Правовая природа местного самоуправления
Разнообразие подходов к трактовке местного самоуправления вызвано прежде всего тем, что исследователи по-разному определяли его правовую природу. Одни авторы считали, что местное самоуправление – это явление, имеющее общественный (социальный) характер, другие – настаивали на его политическом характере, утверждая, что местное самоуправление – это лишь разновидность власти государственной.
Действительно, самоуправленческие общины стали результатом естественного развития человека и общества задолго до государства. Местное самоуправление структурирует тот уровень самоорганизации жизнедеятельности, на котором реализуются естественные потребности человека: в жилище, в питании, водоснабжении, в необходимых условиях воспроизводства трудоспособности и благоприятной природной среды. В реализации этих потребностей местное самоуправление выступает как форма гражданской самодеятельности населения, его социальной активности, участия в управлении собственными делами и его ответственности. Как показывает опыт, именно на уровне местного самоуправления создаются наиболее благоприятные условия для разрешения социальных противоречий, организации межличностных, межгрупповых, межклассовых и общенациональных отношений, гармонизации разных интересов.
Но, решая специфические местные проблемы, муниципальные органы учитывают приоритеты государственной политики, их деятельность приобретает публичный властный (политический) характер. Хотя на местном уровне реализуются естественные потребности отдельного человека, условия их удовлетворения имеют не частный, а общественный характер. По выражению известного исследователя самоуправляющихся сообществ В.Острома (США), такие блага и услуги как жилищно-коммунальные, противопожарная защита, полицейская служба, очистка загрязненного воздуха не могут быть «расфасованы» для каждого потребителя в отдельности; они не могут продаваться только тем лицам, которые готовы за них заплатить. Осуществляя вопросы местного значения, муниципальные органы используют властные полномочия. Необходимо учитывать, что и социальные проблемы при определенных условиях приобретают политический характер (длительные невыплаты заработной платы, пенсий или стипендий, например, может привести к политической нестабильности). Органы местного самоуправления используют также силу принуждения по отношению к отдельным жителям или организациям.
Однако, муниципальная власть – не государственная власть. И это объясняется не только тем, что муниципальные органы организационно отделены от системы органов государственной власти (в большей или меньшей степени — это определяется в каждой стране по-разному). Дело и в том, что такая власть уже не власть просто общественная (социальная), как, например, власть главы семьи, корпорации и др. Эта власть имеет публично-правовой характер. Таким образом, государство, и местное самоуправление – различные формы единой публичной власти. Как писалГ.В.Барабашев, местное самоуправление – публичная власть, существующая наряду с государственной властью, но отличающаяся: 1) локально-управленческим характером органов; 2) наличием определенных формальных гарантий организационной, финансово-бюджетной и функциональной самостоятельности муниципальных органов, в том числе правом местного нормотворчества; 3) специфической связью с населением (муниципальные органы или их должностные лица избираются населением либо их функции осуществляются населением). Местное самоуправление – это публичная (политическая) власть, сочетающая в себе также признаки общественного (естественного) феномена.
В каждой стране соотношение политического и социального может быть представлено в разной пропорции. Это находит свое отражение также и в исторических понятиях: местное самоуправление в Англии selfgovernment –(самоуправление), во Франции – centralisation administrative (административная централизация), в Германии – ständische verfassung (сословные учреждения).
3. Понятие «местное самоуправление»
Многообразие подходов к правовой природе местного самоуправления обусловили большое количество определений данного феномена. Его сущность пытались определить, исходя из анализа особенностей методов деятельности, организации местного самоуправления на отдельных территориях. К настоящему времени выработана общая позиция в понимании местного самоуправления, закрепленная в принятой странами – членами Совета Европы 15 октября 1985 года Европейской Хартии местного самоуправления: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (ст. 3).
Как правило, в национальном законодательстве даются аналогичные или близкие определения. В Российской Федерации это - «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
В целом местное самоуправление имеет следующие признаки:
1) одна из форм народовластия – разновидность публично-правовой власти, осуществляемой народом наряду с государственной; но, если источником государственной власти является народ в целом, местное самоуправление осуществляется населением – местным сообществом; причем это не только граждане данной страны, но и иностранные граждане, апатриды, бипатриды – все, кто проживает на территории муниципального образования. В силу этого, например, правом избирать и быть избранными в муниципальные органы в соответствии с национальным законодательством, например, в ФРГ и России, обладают при определенных условиях и иностранные граждане;
2) неотъемлемое право населения муниципального образования. Как правило, такое право закреплено конституцией государства и соответственно местное самоуправление является основой конституционного строя. В качестве таковой местное самоуправление свидетельствует о демократичности государства, степени его децентрализации, определенном уровне взаимоотношений государства и общества;
3) деятельность, осуществляемая либо непосредственно населением (через институты прямой демократии – местные референдумы, муниципальные выборы, сходы граждан, территориальное общественное самоуправление и др.), либо органами местного самоуправления (представительными, исполнительно-распорядительными и др., например, в России таковыми могут быть также контрольные органы, избирательные комиссии); в одних странах приоритет в осуществлении местного самоуправления закреплен за населением (оно выступает одновременно и как субъект, и как объект управления), в других – за муниципальными органами;
4) деятельность по решениювопросов местного значения (такие вопросы составляют собственную компетенцию местного самоуправления и, как правило, включают вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности местного сообщества – жилищные, коммунальные, образования, здравоохранения, социальной помощи и др.; наряду с ними органы местного самоуправления осуществляют также полномочия, переданные (делегированные) органами государственной власти;
5) деятельностьсамостоятельная и под свою ответственность (самостоятельность и ответственность выступают как два взаимосвязанных атрибута местного самоуправления; органы местного самоуправления и их должностные лица несут ответственность перед населением, государством, а также иными физическими и юридическими лицами);
6) такая деятельность осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций (именно муниципальный уровень власти способен наиболее полно учесть особенности локальной территории и его населения, которые отражаются в специфике организации местного самоуправления, направлениях деятельности, а также, например, в символике, атрибутике и т.п.);
7) местное самоуправление осуществляется в пределах, установленных законом (местное самоуправление выступает как власть подзаконная).