Административно-правовые режимы

Правовой режим — это официально установленный особый порядок правового регулирования, отражающий совокупность юридических и организационных средств, используемых для закрепления социально-правового состояния объектов воздействия и направленный на обеспечение их устойчивого функционирования.

Нормативно-правовая основа режимного регулирования зависит от характера и вида правового режима.

Структура правового режима включает такие элементы, как носитель режима, режимные правовые средства, режимные правила, правовые статусы субъектов режимного регулирования, система организационно-юридических гарантий.

В качестве носителя режима выступают определенные территории, правовые образования и институты организации, социальные и природно-техногенные процессы.

Режимными правовыми средствами являются нормативные предписания, акты реализации прав и обязанностей субъектов, правоприменительные акты, меры поощрения и принуждения, юридические санкции, методы и приемы административной деятельности. Каждый правовой режим в зависимости от целей и задач регулирования обладает адекватным набором правовых средств.

Режимные правила представляют собой особое сочетание правовых средств, создающих нормативную модель поведения и регламентирующих порядок пользования субъективными пра­вами, полномочиями, обязанностями, ограничениями. Режим­ные правила являются сердцевиной, ядром любого режима, обеспечивая соответствие деятельности участников правоотно­шений объявленным целям и статусу носителя режима.

Субъектами, или участниками, правовых режимов являются физические и юридические лица, связанные с носителем режи­ма (проживающие на режимной территории, работающие с ре­жимными документами или на режимном объекте) и обязанные соблюдать установленные правила. В качестве специального субъекта выступают государственные и муниципальные органы и их должностные лица, обеспечивающие соблюдение установленных правил. Правовой статус субъектов, участвующих в выполнении режимных требований, — важнейший элемент режима. По его объему, степени самостоятельности, характеру дополнительных прав и обязанностей можно судить о режиме в целом, его отраслевой принадлежности.

Система организационно-юридических гарантий — составная часть правового режима. Она отвечает за устойчивость режимных правил, их фактическую выполнимость, устранение возможных нарушений. В эту систему могут входить в зависимости от вида правового режима административная подсистема, включающая перечень органов и должностных лиц, наделенных полномочиями по обеспечению и поддержанию режима, совокупность юридических санкций за нарушение требований режима, иные меры защиты, организационные мероприятия, связанные с установлением режима, информационно-технические средства.


Режим чрезвычайного положения.

Чрезвычайное положение — это особый правовой режим, предусматривающий ограничение установленных Конституци­ей РФ и законами прав граждан и организаций, возложение на них дополнительных обязанностей, а также особый порядок деятельности органов государственной власти и местного само­управления. Этот режим объявляется в исключительных случаях в интересах обеспечения безопасности граждан и защиты кон­ституционного строя. Создаваемый в результате введения чрез­вычайного положения (ЧП) правовой порядок способствует ус­транению обстоятельств, являющихся факторами угрозы, вос­становлению законности, правопорядка, нормализации чрезвычайной ситуации. Правовую основу института ЧП опре­деляют нормы ст. 56, 88, 102 Конституции РФ, Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении», неко­торых других законов.


Основанием для введения ЧП являются:

1. чрезвычайные ситуации социально-политического характе­ра (попытка насильственного изменения кон­ституционного строя, захват или присвоение власти, воору­женный мятеж, которые сопровождаются насильственными действиями, созда­ющими непосредственную угрозу жизни и безопасности граж­дан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления)

2. чрезвычайные ситуации криминогенного характера (выража­ющиеся в массовых беспорядках, террористических актах)

3. чрезвычайные ситуации природного и техногенного характе­ра, возникшие в результате аварий, опасных при­родных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, по­влекшие или могущие повлечь человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, материальные потери и нарушение условий жизне­деятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Реальное возникновение обстоятельств, перечисленных выше, еще не означает, что ЧП будет автоматически введено. Помимо фактических оснований введения ЧП закон определя­ет условия, при наличии которых этот режим объявляется. В результате проявления социальных и природно-техногенных факторов должна возникнуть такая чрезвычайная ситуация (ЧС), которая реально угрожает безопасности многих граждан или конституционному строю и устранение которой невозмож­но без применения чрезвычайных мер. В большинстве случаев возникновения ЧС достаточно использования срочных, не­отложных административных мер без введения жестких правовых ограничений. Если они не способны нормализовать обста­новку, ставится вопрос о введении ЧП.

Режим чрезвычайного положения вводится на всей террито­рии Российской Федерации или в отдельных субъектах РФ указом Президента РФ. Конституции республик, в которых пре­дусмотрено право главы исполнительной власти (президента или главы республики) вводить ЧП на территории республики, подлежат приведению в соответствие со ст. 56, 88 и 102 Консти­туции РФ. Указ Президента РФ о введении ЧП в течение 72 ча­сов должен быть утвержден Советом Федерации, а в случае неутверждения утрачивает свою силу.

