Сущность, объект и субъект бюджетного прогнозирования
Значение курса бюджетное планирование и прогнозирование.
Сущность, объект и субъект бюджетного планирования.
Сущность, объект и субъект бюджетного прогнозирования.
Классификация планов и прогнозов.
Значение курса бюджетное планирование и прогнозирование.
Общеизвестно, что бюджет является основным источником финансового обеспечения функций государства. С другой стороны, бюджет является тщательно разработанным финансовым документом для всей страны. Чтобы этот документ дошел до стадии утверждения и исполнения, его сначала необходимо составить, то есть спланировать статьи его доходов и расходов. Подобное планирование осуществляется на основе бюджетных прогнозов. Причем этот плановый документ должен удовлетворять потребностям и приоритетам развития государства. Проблема обоснованности бюджета зависит от реальности и точности бюджетных прогнозов. Бюджетные прогнозы, в свою очередь опираются на данные исполненных бюджетов и показатели социально-экономического развития страны прошлых периодов. Чтобы составить достаточно реалистичные план и прогноз, необходимо не только иметь достоверную информацию и информационную базу, но и хорошо знать методологию бюджетного планирования и прогнозирования.
Задачей курса является изучение теоретических, методологических и организационных аспектов бюджетного планирования и прогнозирования на современном этапе.
Курс бюджетное планирование и прогнозирование имеет тесную взаимосвязь с курсом «планирование и прогнозирование в условиях рынка» в части теоретической и методологической баз предмета, «статистика» в части методологической базы предмета. «прикладная Математика» в части прикладных методов исследования. «Финансы бюджетных учреждений» в части планирования расходов бюджета и составления бюджетных смет, а также «бюджетный процесс» в части этапов бюджетного планирования и прогнозирования в соответствии с БК РФ.
Сущность, объект и субъект бюджетного планирования.
Бюджетное планирование – это составная часть финансового планирования, подчиненная требованиям финансовой политики государства, целенаправленная деятельность государственных и муниципальных учреждений по определению параметров бюджета государства на основе прогнозов социально-экономического развития страны в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством. Это процесс научного или эмпирического обоснования целей и приоритетов социально-экономического развития с определением путей и средств их достижения.
Основной задачей бюджетного планирования является обеспечение полного выявления доходов бюджета и рационально обоснованное определение расходов бюджета. При этом доходы должны быть выявлены по всем источникам их образования, а расходы должны обеспечивать бесперебойное финансирование мероприятий, предусмотренных прогнозами социально-экономического развития при соблюдении режима экономии в расходовании бюджетных средств. В конечном счете, бюджетное планирование перераспределяет финансовые ресурсы между экономическими агентами внутри государства.
Объектами бюджетного планирования является составление проекта бюджета на основе производственных показателей и прочей информационной базы; расчет его доходов и расходов, а также те отношения, которые возникают по поводу его составления. Это социально-экономическая сторона бюджетного планирования. Эти отношения отражают всю многоукладность и разнообразие современной рыночной экономики России, экономическую политику государства по отношению к различным экономическим субъектам в стратегическом, социальном, политическом, экономическом, отраслевом, географическом, институциональном, инновационном и многих других аспектах.
Субъектами бюджетного планирования являются государственные и муниципальные учреждения, органы исполнительной и законодательной власти: российское и региональные правительства, Президент РФ и главы регионов, главы муниципалитетов, государственная дума РФ, Совет Федерации, региональные однопалатные парламенты, министерство финансов, минэкономразвития, отраслевые министерства и ведомства. Кроме того, субъектом бюджетного планирования является бюджетное законодательство. БК РФ, различные отраслевые и региональные и муниципальные методики по составлению бюджетных расходов, методики исчисления налогов и т.д. То есть организационная сторона бюджетного планирования и технология разработки планов и есть субъект бюджетного планирования.
Сущность, объект и субъект бюджетного прогнозирования.
Под бюджетным прогнозом понимается система научно обоснованных представлений о возможном состоянии социально-экономической системы государства в будущем, об альтернативных путях её развития.
