий его активное личное участие в управлении государственными делами и надзирающий за всеми основными частями бюрократической машины. Возникновение целого ряда проблем, к оперативному разрешению которых не был приспособлен громоздкий и неповоротливый бюрократический аппарат, обусловило постоянное появление в структуре высших государственных учреждений империи органов чрезвычайного характера — секретных высших комитетов. Они возникали в связи с потребностями текущего момента, действовали временно и не имели устойчивой регламентации. В немногочисленный состав комитетов включались особо приближенные к императору чиновники. Высшие комитеты можно условно разделить на несколько групп: а) комитеты по разработке мер, укреплявших государственный аппарат и сословную организацию; б) крестьянские комитеты; в) комитеты по подготовке и проведению отдельных внутриполитических мероприятий; г) комитеты по высшему руководству управлением отдельными национальными окраинами. Деятельность комитетов последней группы свидетельствовала о значительной гибкости национальной политики правительства, понимавшего невозможность механического перенесения общеимперского законодательства и системы управления на находившиеся на различном уровне социально-экономического и общественно-политического развития окраины. Сравнительно долго действовали Сибирский, Кавказский комитеты, Комитет по делам Царства Польского, Комитет западных губерний, остзейские и еврейские комитеты.
Несколько изменилась при Николае I и система Перемены в центральных органов власти. Путем механичес-центральных кого объединения ряда разнородных учрежде-ведомствах нии (Департамент уделов, многочисленные дворцовые конторы, Кабинет его императорского величества, Капитул императорских и царских орденов, Театральная дирекция, Академия художеств, музеи и некоторые научные учреждения) в 1826 г. было образовано Министерство императорского двора и Уделов. В 1837 г. было создано Министерство государственных имуществ, управлявшее государственными крестьянами и государственной собственностью. В конце 20-х — середине 30-х гг. были проведены существенные реформы в Военном и Морском министерствах, направленные на ведомственную централизацию военного и военно-морского управления. В самостоятельное ведомство обособился Почтовый департамент, преобразованный в 1830 г. в Главное управление почт. Но не всегда изменения в государственном аппарате порождались объективными процессами общественно-политического развития страны. Так, из состава Министерства императорского двора и уделов в 1852 г было выделено самостоятельное Министерство уделов, возвращенное обратно уже через 4 года. Эта операция была произведена специально для обеспечения министерским портфелем пользовавшегося расположением Николая I Л.А.Перовского, ушедшего в отставку с поста министра внутренних дел. Сразу же после смерти Перовского в ноябре 1856 г. два министерства были вновь объединены.
Для системы местного управления николаевской России характерно усиление власти губернаторов управление и ПОСтепенное падение самостоятельности губернских правлений, превратившихся в своеобразные исполнительные канцелярии при «хозяевах губернии». Важнейшей полицейской реформой этого времени стало разделение в 1837 г. территории уездов на более мелкие полицейские единицы — станы — во главе со становыми приставами.
Административные преобразования Николая I, тоги адми- направленные на повышение степени управляемости огромной империи, привели в итоге коренных преобразований к существенному росту бюрократического аппарата как в центре, так и на местах. Качественный же состав чиновничества, его образовательный и нравственный уровень в целом явно не соответствовали потребностям модернизирующейся страны. Переломить же ситуацию лишь путём усиления централизации, создания все новых и новых органов надзора и контроля, постоянным личным вмешательством царя в процесс принятия управленческих решений было невозможно. Необходимо было привлечь к управлению представителей общественности, пересмотреть отношения власти и общества. Эта задача была явно не по плечу николаевскому режиму и самому императору.