В указе Президента РФ о введении ЧП должны быть опреде­лены: а) обстоятельства, послужившие основанием для введе­ния ЧП, и обоснование необходимости его введения; б) грани­цы территории, на которой вводится ЧП; в) силы и средства, обеспечивающие режим ЧП; г) перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ог­раничений прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объе­динений; д) государственные органы (должностные лица), от­ветственные за осуществление мер, применяемых в условиях ЧП; е) время вступления указа в силу, а также срок действия ЧП. Названные положения являются обязательными в содержа­нии указа, но кроме них в нем могут быть и другие сведения — о силах и средствах, привлекаемых для обеспечения ЧП, о поруче­ниях Правительству РФ и федеральным органам исполнитель­ной власти принять необходимые меры к исполнению указа.

Срок действия ЧП, вводимого на всей территории Российс­кой Федерации, не может превышать 30 суток, а в отдельных местностях — 60 суток. По истечении этого срока ЧП считается прекращенным, если оно своевременно не продлевается указом Президента РФ. Президент вправе отменить свой указ о введе­нии ЧП досрочно, если в период действия режима отпали об­стоятельства, послужившие основанием для его введения.

В качестве основного элемента режима ЧП выступает систе­ма чрезвычайных мер — совокупность норм и административно- организационных действий, осуществляемых органами власти в целях ограничения прав граждан и организаций, возложения на них дополнительных обязанности.

Меры, осуществляемые в период действия ЧП:


а)совместные для режимов социального и природно-техногенного характера — полное или частичное приостановление на территории, на которой введено ЧП, полномочий органов ис­полнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а также органов местного самоуправления; установление ограничений на свобо­ду передвижения; введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее; усиление охраны общественного порядка; уста­новление особого порядка продажи, приобретения и распреде­ления продовольствия и предметов первой необходимости; запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций; ог­раничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;

б) социально-политические и контркриминогенные — комен­дантский час, предварительная цензура, приостановление дея­тельности общественных объединений, препятствующих устра­нению обстоятельств, послуживших основанием для введения ЧП; проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств; ограничение или запрещение продажи оружия, бое­припасов, взрывчатых веществ.

в) природно-техногенные — временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением им ста­ционарных или временных жилых помещений; введение ка­рантина, проведение санитарно-противоэпидемических, вете­ринарных и других мероприятий.

В качестве составного элемента режима выступают формы особого государственного управления, вводимые на период ЧП. Закон предусматривает, что указом Президента РФ может вво­диться особое управление этой территорией путем создания:

а) временного специального органа управления территори­ей, на которой введено ЧП;

б) федерального органа управления территорией, на которой введено ЧП.

При выборе формы особого государственного управления оценивается состав сил, участвующих в социальном конфликте, возможность действующих органов государственной власти про­должать свою деятельность, масштабы территории, где предпо­лагается установить режим.

Временному специальному органу управления территорией, на которой введено ЧП, могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, действующих на тер­ритории, на которой введено ЧП. Руководитель временного специального органа управления назначается Президентом РФ. Комендант территории, на которой введено ЧП, переходит в подчинение руководителю временного специального органа управления и по должности является его первым заместителем.

Если создание временного специального органа управления указанной территорией не обеспечило достижения целей введе­ния ЧП, может быть создан федеральный орган управления тер­риторией, на которой введено ЧП. При этом временный специ­альный орган управления прекращает свои полномочия. Руко­водитель федерального органа управления территорией, на которой введено ЧП, назначается Президентом РФ. Комендант указанной территории по должности является первым замести­телем руководителя федерального органа управления террито­рией, на которой введено ЧП.

Для осуществления единого управления силами и средства­ми, обеспечивающими режим ЧП, указом Президента РФ на­значается комендант территории, на которой введено ЧП. Ко­мендант:

издает обязательные к исполнению на соответствующей тер­ритории приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима ЧП;

устанавливает время и срок действия комендантского часа; определяет особый режим въезда на территорию, на которой введено ЧП, и выезда с нее;

устанавливает особый режим продажи оружия, боеприпасов, лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотичес­кие средства, психотропные и сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков и спиртосодержащей продукции;

определяет порядок и места хранения изъятых оружия, бое­припасов, веществ и военной техники;

выдворяет за пределы территории, на которой введено ЧП, нарушителей режима ЧП;

обращается к Президенту РФ с предложениями о необходи­мости применения на территории, на которой введено ЧП, вышеуказанных мер и временных ограничений;

оповещает через средства массовой информации население соответствующей территории о порядке выполнения отдельных мер, применяемых в условиях ЧП;

устанавливает особый порядок аккредитации журналистов на территории, на которой введено ЧП, и порядок их работы.


