Багатозначність поняття «бюрократія». Концепція формально-раціональної бюрократії Макса Вебера
Бюрокрáтія (від фр. bureau — бюро, канцелярія та грец. κράτος — влада, панування) — спосіб побудови організації, що складається з ряду офіційних осіб, посади і пости яких утворюють ієрархію і які розрізняються формальними правами і обов'язками, що визначають їх дії і відповідальність. Синонім - адміністративна система.
Своїми витоками бюрократія пов'язана зі становленням товарно-грошових відносин, раціоналізацією податкових систем, упорядкуванням відносин між можновладцями й підлеглими. Притаманні XX ст. зростання й ускладнення соціальних організацій дали імпульс швидкому процесу бюрократизації їх. Щоб контролювати і регулювати різноманітну діяльність організацій та їхніх досить розгалужених структурних підрозділів, був потрібний відповідний механізм. Вперше ґрунтовний науковий аналіз цього механізму здійснив М. Вебер, який сконструював так званий ідеальний тип бюрократії. Зазначимо, що ідеальний тип — абстрагований опис певного явища на підставі багатьох реальних ознак цього явища, встановлення зв'язків, властивих якійсь історичній цілісності або перебігу подій. Це певна модель, в якій зафіксовані суттєві характеристики того чи іншого феномену і з якою порівнюються його конкретні емпіричні прояви.
Історичний аналіз становлення і функціонування влади, яка реалізувалася за допомогою раціонального адміністративного апарату в Стародавньому Єгипті, Стародавньому Римі, Візантійській імперії, в Китаї, католицькій церкві XIII ст., у новітніх європейських державах, став підставою для визначення М. Вебером у 6-му розділі частини III праці "Господарство і суспільство" змісту поняття бюрократії. За Жюльєном Френдом, зміст дефініції М. Вебера виглядає приблизно так. Бюрократія — це типовий приклад легального панування. Вона заснована на таких принципах*:
Основні принципи бюрократії (за Максом Вебером)[ред. • ред. код]
· Функціональної компетентності
Посади займаються тільки за даним принципом, за компетентністю.
· Бюрократичного авторитету
Найсуворіше дотримання бюрократичної ієрархії.
· Формалізму
Підпорядкування правилам, інструкціям, які чітко зафіксовані й визначені.
· Керівництва «без гніву й пристрасті»
Виключення емоційного аспекту взаємодії.
· Професіоналізму
Відповідність вимогам професійної кваліфікації.
· Корпоративізму
Духовна близькість, збіг поглядів та відстоювання інтересів корпорації, тобто єдиного цілого.
Розробляючи теорію панування як одного з основних типів соціальної дії, Вебер,
як відомо, виділяє три чистих типи легітимного панування: харизматичне, традиційне і
легальне, або ж раціонально-правове. Саме останній тип і заснований головним чином
на знанні. Послідовно аналізуючи весь механізм раціонально-правового панування він
порушує закономірне питання про те, хто в змозі, у смислі суб’єктивної потенційності і її
адекватності об’єктивним реаліям, ефективно здійснювати такий тип панування.
Поряд із правовими нормами як головним інструментом реалізації легальної влади
другою найважливішою основою раціонального панування є професійна компетентність
суб’єктів влади, тих осіб, що безпосередньо реалізують функції управління
За глибоким переконанням
Вебера, офіційні носії вищої влади в «західних раціональних державах» – королі,
президенти, парламентарії і т.д. – безпосередньо не здійснюють владу в силу своєї власної
компетенції. Більш того, Вебер навіть не припускає, що подібні політичні лідери навіть в
ідеалі повинні засновувати свій владний статус саме на компетентності.
Справжню ж «владу
знання» у раціональній державі здійснює апарат управління чи «штаб управління»,
як любив називати його Вебер, що представляє собою бюрократію «раціонального
типу». Вебер думає, що саме цьому апарату, а не главам держав і парламентам належать
дійсно, реально, насправді чільні позиції в структурі раціонально-правового панування,
оскільки саме цей апарат готує рішення, подає інформацію й у такий спосіб великою
мірою визначає конкретний зміст указу, правила, закону і т.п. формального акта, з яким
на публіці виступають політики і вище керівництво. Тому він детально розробляє у своїх
працях «ідеальний тип раціональної бюрократії» і справжню теорію бюрократичного
правління.
Раціональна бюрократія в уявленні Вебера втілює в собі легальний тип панування
в найбільш чистому вигляді, і відбувається це тому, що в основі владного статусу
чиновників лежать саме і насамперед знання та інтелектуальний досвід. «Бюрократичне
управління, – говорить Вебер, – означає панування за допомогою знання, і в цьому
полягає його специфічно раціональний характер»
Загальна остаточна формула раціональної бюрократії виглядає у Вебера в такий
спосіб: «Сукупність «штабу керування» (при раціонально-правовому пануванні)
складається з окремих чиновників, що: 1) особисто вільні і підкоряються тільки діловому
і службовому боргу; 2) мають стійку службову ієрархію; 3) мають твердо визначену
службову компетенцію; 4) працюють у силу контракту, отже, принципово на основі
вільного вибору, 5) у відповідності зі спеціальною кваліфікацією; 6) винагороджуються
постійними грошовими окладами; 7) розглядають свою службу як єдину і головну
професію; 8) передбачають свою кар’єру: “підвищення” чи у відповідності зі старшинством
по службі, чи у відповідності зі здатністю, незалежно від судження начальника;
9) працюють у повному відриві від засобів керування і без присвоєння службових місць;
10) підлягають суворій єдиній службовій дисципліні і контролю» [2, с.162-163].
Аналогічним чином Вебер формулює й основні принципи діяльності
«раціонального» чиновника-бюрократа: 1) компетентність, що містить у собі службовий
борг, визначений розподіл командної влади і службову кваліфікацію; 2) службова ієрархія,
тобто строга формалізація службових сходів і чіткий розподіл чиновників по сходинках
цих сходів із правом і обов’язком цілком визначеного відношення до нижчої і вищої
сходинок; 3) документування діяльності апарату; 4) спеціальна професійна підготовка;
5) регламентація часу виконання службових функцій; 6) регламентація управлінського
процесу, тобто чіткий розподіл і персоніфікація функцій і, отже, відповідальності;
7) неупередженість при веденні справ [2, с. 158; 7, с. 645]. Якщо яка-небудь з цих ознак
відсутня чи заміняється харизматичними чи традиційними елементами, то, на думку
Вебера, мова вже не може йти про бюрократію раціонального типу і легальне панування в
його чистому вигляді.
Вебер зраджує тим
принципам, з яких він починав, і фактично приходить до висновку, що харизматичне
панування ефективніше раціонального, влада, заснована на емоціях, сильніше влади,
заснованої на знанні, влада знання логічно виглядає в теорії, а влада сили – на практиці.
Макс Вебер перший із усіх західних учених
показав, що найбільш яскравим проявом «влади знання» у сучасній раціональній державі
є влада бюрократичного апарату, так зване «бюрократичне панування». Вебером був
виведений ідеальний тип «раціональної бюрократії», чітко охарактеризовані її основні
риси і функції, показані особливості відносин бюрократії із суспільством і вищою
владою, визначені межі влади самого управлінського апарату. Він розкрив і негативні
аспекти «влади знання» у сучасному суспільстві, показавши, яку загрозу раціональному
порядку несе бюрократизація і виділення бюрократії в окремий стан, що керує.