Бюджетное прогнозирование – это научно-аналитическая часть процесса бюджетного планирования. Прогноз, пригодный для нужд планирования современного бюджета развития – это комплекс аргументированных предположений, выраженных в качественной и количественной формах относительно будущих параметров социо-инновационно-экономической системы. Инновационная составляющая в последнее время приобретает все большее значение в связи с переходом от промышленной формации к информационной формации развития российского социума.
Главная задача прогнозирования – анализ и оценка социальных, экономических и инновационных процессов и тенденций, выявление узловых проблем социо-инновационно-экономического развития. Оценка действия этих тенденций в будущем, предвидение новых экономических ситуаций и новых проблем, выявление возможных альтернатив развития в перспективе и обоснование выбора той или иной возможности в целях принятия наиболее рационального планового решения. Предвидение является самой общей характеристикой круга явлений, связанных с ожиданиями будущего. Формами научного предвидения являются гипотеза, прогноз, план.
Объектом бюджетного прогнозирования является разработка прогнозов на основе различных типов информации:
1. первичных данных, собранных на основе выборок путем наблюдений или опросов.
2. вторичных данных, собранных на основе кабинетных исследований:
a. внутренние источники (бухгалтерские, финансовые, статистические и др. отчеты организаций).
b. внешние источники (статистические сборники, научные труды, электронные базы данных, биржевые котировки, курсы валют, ставки рефинансирования, индексы инфляции, цены и тарифы и др. макроэкономические показатели).
Субъектами бюджетного прогнозирования являются: Федеральная служба государственной статистики , отраслевые Министерства и Ведомства, Минэкономразвития РФ и регионов, Правительство РФ и регионов, Центр макроэкономического анализа и прогнозов Института экономики Российской Академии наук. Технологии, процедуры и организационная структура разработки прогнозов включают разнообразную научно-правовую, методологическую, инструктивную, договорную, уставную базу прогнозирования, что также является субъектом бюджетного прогнозирования. Они должны быть разработаны на основе целей и задач, которые заданы бюджетному прогнозу или плану.
Классификация планов и прогнозов.
Государственные прогнозы по срочности могут быть:
1. оперативными (3-6 мес.)
2. краткосрочными (год).
3. среднесрочными (3 года).
4. долгосрочными (5 лет).
5. стратегические (более 5 лет).
По точкам приложения:
1. политологические.
2. отраслевые.
3. территориальные.
4. демографические.
5. социальные.
6. инновационные.
7. экологические.
8. экономические.
Планы могут с точки зрения способов исполнения быть:
1. директивные.,
2. индикативные.
Стратегическое планирование – это процесс определения целей и приоритетов, а также значений экономических показателей по основным направлениям развития страны на длительную перспективу с формированием основ механизма их реализации. Индикативное планирование является основным инструментом реализации целей стратегического планирования. «indicator» в пер. с англ. означает «показатель». Причем достижение этих промежуточных индикаторов происходит посредствам рыночного механизма, создания экономических стимулов и рычагов государственного регулирования. В то же время директивное планирование предполагает жесткую регламентацию достижения цели плана по средствам закрепления за экономическим субъектом определенных экономических обязательств. Бюджетное планирование в нашей стране в настоящее время является стратегическим и индикативным, оно не столь жестко как директивное воздействует на экономику страны, и в итоге является значительно более эффективным, чем директивное. В качестве индикаторов используются показатели динамики, структуры и эффективности экономики, состояния денежно-кредитной сферы, товарного, валютного и рынка ценных бумаг, динамика цен, занятость, уровень жизни населения.
История бюджетного планирования и прогнозирования.
История бюджетного планирования и прогнозирования в России.
История бюджетного планирования и прогнозирования в развитых странах мира.
История бюджетного планирования и прогнозирования в КНР.
История бюджетного планирования и прогнозирования в России.
