Выборы, партийная конкуренция и гражданское общество
Демократия в порядках открытого доступа поддерживает конкуренцию между политическими партиями за власть. Борьба за власть побуждает партии предлагать конкурирующие концепции решения основных проблем общества. Как и в других формах конкуренции, инноваторы, изобретающие более привлекательные способы решения проблем, обладают преимуществами над теми, кто этого не делает. Поскольку новые проблемы, разногласия и кризисы неизбежно возникают, шумпетерианская конкуренция господствует: партии в своих попытках приобрести или сохранить власть должны постоянно пробовать новые идеи. Как подчеркивает Райкер (Riker, 1982а, ch. 1 и 9), проигравшие на выборах имеют особенно сильные стимулы к инновациям, так как стремятся вернуться к власти. В противном случае существует риск остаться вне власти при отсутствии личных и политических вознаграждений. Чтобы прийти к власти, сегодняшние проигравшие должны изобрести новые способы объединения интересов, групп избирателей и политической поддержки.
Разработка Франклином Рузвельтом политики Нового курса после выборов 1932 г. и преобразование Тони Блэром британской лейбористской партии в середине и конце 1990-х годов иллюстрируют этот принцип. Оба лидера разрабатывали новые программы перед лицом успешных оппонентов и скромных успехов их собственных партий. Триумфу Рузвельта после выборов 1932 г. предшествовало долгосрочное доминирование республиканцев на американских выборах после 1860 г. и особенно после 1918 г. Обращавшиеся к различным проблемам, связанным с Великой депрессией, рузвельтовские программы Нового курса стали очень популярными не только среди демократов, но также и среди республиканцев, которые были затронуты безработицей или боялись этого [131].
Их политический успех обеспечил демократам объединенный политический контроль над американским национальным правительством на дюжину лет, период времени, которым они не пользовались с момента выборов Джексона в 1828 году. К Блэру успех пришел вслед за успешным консервативным поворотом Великобритании, который был начат Маргарет Тэтчер после того, как она стала премьер-министром в 1979 году. Используя лозунг «нового лейборизма», Блэр сделал цели своей партии более умеренными, символом чего стало удаление из ее программы пункта о стремлении к обобществлению средств производства. Лейбористы отказались от кейнсианского стиля управления экономикой, национализации промышленности, а также смягчили свои позиции в области политики доходов, сфокусировавшись вместо этого на конкурентных рынках и фискальном и монетарном консерватизме (Iversen, 2005, р. 253). Хотя Блэр заметно увеличил расходы на здравоохранение и образование, а также поднял минимальную заработную плату, он сохранил многое из тэтчеровской экономической политики и продолжил координировать внешнюю политику с США.
Партийная конкуренция принуждает партии к компромиссу и умеряет группы интересов и запросы избирателей. Создание ренты не может быть основным результатом партийной конкуренции в порядках открытого доступа. Рассмотрим избирательные системы «победитель получает все» (first-past-the-post). Такие системы подчиняются законуДюверже (Сох, 1997; Duverger, 1959; Дюверже, 2000; Riker, 1982b), то есть приводят кустановлению двухпартийной политической системы*. Успешные партии в этих системах являются поэтому большими и охватывают организации, которые объединяют широкий спектр разнообразных групп и интересов. Партия не может надеяться на победу на общих выборах, выступая с крайних позиций или предлагая политику, которая не получит поддержки различных групп интересов, округов и участников голосования. Поскольку партии нуждаются в поддержке со стороны многих групп интересов, они должны умерить запросы (по созданию ренты) каждой из них, чтобы взаимосвязанные крайние позиции не препятствовали избирательным перспективам партии [132].
Эффективность партийной конкуренции, однако, зависит от открытого доступа к организациям и гражданского общества. Организации позволяют гражданам, чьи интересы страдают, координировать свои действия и продвигать интересы, а выборы являются дешевым средством получения результатов без прямой конфронтации с правительством (Fearon, 2006). Организации также отслеживают действия должностных лиц и реагируют, когда затрагиваются их интересы. Они имеют стимулы сотрудничать с оппозиционными партиями, когда должностные лица наносят ущерб их интересам. Как подчеркивается в литературе, успешная демократия и гражданское общество идут рука об руку (Lipset, 1963; Gellner, 1994; Геллнер, 2004; O’Donnell and Schmitter, 1986; Toc- queville, 1969 [1835]; Токвиль, 1992; Putnam, 1993; Патнэм, 1997; Widner, 2001).
