Неприкосновенность помещений
Неприкосновенность помещений является, пожалуй, важнейшим иммунитетом, обеспечивающим нормальное функционирование дипломатического представительства. Под “помещениями представительства” в соответствии с Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г. Понимаются здания или часть зданий, используемые для целей представительства, включая резиденцию главы представительства, кому бы ни принадлежало право собственности на них, а также обслуживающий данное здание или часть здания земельный участок. Ст. 1 п.1 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г В понятие “земельный участок” включаются в соответствии с Комментарием Комиссии международного права ООН (в дальнейшем КМП) к проекту статей Конвенции принадлежащих правительству сад и автостоянка.
Конвенция не содержит каких-либо ограничений в отношении размеров помещений представительства и, в частности, количества зданий, используемых в качестве помещений. Отсутствие таких ограничений компенсируется, однако, оговоркой о том, что понятие “помещения” означает лишь те здания, которые используются для “целей представительства”. Это положение дает государству пребывания лимитировать путем применения функционального теста количество зданий, используемых аккредитующим государством в качестве «дипломатического представительства». Так государство пребывания может отказать рассматривать в качестве «помещения» и соответственно распространять дипломатические иммунитеты на здания, которые используются «не для целей представительства», например на такие, в которых размещены школы для детей дипломатов и т. п.
В соответствии со ст. 1 Конвенции представляемое государство в принципе не нуждается в праве собственности на помещения дипломатического представительства, однако, на практике большинство государств, как правило, приобретает здания и земельные участки для дипломатических представительств.
Недостаточно разработанным в международно-правовом отношении остается вопрос о возможности изъятия местными властями для государственных нужд здания и земельного участка, занимаемых иностранным дипломатическим представительством. На практике государства пребывания чаще всего воздерживаются от принудительного изъятия помещений иностранных дипломатических представительств. На практике имеются прецеденты, как изъятия помещений, так и отказа от подобной практики. Можно допустить, что при необходимости государство пребывания в силу своего суверенитета над государственной территорией, вероятно, вправе, основываясь на действующем национальном праве, потребовать освобождения здания и земельного участка, занимаемым иностранным дипломатическим представительством. А представительство, будучи обязанным уважать законы и постановления государства пребывания Ст. 41 п.1 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г, должно удовлетворить это требование. Естественно, государства пребывания обязано при этом обеспечить условия для эффективного выполнения функций представительства Ст. 25 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г, предотвратить нарушение спокойствия представительства или оскорбления его достоинства Ст. 22 п.2 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г, оказать содействие в получении представительством нового здания Ст.21 п.1 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. Вопрос о применении принудительных мер должен решаться с учетом обстоятельств в каждом конкретном случае. Входящий в понятие «помещения» земельный участок, занимаемый дипломатическим представительством, в современном международном праве рассматривается как часть территории государства пребывания, на которой с учетом привилегий и иммунитетов представительства действуют законы и постановления этого государства.
Являясь частью территории государства пребывания, помещения дипломатического представительства пользуются особым статусом, существо которого выражается понятием «неприкосновенность». Ст. 22 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г
Понятие «неприкосновенность» в рассматриваемом контексте данной статьи означает, что государство пребывания, с одной стороны, обязано обеспечить воздержание его должностных лиц от осуществления ряда конкретных действий: вступление в помещение представительства без согласия его главы; производства обыска, ареста, реквизиции и исполнительных действий; действий, наносящих ущерб, нарушающих спокойствие или оскорбляющих достоинство представительства.
С другой стороны, государство пребывания обязано обеспечить осуществление необходимой защиты представительства от посягательств частных лиц - от всякого вторжения, нанесения ущерба, нарушения спокойствия или оскорбления достоинства представительства.