Первым общегосударственным российским бюджетом принято считать роспись доходов и расходов на 1680-1681гг., к этому времени в России сложилась так называемая «специализация государственных доходов». При Петре I утверждается идея о ежегодном составлении бюджета. При Екатерине II происходит дальнейшая централизация и упорядочение бюджетных доходов и расходов. Годовые росписи в этот период не публикуются, являясь государственной тайной. При Павле I начинается утверждение проектов бюджетов высшей властью. Расходы распределяются по ведомствам, а доходы классифицируются по материальному признаку.
При Александре I осуществляется первый опыт нормирования, составления, утверждения и исполнения бюджета, в том числе и составление ежегодных сметных исчислений. В 1802г. был принят соответствующий манифест. Ежегодно в начале октября министры должны были представлять министру финансов План или Табель расходов по их ведомству на предстоящий год. Министр финансов должен был на основании этих росписей составлять подробный Штат общих государственных расходов, готовить Генеральную ведомость о доходах на будущий год и представлять их в ноябре на рассмотрение и утверждение императора через Комитет министров, который являлся согласительной комиссией по выработке бюджета. Комитет министров должен был изыскивать резервы для покрытия дефицита. После утверждения бюджет отсылался Казначею для исполнения.
В 1862г. Александром II утверждаются «Правила по составлению, утверждению и исполнению государственной росписи и финансовых смет Министерств и Главных управлений». В 1906г. – бюджетные Правила о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов.
Учеными, которые внесли существенный вклад в развитие современного б.п.и.п. являются Г.М. Кржижановский, Н.Д. Кондратьев, В.Н. Базаров, В. Леонтьев, Л.В. Конторович. В советской России бюджет был впервые составлен в 1922г. В 1923г. был составлен среднесрочный план с использованием баланса народного хозяйства (балансовый метод планирования). В 1927г. – разработана первая пятилетка. При этом использовался программно-целевой метод планирования. В то время он назывался методом выбора главного звена. В 60-е гг. 20 в. в методологию планирования вносятся существенные изменения. Задания плана становятся нормативными. Повышается реальность, сбалансированность и устойчивость плана, плановые показатели более полно отражают достижения современной на тот момент времени науки и техники. С середины 80-х гг. 20 в. хозяйствующие субъекты получают возможность самостоятельно планировать свою деятельность исходя из государственных заказов и потребительского спроса. 90-е гг. 20 в. характеризуются отрицанием накопленного за предыдущие годы положительного опыта в области государственного планирования и прогнозирования. Методологическим обоснованием такого подхода послужило приятие экономистами-администраторами радикальных рыночных теорий. Например, парадокса К. Эрроу «о несовместимости общественных целей с тезисом о приоритете индивидуально-предпринимательских целей». В это время наблюдался отказ от государственных стратегий в области национальной экономики в целом.
История бюджетного планирования и прогнозирования в развитых странах мира.
История свидетельствует, что прогнозирование возникло много столетий назад. Прогнозировали и планировали правители народов в самые древние времена. Одним из самых древних методов прогнозирования является метод исторической аналогии. Экономическим предвидением занимались уже феодальные хозяйства. В эпоху рыночно-капиталистических отношений возникло современное внутрифирменное планирование и прогнозирование. Однако бюджетное планирование и прогнозирование стало возможным только с практическим распространением социалистических идей и концепций государственного вмешательства в рыночную экономику (социально-ориентированная рыночная экономика) в той или иной форме во всем мире.
Таким образом, в мире интерес к бюджетному планированию возрос в 30-е гг. В 1944г. К. Ландауэр в книге «Теория национального экономического планирования» предложил предтечу системы индикативного планирования. Сказалось влияние мирового экономического кризиса и опыта планирования в СССР. Первые планы на макроуровне охватывали финансово-бюджетную и денежно-кредитную систему. Они выражались в национальных бюджетах, разрабатываемых министерствами финансов. Особенно бюджетное планирование стало актуально после второй мировой войны (план «Монне» во Франции, план Натана в Южной Корее, план Маршалла в послевоенной Европе).
В указанных странах для деятельности по государственному планированию была создана необходимая правовая база, сформирована система подготовки кадров высшей квалификации. Этими вопросами в США занимался Гарвардский университет, в Англии – Высшая административная школа. Кроме того, была отлажена система информационного обеспечения деятельности государственных ведомств в области индикативного планирования.