Межпартийная конкуренция способствует внутрипартийной сдержанности и сотрудничеству в том или ином виде. Ван Бюрен [133]объяснил в 1830-х гг., что без конкуренции индивиды и организации, составляющие партию, имеют только слабые стимулы делать компромиссы, необходимые для поддержания партии как эффективной организации и участника предвыборной борьбы (Hofstadter, 1969, ch. 6, особ. р. 226–252). С момента возникновения организованных политических партий в рамках первой американской партийной системы в начале 1790-хгг., одна партия стремилась уничтожить другую. Американцы этой эпохи не имели представления о лояльной оппозиции: такой оппозиции никогда не существовало ни в одной политической системе. Когда в период «Эры доброго согласия» (1816–1824) исчезла оппозиционная федералистская партия, доминирующая джефферсонианская партия распалась на несколько фракций, которые не могли работать вместе. Смерть оппозиции не привела к триумфу.
Ван Бюрен понял, что противоположные фракции внутри партии имеют стимулы к компромиссу и приспособлению друг к другу, только когда этого требует победа. Хофштадтер объясняет:
Тогда стало ясно, что партия проиграла не из-за присутствия сильной оппозиционной партии, но из-за ее отсутствия: отсутствие внешнего принуждения к солидарности, привело к беспрепятственному внутреннему распаду. Урок был ясным: распри и волнения, вызываемые личными фракциями [134]гораздо более серьезны и гораздо более достойны осуждения, чем открытый принципиальный конфликт двух больших партий (Hofstadter, 1969, р. 229.—Курсив наш).
С развитием второй партийной системы (примерно с 1832 по 1860 г.), последовавшим за «Эрой доброго согласия», убеждения пришли в соответствие с опытом: с середины 1830-х гг. возникла новая система стабильной двухпартийной конкуренции и в американской системе ценностей произошла трансформация — от убеждений, отражавших попытки одной партии подавить другую, к идее двухпартийной системы с лояльной оппозиционной партией.
Трансформация убеждений является центральной для поддержания партийной конкуренции в порядках открытого доступа. Сейчас конкуренция между партиями кажется нам общим местом, но идея партийной конкуренции, особенно идея лояльных оппозиционных партий, должна была быть изобретена и поддержана. Ван Бюрен выявил центральный пункт системы стимулов, поддерживающих эти убеждения: конкуренция со стороны оппозиции необходима для успеха победителя. Также мы здесь видим, что результатом устойчивой партийной конкуренции являются ограничения политики: победители не стремятся уничтожить оппозицию, а у последней нет цели взять власть и уничтожить тех, кто обладает ею сейчас.
Представители политической теории плюрализма показали другой аспект той же самой логики конкурентной политики. Эти исследователи понимали политику как баланс власти групп интересов (Truman, 1952). В классическом плюралистическом тексте Даля «Кто управляет?» (Dahl, 1962) показано, что демократии порядка открытого доступа сталкиваются с множеством общественных проблем и что ни одна из групп не может извлечь из этого слишком много из страха мобилизации большого числа других групп против своих действий. Даль заметил, что по разным общественным проблемам различаются наборы активных или внимательных групп интересов и совокупностей избирателей. Группы, которые имеют влияние по одним проблемам (например, застройщики озабочены местным городским развитием), как правило, не являются основными игроками в других вопросах (например, образовании, социальном обеспечении, сельском хозяйстве или обороне).