Запрещение вступать в помещения представительства без согласия его главы носит абсолютный характер; из этого правила нет никаких исключений, и оно должно соблюдаться даже в случае пожара в дипломатическом представительстве или захвата последнего террористами. Однако на практике при чрезвычайных обстоятельствах главы дипломатических представительств нередко дают согласие местным властям на вступление в помещение представительства. Встречаются ситуации, когда глава представительства в силу каких либо причин (отсутствие, смерть) физически не может дать согласия на вступление в помещение представительства, в этом случае согласие дает кто-либо из членов дипломатического персонала. Подобные действия членов дипломатического персонала вряд ли можно расценивать как имеющие юридическую силу, поскольку Конвенция недвусмысленно устанавливает, что согласие может давать исключительно глава представительства. Вступление местных властей в помещения представительства по просьбе членов персонала, а не главы представительства, может явиться причиной недоразумений и конфликтов. В тех случаях, когда глава представительства отсутствует либо по каким-то причинам физически лишен возможности решать вопрос о вступлении местных властей в помещения представительства, государства пребывания должно запросить согласие на такое вступление правительство аккредитующего государства.
Отказ главы дипломатического представительства дать согласие безоговорочно лишает местные власти какой-либо правовой возможности на вступление в помещения дипломатического представительства, хотя в западной доктрине международного права иногда встречаются попытки обосновать концепцию крайней необходимости. В соответствии с данной концепцией в случае чрезвычайных обстоятельств (пожар, стихийные бедствия) местные власти могут войти в помещения иностранного дипломатического представительства и без согласия его главы. Однако Конвенция допускает возможность вступления местных властей в помещения дипломатических представительств только с согласия их глав, без каких-либо исключений из этого правила. Но в силу общего международного права единственным исключением, вероятно, будут являться форс-мажорные обстоятельства.
Недопустимость вступления местных властей в помещения представительства без согласия его главы исключает тем самым и возможность осуществления таких принудительных действий, как обыск, арест, реквизиция и исполнительные действия. В Конвенции, тем не менее, дополнительно закреплен иммунитет от этих видов принудительных действий, что специально подчеркивает освобождение помещений представительства от применения таких мер со стороны государства пребывания. В то же время недостатком Конвенции является отсутствие прямого регулирования вопроса об иммунитете помещений дипломатического представительства от гражданской и административной юрисдикции в тех случаях, когда ее осуществление не связано с применением указанных выше принудительных действий. Косвенно вывод о наличии такого иммунитета может быть сделан на основе анализа положений пп. «а» п. 1 ст. 31 Конвенции, где предусматривается освобождение дипломатов от гражданской и административной юрисдикции по делам о частном недвижимом имуществе, которым владеют дипломаты «от имени аккредитующего государства для целей представительств». Частное недвижимое имущество, используемое для целей представительства, означает, в сущности, помещения дипломатического имущества. Если даже дипломаты освобождаются от юрисдикции, то очевидно, что представительство должно пользоваться иммунитетом, когда помещениями владеет аккредитующее государство.
На практике имеются, однако, прецеденты распространения юрисдикции государства пребывания на помещения иностранных представительств. Характерным является решения Конституционного Суда ФРГ, который, рассмотрев иск к югославской военной миссии в отношении земельного участка, которым она владела для целей миссии, пришел к выводу, что «в международном праве нет правила, которое запрещало бы германским судам осуществлять юрисдикцию во всех случаях, касающихся помещения представительств иностранных государств; германские суды имеют право осуществлять такую юрисдикцию, где это не связано с вмешательством в осуществление дипломатических функций». Решение суда ФРГ отчетливо выявляет слабые стороны Конвенции, не устанавливающий иммунитет помещений от юрисдикции государства пребывания.
Обеспечивая неприкосновенность помещения дипломатических представительств, государство пребывания обязано предупреждать такие действия местных властей, которые наносят ущерб, нарушают спокойствие или оскорбляют достоинство представительства. Речь здесь идет, в сущности, о предупреждении намеренных враждебных акций со стороны местных властей. Их действия, которые в той или иной степени затрагивают интересы дипломатического представительства, но не направлены специально против него и являются результатом обычной функциональной деятельности (общественные работы в непосредственной близости от помещений представительства), нельзя расценивать как нарушения неприкосновенности помещений. Также в этой теме следует отметить, что неприкосновенности местными властями на практике рассматриваются как одно из грубейших нарушений норм дипломатического права и нередко влекут за собой разрыв дипломатических отношений.