В большинстве экономически развитых стран была сформирована система государственного планирования и прогнозирования в виде пирамиды: стратегическое планирование - долгосрочная структурная политика – среднесрочные программы социально-экономического развития – краткосрочное бюджетное планирование. Последнее осуществляется как конъюнктурное регулирование посредством финансовых, налоговых и других инструментов. В то же время исторически эти методы развивались в противоположной последовательности. Таким образом, в настоящее время наблюдается синтез методологии всех предшествующих приемов и методов. Стратегическое планирование стало развиваться особенно быстрыми темпами в странах западной Европы в связи с интеграционными процессами конца 20 в. Так, во Франции идея стратегического планирования воплотилась в жизнь уже в 10 плане 1989-1992гг. В настоящее время единая политика развития ЕС реализовалась полностью.
Кроме того, во II пол. 20 в. стала формироваться система наднационального, глобального планирования и прогнозирования (ООН). Так, в Японии в 1987г. принята Программа трансформации экономической структуры Японии - «Доклад Маэкавы». В ее основе – концепция преобразования Японии в международное государство, которое гармонично интегрировано в мировое сообщество на основе внутренней сбалансированной социально-экономической системы.
История бюджетного планирования и прогнозирования в КНР.
После образования КНР в 1949г. общегосударственное планирование в этой стране носило директивный характер и подразделялось на три вида: долгосрочное (свыше 10 лет), среднесрочное (5 лет) и текущее (1 год).
Долгосрочное планирование носило программный характер. Определялись стратегические цели, курс и народнохозяйственные пропорции социально-экономического развития страны. К таким программам можно отнести программу развития сельского хозяйства на 1956-1967гг., программу развития науки и техники на 1956-1967гг., программу развития народного хозяйства на 1976-1985гг.
В рамках долгосрочного планирования практиковались среднесрочные пятилетки. С 1953г. было составлено и реализовано 10 пятилетних планов. Первый пятилетний план был очень подробным и был составлен не только на общегосударственном уровне, но и по отраслям и территориям.
Текущие годовые планы были самыми детализированными. В их контексте разрабатывались финансовый, валютный, кредитный балансы страны, балансы материальных ресурсов и рабочей силы. Первый годовой план был составлен в Китае в 1953г.
В 50-60гг. в КНР в основу планирования были положены текущие планы, в последующем акцент сместился на среднесрочное и долгосрочное планирование. Цели и задачи средне- и долгосрочного планирования определяли курс развития экономики страны на перспективу и могли гарантировать непрерывность и стабильность экономического развития.
Составлением средне- и долгосрочных планов занимался Госплан КНР на основе комплексного народнохозяйственного баланса. Количественные показатели планов утверждал Госсовет КНР. После этого показатели доводились до министерств и ведомств, провинций, городов центрального подчинения, автономных районов. Затем на основе контрольных цифр все министерства и ведомства, власти провинций и городов центрального подчинения составляли народнохозяйственный баланс на местном уровне. Местные показатели согласовывались с Госпланом КНР и центральными министерствами и ведомствами. Госплан составлял и предлагал проект плана развития народного хозяйства на рассмотрение Госсовету КНР. Утверждало план Собрание народных представителей – высший законодательный орган страны.
Среднесрочные и долгосрочные планы требовалось представить за год до направления в нижестоящие регионы и ведомства. Годовые планы составлялись в июне-июле и утверждались в октябре. В конце года они доводились до низовых структур.
Основные изменения в системе планирования КНР начались в 2001-2005гг. (10-я пятилетка). Произошел переход от количественного планирования к качественному планированию, от директивного планирования к индикативному планированию, от единого планирования к планированию по уровням управления, повысилась информационная прозрачность бюджетного планирования и прогнозирования.
Зарубежный опыт бюджетного планирования и прогнозирования.
Опыт США в области бюджетного планирования и прогнозирования.
Опыт Швеции в области бюджетного планирования и прогнозирования.
Опыт Венгрии в области бюджетного планирования и прогнозирования.