Данное наблюдение содержит важную мысль, которая не была понята в этой литературе. Проблема плюралистического анализа и исследований групп интересов в основном заключается в том, что структура электората и активность групп считаются экзогенными. Напротив, группы интересов, проявляющие активность относительно какой-либо проблемы, являются эндогенными. Если группа стремится получить слишком много, то другие группы, обычно неактивные по этому вопросу, вероятно, обратят на это внимание и станут активными настолько, что потенциально смогут изменить расклад политических сил и, следовательно, результат. Использование эндогенного плюраличестского подхода при исследовании влияния групп показывает, что группы в порядках открытого доступа в большинстве случаев имеют стимулы для того, чтобы умерить свои требования. В противном случае существует риск мобилизации аутсайдеров к активному участию в формах, наносящих ущерб интересам исходной группы. Эндогенный подход показывает, что некоторые рынки в порядках открытого доступа могут быть монополизированы или защищены, как в сельском хозяйстве, а определенные рынки могут регулироваться для создания ренты, как в случае с авиалиниями в США в середине XX в. Тем не менее эти рынки являются исключением, а не общим правилом.
Сила как меж-, так и внутрипартийной конкуренции, а также плюралистические аргументы показывают, что те, кто стремится к получению ренты, имеют сильные стимулы для того, чтобы просчитывать последствия собственных действий и умерять свои политические запросы. Иначе те группы, которые в настоящее время неактивны по данному вопросу, начнут проявлять активность и нарушат существующее политическое равновесие. Хотя многие виды политики способствуют созданию ренты, большинство рынков в порядках открытого доступа не монополизированы и не подлежат высокому уровню тарифной защиты. В этом аспекте два социальных порядка существенно отличаются друг от друга.
Фискальные стимулы представляют собой еще один набор стимулов против рентоориентированного поведения в порядках открытого доступа, дополняющий политическую конкуренцию[135]. Независимо от целей, которые преследует политическое руководство во всех правительствах, для их достижения оно нуждается в доходах. Данный фискальный эффект склоняет должностных лиц в пользу политики, которая способствует увеличению налоговых поступлений. В порядках открытого доступа для повышения доходов, как правило, используются общие налоги на экономическую деятельность, например, распространенный в Европе налог на добавленную стоимость или подоходный налог в США. Зависимость от налогов такого типа означает, что финансовые ресурсы правительства растут и сокращаются вместе с экономическим благосостоянием. Политика, препятствующая экономическому развитию, снижает налоговые поступления.
Основной вывод ясен: широко распространенная политика по созданию ренты дестабилизирует властную коалицию. Подобная политика ведет к сжатию экономики и сокращению налоговых поступлений, поэтому коалиция не может поддерживать существующую структуру распределения благ и, следовательно, должна сократить расходы, нанося ущерб тем группам избирателей, кому эти расходы выгодны. Фискальные интересы политических должностных лиц вынуждают их быть заинтересованными в экономическом процветании, даже если оно не является их основной целью. Действующие власти в порядках открытого доступа имеют сильные стимулы поддерживать процветание, а имеющиеся свидетельства подтверждают, что в противном случае они рискуют лишиться власти (Kramer, 1971; Tufte, 1978). Кроме того, как показывают Буэно де Мескита и соавторы (Bueno de Mesquita et al., 2003), создание ренты в больших масштабах неэффективно в условиях массовыхвыборов; политические лидеры завоюют гораздо больше голосов благодаря предоставлению общественных благ (образования, социального страхования), а не частных (создание ренты).
Рыночная конкуренция
Процветающие рыночные экономики также способствуют стабильности порядков открытого доступа — и особенно демократии — необычайным множеством способов.
Исследуя демократию в отрыве от рынков, политологи не заметили эти силы политической стабильности. И очевидно — этот эффект давно известен политологам, — что конкурентные рынки обеспечивают наиболее мощные средства долгосрочного экономического процветания. Данные по целому ряду политических систем показывают, что чем выше их благосостояние, тем они стабильнее, а действующие власти занимают более прочные позиции, если они обеспечивают процветание (Haggard and Kauffman, 1995; Kramer, 1971; Londregan and Poole, 1990; Tufte, 1978). Поскольку порядки открытого доступа обеспечивают условия для процветания рынков, они создают благосостояние в долгосрочном периоде такими путями, которые недоступны естественным государствам.