Другой стороной понятия «неприкосновенность помещений» является специальная обязанность государства пребывания обеспечить защиту дипломатического представительства от посягательств частных лиц. Обязанность по защите дипломатического представительства должна содержать в себе два компонента: организация властями в случае необходимости физической охраны и пресечение всякого рода нападений; в случае посягательства - про ведения расследования и наказание виновного, а также обеспечение компенсации нанесенного ущерба. На практике дипломатические представительства зачастую выражают недовольство, по их мнению, как недостаточной, так и чрезмерной охраной. Соответственно возникает представляющий практический интерес вопрос о том, насколько вообще правомерны требования дипломатических представительств, касающихся их охраны.
Нормами международного права не регулируется порядок охраны дипломатических представительств, количество сил и средств, необходимых для этих целей. Конвенция лишь объявляет обеспечение защиты помещений представительства “специальной обязанностью” государства пребывания. Таким образом, определение объема и конкретного порядка организации охраны относится к исключительной компетенции государства пребывания. Дипломатическое представительство может, конечно, высказать просьбу об усилении охраны, если, по его мнению, бездействие местных властей реально угрожает наступлением вредных последствий. Однако государство пребывания вправе само по своему усмотрению определять наличие или отсутствие угрозы безопасности представительства и в связи с этим решать вопрос о целесообразности использования тех или иных средств (патрулирование и т. д.).
Обеспечивая неприкосновенность помещений, государство пребывания обязано проводить расследования случаев посягательств на них и осуществлять наказание лиц, виновных в нарушении неприкосновенности.
Необходимо отметить, что государство пребывания вправе проводить расследование всех правонарушений, совершаемых на его территории, в частности, в помещениях дипломатических представительств. Практическая реализация этого права лимитируется, однако, по двум направлениям. Во-первых, неприкосновенность помещений и другие иммунитеты дипломатического представительства не допускают производства местными властями расследований, применения принудительных мер и т. п. в пределах помещения представительства без специального на то разрешения его главы. А во-вторых, обычная привилегия дипломатического представительства на организацию быта, внутреннего порядка по своему усмотрению означает, что местные власти не должны при осуществлении своей юрисдикции вмешиваться в дела, относящиеся исключительно к внутренней компетенции представительства. На практике нередки случаи, когда иностранные дипломатические представительства обращаются в МИД государства пребывания с просьбой о про ведении местными властями расследований тех или иных правонарушений, совершенных в их помещениях. Сей факт снимает вышеперечисленные ограничения на осуществление государством пребывания своей юрисдикции. В связи с обязанностью наказания частных лиц, виновных нарушении неприкосновенности помещений иностранных дипломатических представительств, в некоторых странах приняты специальные законы, однако, в нашей стране таких законов нет, хотя необходимость введения в законодательство норм, предусматривающих наказание за нарушение неприкосновенности помещений представительств, вытекает из международно-правовых обязательств (в частности, Венской конвенции).
Что касается компенсации за нанесенный ущерб, то следует сказать, что осложнений нет, когда известны виновные лица (материальный ущерб может быть взыскан с них в судебном порядке). Сложнее на практике обстоит дело в тех случаях, когда виновные неизвестны, а дипломатическое представительство предъявляет претензии государству пребывания. Действующими международными договорами компенсация материального ущерба государством пребывания не предусматривается, а практика государств в этом вопросе различна. Для большинства западноевропейских государств характерным является признание обязанности выплачивать нанесенный частными лицами материальный ущерб, но только на основе принципа взаимности. В целом же на решение вопроса о компенсации большой отпечаток накладывает характер политических взаимоотношений между государствами. В ряде стран даже имеется законодательство, предусматривающее выплату компенсации на основе взаимности. Однако общий подход к решению вопроса о компенсации ущерба должен, вероятно, заключаться в следующем: когда государство несет ответственность за неприкосновенность помещений со стороны частных лиц, то в эту ответственность должно включаться обязательство по возмещению нанесенного ущерба. Дипломатическая практика показывает, что вопрос об ответственности, как правило, встает, когда государство само организовало или спровоцировало нарушение неприкосновенности помещений частными лицами; не проявило необходимой бдительности в предотвращении нарушения; не наказало виновных в нарушении.