Опыт США в области бюджетного планирования и прогнозирования.
Лидером в прогнозировании на западе являются США. В этой стране даже существует термин «прогнозная индустрия». Главные прогнозные разработки федерального правительства на макроуровне осуществляются Советом экономических консультантов, Советом управляющих федеральной резервной системы и Административно-бюджетным управлением. Функциями Совета экономических консультантов являются помощь и консультации Президенту при составлении экономического отчета. Сбор и анализ информации об экономических процессах для нужд правительства. Оценка экономических программ и выработка рекомендаций. Проведение исследований по заказу Президента. Разработка федерального бюджета опирается на следующие виды прогнозов: краткосрочный (18-24 мес.), среднесрочный (5 и 10 лет) и долгосрочный (75 лет). Среднесрочный прогноз является основным при разработке бюджета. Кроме собственно бюджетного, параллельно разрабатывается экономический прогноз. Это положение действует с 1974г. и осуществляется в порядке, предусмотренном Бюджетным Актом.
В США работа по составлению бюджета начинается за 18 месяцев до начала бюджетного года. Проект бюджета разрабатывается Административно-бюджетным управлением при Президенте страны. Составление проекта бюджета в США начинается с обращения президента к американскому народу с Бюджетным Посланием, в котором формируются основные задачи денежно-кредитной политики, правительственная оценка доходов и расходов федерального бюджета на текущий год и на срок до 5 лет.
При составлении бюджета ставятся следующие задачи: воздействие бюджетом на повышение эффективности экономики, взаимосвязь правительственных программ с финансовыми ресурсами, установление приоритетов и пропорции в расходовании средств, изыскание источников покрытия дефицита бюджета. До начала составления бюджета различные министерства и ведомства предоставляют к определенному сроку расчеты смет расходов и доходов. Затем происходит длительный процесс согласования бюджетных заявок. Согласованные бюджетные решения принимаются с учетом данных ранее исполненного бюджета.
После одобрения высшим исполнительным органом – Президентом США, проект бюджета поступает в законодательный орган – Конгресс. Конгресс принимает не бюджет как единый документ, а ежегодные постановления о бюджете, предоставляя полномочия президенту расходовать средства на определяемые цели не устанавливая верхний потолок. Отдельные статьи расходов могут вообще не рассматриваться, а утверждаться автоматически. Точно также в Великобритании королева может утверждать отдельные бюджетные назначения по статьям или программам бюджета. Сходная модель бюджетного планирования наблюдается и в Канаде.
Опыт Швеции в области бюджетного планирования и прогнозирования.
В Швеции бюджет планируется сразу на 3 года. В январе-марте министерство финансов пересматривает план бюджета на основании показателей расходов бюджета, предложенных министерствами и ведомствами. В середине марта министерство финансов представляет кабинету министров бюджетные рекомендации на следующий год и на следующие за ним 2 года. В конце марта происходит встреча кабинета министров по бюджету. К этому времени сумма расходов на следующий год и два года, следующих за ним утверждены с разбивкой на 27 расходных направлений. 15 апреля министр финансов представляет парламенту Закон о фискальной политике, разработанный правительством. В апреле-мае министерства и ведомства детализируют расходы бюджета в рамках расходных направлений. 15 июня парламент принимает правительственный закон о фискальной политике со всеми поправками. В июне-августе готовится вся бюджетная документация. В начале сентября кабинет министров согласовывает окончательные параметры бюджета. 20 сентября Закон о бюджете представляется Парламенту.
Трехлетнее планирование обеспечивает связь между целями финансовой политики правительства в макроэкономическом контексте и их воплощением в оперативном планировании. Оно реализуется на трех каскадных уровнях. Первый уровень фиксирует цели финансовой политики правительства на макроэкономическом уровне и выражается в профиците или дефиците бюджета, выраженных в % от ВВП. На втором уровне эти цели реализуются в максимальном уровне совокупных расходов, рассчитанных на основе показателей экономического развития страны. На третьем уровне лимит совокупных расходов распределяется на основе планирования по 27 направлениям расходов бюджета. Бюджетные лимиты выражаются в номинальных (первоначальных) значениях, поэтому сумма детализированных расходов меньше, чем максимальный уровень совокупных расходов. Эта разница называется «бюджетной маржой». Например, бюджетная маржа может равняться 1.5% в 1 году, 2% во 2 году, 2,5% в 3 году. Целью применения бюджетной маржи является обеспечение буфера на случай ошибок в бюджетном прогнозе. Таким образом, максимальный уровень совокупных расходов, утвержденных Парламентом, не будет превышен.