Точнее, благодаря его влиянию на политическую стабильность ценовой механизм облегчает плюрализм, гражданское общество и партийную конкуренцию. Цены на конкурентных рынках отражают предельные издержки. Это означает, что изменение в одной из сфер политики передается через экономику, например, путем изменения цен на других рынках. Чем сильнее изменения в других сферах политики, вызванные первоначальным изменением политики, тем сильнее вероятное ответное воздействие групп интересов из других сфер в исходной политической области. Поэтому конкурентные рынки сочетаются с открытым доступом к организациям для облегчения наблюдения за правительственной политикой и координации действий против неблагоприятной политики, проводимой правительством. Отсутствие конкурентных рынков препятствует этой передаче сигналов и ответному воздействию.
Другая особенность рынков с открытым доступом отражает идею о том, что этот порядок способствует широкому распределению благ рыночной экономики: когда один из секторов экономики существенно совершенствуется и расширяется, динамические аспекты экономики приводят к тому, что последствия этого ощущаются во всех отраслях экономики. Например, если в развивающемся секторе заметно увеличивается найм рабочей силы, это повышает заработную плату, затем фактор
выравнивания цен повышает заработную плату в других частях экономики, приводя к большему распределению плодов экономического роста. Неполные и жестко контролирующиеся рынки в естественных государствах препятствуют данному эффекту. Тот же эффект действует и при росте производительности, вызванном рынками с открытым доступом. С ростом производительности труда то же самое происходит с заработными платами.
Международная конкуренция между порядками открытого доступа отражает еще один набор сил, позволяющих поддерживать эти общества [136]. Во-первых, порядок открытого доступа, проводящий политику создания ренты с высокими издержками для экономики, предоставляет рыночное преимущество своим международным конкурентам. Эта конкуренция создает эффект обратной связи: страна должна решить, стоят ли политические выгоды своей экономической цены. Эффект обратной связи особенно важен для малых торговых государств, которые финансируют значительную часть государственных расходов за счет налогов, связанных с экспортным сектором. Поскольку эти эффекты быстро ощущаются, они помогают защитить конкурентный сектор в малых торговых государствах.
Например, с рыночной интеграцией в Европе, старением рабочей силы, ростом глобализации и ростом экономики услуг многие европейские государства ослабили свой контроль над рынками, ограничили макроэкономическое управление своими экономиками и аспекты социальной политики. По всей Западной Европе социал-демократические партии умерили свои программы и планы по сравнению с 1970-ми и 1980-ми гг., а также произвели в них инновационные изменения, приспособив к реалиям 1990-х и 2000-х г. (Garrett, 1998; см. также Berman, 2006; Prasad, 2006), как показывает трансформация лейбористской партии при Тони Блэре. Скандинавские страны — одни из самых новаторских социал-демократий в 1960-х и 1970-х гг. — претерпели значительные реформы. Как отмечает Линдерт (Lindert, 2004, ch. 11), большая часть шведских реформ сосредоточилась на макроэкономическом управлении и налоговой политике, а не на реформе государства всеобщего благосостояния. Гарретт (Garrett, 1998) говорит об этом применительно к Западной Европе в целом.
Второй эффект международной конкуренции касается насилия и войны. Как показывают две мировые войны и холодная война XX в., внешнее насилие является важнейшим, хотя и эпизодическим аспектом международной обстановки. Для выживания порядки открытого доступа должны иметь способность преуспеть не только в экономической конкуренции, но также и в насильственной конкуренции (Ferguson, 2002; Schultz and Weingast, 2003; Tilly, 1992; Тилли, 2009). Без этой способности они рискуют уступить амбициям авторитарных государств. Например, если бы нацисты выиграли Вторую мировую войну, порядки открытого доступа вряд ли доминировали бы сегодня в мире, а вся Европа могла бы остаться авторитарной [137]. Успех порядков открытого доступа во Второй мировой и холодной войне свидетельствует о том, что этим государствам необходимо поддерживать экономическое, военное и адаптивное превосходство, иначе они рискуют быть захваченными или столкнуться с серьезнейшими вызовами со стороны агрессивных, мощных естественных государств. Этот риск остается и сегодня, наглядным свидетельством чего служат международный терроризм и события 11 сентября 2001 г.