Неприкосновенность помещений дипломатических представительств открывает возможность для злоупотребления со стороны самого правительства аккредитующего государства. Однако в Конвенции есть норма, согласно которой устанавливается, что «помещения представительства не должны использоваться в целях, несовместимых с функциями представительства» (п. 3 ст. 43). Из этого положения совершенно очевидно вытекает, например, недопустимость хранения в помещениях представительства предметов, характер которых несовместим с целями представительства (например, оружия, разведывательной техники), использование помещений в коммерческих целях. В практике же большинства государств как использование помещения в целях, несовместимых с функциями представительства, расценивается предоставление дипломатического убежища.
В доктрине международного права наибольшие сложности вызывает вопрос о самой острой форме ограничения неприкосновенности - насильственном входе местных властей в помещения представительства. Этот вопрос применительно к случаям неправомерного предоставления дипломатического убежища наиболее подробно рассматривался в работе советского юриста Д.Б. Левина «Дипломатическое право», 1949 года издания. В этой книге на основе обзора мнений видных юристов-международников делается вывод о существовании двух точек зрения по данному вопросу. Одни авторы (Камаровский, Мартенс) считают, что государство пребывания имеет право нарушить неприкосновенность помещений представительства и изъять укрывшегося там преступника силой, а другие авторы (Коровин, Сатоу) - государство пребывания должно ограничиться окружением полицией помещений представительства, может потребовать отозвания дипломатического представителя, но местные власти не вправе силой вступать в помещения представительства. Сам же Левин считает, что местные власти вправе изымать преступника из помещений дипломатического представительства только в том случае если преступление таит в себе серьезную опасность для государства пребывания, а так же, если правительство, прибегающее к принудительным мерам, исчерпало другие способы воздействия (всех вышеперечисленных). По мнению Левина, несоблюдение иммунитета резиденции является мерой законной самозащиты. Такие же две точки зрения существуют и в современной доктрине международного права.
В работах западных юристов встречаются обе точки зрения, однако, преобладает достаточно хорошо аргументированная позиция, предусматривающая возможность ограничения неприкосновенности. Так, английский юрист А. Денза анализирует следующий прецедент. В 1973 г. посол Ирака был приглашен в МИД Пакистана, где ему было заявлено, что пакистанские власти располагают свидетельствами о хранении в посольстве Ирака незаконно ввезенного оружия. Посол отказался дать разрешение на обыск помещений представительства. Тогда в присутствии посла пакистанские полицейские совершили налет на посольство, где были обнаружены большие запасы оружия. Пакистанское правительство заявило протест посольству Ирака, объявило посла и атташе посольства персоной нон грата и отозвало собственного посла из Ирака. По мнению Дензы, «в этом случае насильственный вход в посольство может быть оправдан ех post facto, в связи с очевидным нарушением Ираком обязанности не использовать помещения представительства в целях несовместимых с его функциями. В данном случае можно еще говорить и о том, что «победителей не судят». Но если обобщать, то следует сказать, что из обычных подозрений государство не имеет право вламываться в помещения представительства, очевидно, только из самых серьезных подозрений. Действия государства пребывания в данном случае рассматриваются как акт самообороны или как акт репрессалий в ответ на нарушение Конвенции (п. 3ст. 41).