Режим особого положения.

Помимо чрезвычайного положения действующее законода­тельство и административная практика предусматривают воз­можность введения иных видов особых правовых режимов, свя­занных с возникновением чрезвычайных ситуаций криминоген­ного, природного, экологического и техногенного характера, которые получили условное название особое положение. Эти режимы могут устанавливаться федеральными органами испол­нительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

В последнее время широкое распространение получила прак­тика введения органами исполнительной власти субъектов РФ ре­жимов чрезвычайной ситуации природно-техногенного характера. При этом они руководствуются федеральными законами «О защи­те населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», постановлениями Правительства РФ.

Данные правовые акты не предусматривают возможность введения какого-либо особого режима, но устанавливают от­дельные административные меры, в том числе носящие ограни­чивающий характер, которые могут быть использованы органа­ми исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, руководителем работ по ликвидации чрезвы­чайной ситуации (ЧС). К таким мерам относятся проведение эвакуации; остановка деятельности организаций, находящихся в зоне ЧС; проведение аварийно-спасательных и других нео­тложных мероприятий; ограничение доступа людей в зону ЧС; использование средств связи, транспорта и иного имущества организаций, находящихся в зоне ЧС; привлечение на добро­вольной основе населения к проведению аварийно-спасатель­ных работ; усиление охраны общественного порядка в зоне ЧС.

Особый режим позволяет комплексно применять указанные средства, направляет их на достижение единой цели. Режим помогает добиться реального исполнения вводимых запретов и ограничений, контролировать порядок реализации принятых предписаний, создать организационно-правовой механизм, адекватный остроте ЧС. Но без надлежащей правовой основы нельзя выработать общеобязательные режимные правила, а зна­чит, обеспечить соответствующее поведение населения и при­влечение к ответственности за их нарушение. Объявление осо­бого режима без закрепления оснований, условий и официаль­ной процедуры введения, при отсутствии исчерпывающего пе­речня возможных чрезвычайных мер представляется неправо­мерным ограничением прав и свобод.

 

Режим военного положения.

Под военным положением понимается особый правовой ре­жим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией РФ Президентом РФ в случае агрессии против Российской Федера­ции или непосредственной угрозы агрессии. Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против России.

Актами агрессии против Российской Федерации могут при­знаваться действия по применению вооруженной силы иностранным государством или группой государств про­тив суверенитета, политической независимости и территориаль­ной целостности России, а также иные несовместимые с Уста­вом ООН и равносильные актам агрессии действия.

Возможность введения на территории РФ или в отдельных ее местностях военного положения предусмотрена ст. 87 Кон­ституции РФ. Право введения военного положения предостав­лено Президенту РФ, который незамедлительно сообщает об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Режим воен­ного положения определяется Федеральным конституционным законом «О военном положении».

Специфика военного положения заключается в необходимо­сти усиления роли и расширении полномочий военных органов в управлении на территории, где введено такое положение. При этом органы государственной власти и местного самоуправле­ния обязаны оказывать помощь органам военного управления, военному командованию в решении возложенных на них задач по обороне страны.

На территории, на которой введено военное положение, могут применяться следующие меры.

усиление охраны общественного порядка и обеспечения об­щественной безопасности, охраны военных, важных государ­ственных и других объектов;

введение особого режима работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи;

эвакуация объектов хозяйственного, социального и культур­ного назначения, временное отселение жителей в безопасные районы;

введение и обеспечение особого режима въезда на территорию;

приостановление деятельности политических партий, других общественных и религиозных объединений;

привлечение граждан к выполнению работ для нужд оборо­ны;

изъятие необходимого для нужд обороны имущества у орга­низаций и граждан с последующей выплатой государством сто­имости изъятого имущества;

запрещение или ограничение выбора места пребывания либо места жительства;

запрещение или ограничение проведения собраний, митин­гов и демонстраций;

ограничение движения транспортных средств и осуществле­ние их досмотра;

запрещение нахождения граждан на улицах и в иных обще­ственных местах в определенное время суток;

запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ;

введение контроля за работой объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи;

Граждане, находящиеся на территории, на которой введено военное положение, обязаны:

выполнять требования федеральных органов исполнитель­ной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, ор­ганов военного управления, обеспечивающих режим военного положения, и их должностных лиц и оказывать содействие та­ким органам и лицам;

В условиях военного положения может изменяться органи­зация управления различными объектами, даже не имеющими прямого военного назначения.