Насильственная международная конкуренция также влияет на политику в порядках открытого доступа, особенно в периоды интенсивной конкуренции. Иллюстрацией этого может служить готовность европейских стран к сотрудничеству с США во время холодной войны. Советские войска на востоке, включая их господство силой в Восточной Европе, не только способствовали сотрудничеству в рамках НАТО, помощь США также помогла проведению рыночных реформ в Западной Европе. Помощь США часто зависела от рыночных реформ; например, необходимым условием знаменитого Плана Маршалла после Второй мировой войны было снижение странами Западной Европы взаимных тарифных барьеров, создание реалистичного плана макроэкономического управления и присоединение к новой организации экономического сотрудничества, названной Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Помощь была сосредоточена на рыночной экономике, которая должна была обеспечить процветание, в частности для того, чтобы сделать социализм менее привлекательной альтернативой.
Международная военная конкуренция имеет два тесно связанных эффекта. Первый эффект является экономическим: процветающие рынки в порядках открытого доступа обеспечивают ресурсную базу, на основе которой эти общества выдерживают долгосрочную международную борьбу с враждебными конкурентами. Порядки открытого доступа, которые ставят под угрозу свою экономику, также ставят под угрозу свою способность выстоять против враждебных международных конкурентов. Второй эффект — институциональный: порядки открытого доступа имеют способность давать надежные обещания. Относительно государственного долга эта способность позволяет порядкам открытого доступа осуществлять значительные заимствования в тяжелые времена. Заимствования увеличивают ресурсы общества, так что оно может тратить больше того, что может получить от увеличения налогов. Заимствования и погашение облигаций в течение 30-50-летнего периода позволяют обществу произвести «сглаживание налогообложения», то есть распространять экономическое бремя конфликта за счет налогов на гораздо более длительный период, тем самым значительно снизив суммарные чистые потери налогообложения (Вагго, 1979). Напротив, способность естественных государств к заимствованиям более ограниченна; эти государства должны в большей степени опираться на текущие налоги для финансирования своих войн. Поскольку им приходится взимать больше налогов в неблагоприятные времена, связанные налоговое бремя и чистые экономические потери неизбежно высоки. Как показывают Шульц и Вайнгаст (Schultz and Weingast, 2003), заимствования облегчили успех порядков открытого доступа в нескольких длительных конфликтах с естественными государствами, включая англо-француз- ско-американское противостояние с Германией (с конца XIX в. и до окончания Второй мировой войны) и холодную войну между Соединенными Штатами и их союзниками и Советским Союзом (с конца Второй мировой войны и до распада Советского Союза в 1991 г.) [138].
С этим тесно связан политический эффект: чтобы создать процветающие рынки, особенно в тех областях Европы раннего Нового времени, которые приближались к порогу и затем осуществили переход, государства должны были создать различные формы достоверных обязательств, обеспечивающих верховенство права, сначала для элит, а затем для всех граждан (North and Weingast, 1989). Эти институты создавали новые конституционные институты, которые лежали в основе зарождавшихся порядков открытого доступа Западной Европы и обеспечивали открытый доступ как в политике, так и в экономике.
Выводы
Все страны, включая порядки открытого доступа, сталкиваются с давлением рентоориентированного поведения. Политическое руководство склонно создавать ренты для укрепления своих позиций и блокирования своих оппонентов. Однако в обществах открытого доступа против попыток создания рент работают доступ и конкуренция. При отсутствии конституционного переворота, который резко и быстро меняет правила игры, чрезмерное создание ренты властями дает оппозиции конкурентное преимущество: в экономическом отношении оно обычно приводит к финансовым ограничениям и снижению общественного благосостояния, а в политическом отношении обеспечивает оппозиции шумпе- терианскую основу для начала эффективных кампаний против властей, которые уничтожили средства обеспечения процветания. Открытый доступ у организаций способствует подобному исходу, поскольку оппоненты тех, кто получил ренту, поддерживают оппозицию в ее попытках отменить новую политику, связанную с созданием ренты.
Этот результат отражает «благой круг» конкуренции и открытого доступа. Политическая и экономическая конкуренция дополняют друг друга: правительства, которые не способны обеспечить процветание и ценимые гражданами общественные блага и услуги, наказываются сжатием экономики, снижением налоговых доходов, бегством мобильных факторов производства и оппозиционными партиями, которые стремятся сместить их.