Таким образом, в доктрине международного права одни юристы, главным образом отечественные, выступают за абсолютную неприкосновенность помещений дипломатического представительства, а другие - за возможность ограничения неприкосновенности со ссылками либо на институт самообороны, либо на институт репрессалий. Аргументы, предлагаемые в защиту положения об абсолютной неприкосновенности помещений, в наиболее полном виде содержатся в работе В. Г. Блябина. Он утверждает, что СТ. 22 Конвенции должна толковаться как закрепляющая неприкосновенность при всех обстоятельствах, поскольку в этой статье отсутствует оговорка о возможности вступления властей государства пребывания в помещения представительства «в случае пожара или другого стихийного бедствия». Отсюда делается вывод, что, поскольку П. 1 СТ. 22 Конвенции «должен толковаться как освобождающий помещения дипломатического представительства при всех обстоятельствах от принудительного вступления в них властей государства пребывания, признания правомерности нарушений этим государством неприкосновенности таких помещений в ответ на какие бы то ни было злоупотребления ею в порядке осуществления репрессалий становится уже невозможным. При допущении обратного потеряло бы смысл установления безусловной неприкосновенности помещений дипломатического представительства». Суть рассуждений Белябина сводится к тому, что отсутствие «пожарной оговорки» означает неприкосновенность при всех обстоятельствах, а неприкосновенность при всех обстоятельствах означает недопустимость репрессалий.
И, наконец, остается открытым вопрос, который, как правило, вообще обходится в доктрине международного права, о возможности применения репрессалий, не связанных с насильственным входом местных властей в помещения представительства, например, репрессалий, выражающихся в снятии охраны помещений. В целом аргументов, однозначно доказывающих абсолютную неприкосновенность помещений дипломатического представительства, в доктрине международного права не содержится. Обоснование возможности ограничения неприкосновенности помещений со ссылками на самооборону базируется на предусмотренном в СТ. 51 Устава ООН праве государств на индивидуальную или коллективную самооборону от агрессии. Признать право мерность тезиса о самообороне можно лишь в том случае, если представляемое государство использует дипломатическое представительство для акта агрессии либо действия, адекватному этому акту. Определение агрессии и перечень действий, квалифицируемых как акты агрессии, содержатся в резолюции ООН (принята Генеральной Ассамблеей в декабре 1974 г.). По смыслу резолюции лишь очень немногие действия дипломатического представительства. Вероятно, можно будет квалифицировать как акты представляемого государства, адекватные агрессии и тем самым оправдывающие реализацию государством пребывания право на самооборону. В целом же сфера применения данного обоснования ограничения неприкосновенности помещений представительства чрезвычайно узка и вряд ли может иметь практическое значение. Расширительное же без учета ст. 51 Устава ООН и резолюции декабря 1974 г. толкование права на самооборону, очевидно, следует считать неправомерным, так как оно может быть использовано для оправдания любого произвола.
Возможность применения института репрессалий в дипломатическом праве предусматривается в ст. 47 Конвенции; их применение считается допустимым, если положения конвенции ограничительно применяются аккредитующим государством. Главная проблема, очевидно, заключается не в самом факте использования института репрессалий, а в трудностях адекватного его применения, сложностях установления соразмерного ущерба, наносимого ограничением неприкосновенности, ущербу, который наносится дипломатическим представительством в результате использования помещений в целях, несовместимых с функциями представительства. Существующая дипломатическая практика не дает достаточного количества прецедентов, позволяющих установить в этом вопросе какие-либо твердые закономерности, однако, позволяет в общих чертах определить, какие формы ограничений неприкосновенности помещений могут применяться при тех или иных злоупотреблениях со стороны дипломатического представительства. Такая форма ограничения неприкосновенности, как отказ государства пребывания от обеспечения защиты помещений может правомерно применяться в ответ на незаконное предоставление дипломатического убежища, случаи задержания в помещениях представительства. Насильственный вход в помещения, вероятно, может быть оправдан лишь в таких случаях, когда, например, помещения представительства используются для складирования оружия с целью снабжения оппозиции, подготовки вооруженного восстания или хранения наркотиков с целью продажи. На практике же выбор той или иной формы ограничения неприкосновенности на основе института репрессалий в большей степени будет зависеть от субъективной оценки государством пребывания размеров ущерба, который ему наносится в результате злоупотребления со стороны дипломатического представительства.