Трехлетнее бюджетное планирование строится по принципу непрерывности и ежегодного обновления. Это означает, что каждый год предыдущий прогноз пересматривается вновь с учетом изменений в финансовой политике Швеции и макроэкономической ситуации. Фактически более поздний прогноз накладывается на сделанный ранее. Министерство финансов начинает свою работу с пересмотра макроэкономического прогноза на следующий год. Это делается для того, чтобы определить пригодность старого прогноза к условиям нового года. Обновленный макроэкономический прогноз играет ключевую роль в определении бюджетной политики. Например, более высокий экономический рост дает возможность получения дополнительных бюджетных ресурсов на текущий год. Как правило эти средства идут не на расширение расходных направлений, а на снижение государственного долга более быстрыми темпами. Часть бюджетных средств страны отчисляются в единый бюджет ЕС.
Опыт Венгрии в области бюджетного планирования и прогнозирования.
В начале года министерство финансов Венгрии составляет макроэкономические прогнозы и делает оценку налоговых поступлений на трехлетний период. Фиксированной процедуры этого процесса нет, поэтому консультации проводятся на базе каждого конкретного случая. Тем не менее, опубликованные макроэкономические прогнозы широко обсуждаются на различных уровнях. Министерство сравнивает свои прогнозы с прогнозами национальных и международных банков, проводятся консультации по поводу прогнозов с Центральным Банком Венгрии. Прогнозы обновляются ежеквартально и в случае существенных изменений в экономической конъюнктуре и экономической политике. Министерство финансов использует индикативную модель планирования, однако, вследствие отсутствия стабильности и малой протяженности временных рядов, используемых при составлении прогнозов, наблюдаются определенные трудности, что характерно практически для всех стран с переходной экономикой.
В министерстве финансов макроэкономический прогноз и прогноз налоговых поступлений разрабатываются Департаментом экономической политики. Подготовка проекта бюджета осуществляется в отделе бюджетной и финансовой политики. Кроме того, в бюджетном планировании принимают участие Департамент центральных правительственных бюджетных глав, Департамент по социальной политике, Департамент местного управления и регионального развития, Департамент бюджетных отношений отраслей экономики, Департамент инфраструктурного и бизнес регулирования. Координацией бюджетного планирования занимается Государственный депутатский секретариат.
Таким образом, в январе-апреле министерство финансов разрабатывает макроэкономические прогнозы и оценки, которые агрегируются в документе, получившим название Экономическое Руководство. 15 апреля Экономическое Руководство передается на утверждение Правительству и доведения до всех министерств. В начале июня Бюджетный Циркуляр, разработанный на основе Экономического Руководства, рассылается министерствам. На этой стадии он содержит технические основы планирования бюджета, такие как темпы роста ВВП, уровень безработицы, уровень инфляции и др. В это же время Премьер Министр распространяет сведения о номинальных расходных лимитах бюджета, разбитых постатейно. В июле – августе проект бюджета разрабатывается на уровне отдельных министерств и ведомств. Одновременно проект бюджета обсуждается с Министерством финансов. Обсуждения касаются существующих и новых направлений расходования бюджетных средств. 31 августа Проект закона о бюджете, утвержденных Министерством финансов, передается на рассмотрение Правительству. В сентябре происходит доработка Закона о бюджете и обсуждение его с внешними организациями, например, с государственным ведомством по аудиту. 30 сентября проект закона о бюджете передается на рассмотрение Парламенту Венгрии. Закон о бюджете включает в себя сведения о государственном бюджете, экстрабюджетных фондах и фондах социального обеспечения.