Органы местного самоуправления как юридические лица
(из экспертного заключения правового отдела
Союза российских городов)
С вступлением в силу в полном объеме нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее - ФЗ-131) встанет вопрос о соотнесении норм названного Закона об органах местного самоуправления - юридических лицах в организационно-правовой форме учреждений, чья деятельность регулируется ФЗ «О некоммерческих
организациях», с нормами Гражданского Кодекса РФ (ГК РФ). Проблема заключается в принципиальном противоречии между статусом органов местного самоуправления, прописанном в ГК РФ, и в ФЗ-131.
ГК РФ в подразделе 2 «Лица» раздела 1 части 1 определяет субъекты гражданских правоотношений: физические и юридические лица, а также особые субъекты, наделенные правом на участие в гражданских правоотношениях - Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования. Названные особые субъекты выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. К данным особым субъектам применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (ст. 124 ГК РФ). Надо отметить, что ГК РФ не отождествляет муниципальные образования с юридическими лицами, а лишь устанавливает для них равные с юридическими лицами права на участие в гражданских правоотношениях. Как отмечено выше, субъектами данных правоотношений являются именно муниципальные образования, а не органы МСУ.
Муниципальное образование - социально-территориально-политическая организация населения в городском, сельском поселении, на иной территории, для решения вопросов жизнеобеспечения, связанных с общностью проживания граждан. Природа муниципальных образований, органов местного самоуправления - это природа властных публичных институтов, а не хозяйствующих субъектов. Наделение муниципальных образований гражданской правоспособностью необходимо лишь постольку, поскольку решение вопросов местного значения невозможно без вступления в некоторые гражданско-правовые отношения.
При этом быть участником гражданских правоотношений, обладать всеми правами и обязанностями может только само муниципальное образование, а не органы местного самоуправления, и любая деятельность, связанная с осуществлением местного самоуправления, должна осуществляться
только в интересах и от имениданного муниципального образования. Важно отметить также и то, что по Конституции Российской Федерации право владения, пользования, распоряжения муниципальной собственностью принадлежит населению, т.е. собственником является население, соответствующим образом объединенное в публично- правовое территориальное образование, а органы местного самоуправления в соответствии со ст. 132 Конституции РФ лишь осуществляют управление муниципальной собственностью.
Очевидно, что Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование (впрочем, как и юридические лица) не могут лично участвовать в правоотношениях. Данные субъекты правоотношений реализуют свою правоспособность через соответствующие органы. От имениРФ, субъектов РФ и муниципальных образований в соответствии со ст. 125 ГК РФ могут своими действиямиприобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках их компетенции. Надо отметить, что ГК РФ с учетом особенностей органов власти вводит нормы, позволяющие данным органам участвовать в гражданских правоотношениях от имени государства или муниципальных образований, а не от себя личнокак субъекта права. Пределы и объем такого участия определяются актами, устанавливающими статус данных органов (п.1 ст. 125 ГК РФ). Такими актами являются для органов местного самоуправления Устав муниципального образования и положения о соответствующих органах местного самоуправления. В соответствии с ГК РФ органы местного самоуправления, наделенные правом на участие в гражданских правоотношениях от имени муниципального образования, не являются юридическими лицами и не нуждаются в статусе юридического лица,а действуют в соответствии с Главой 5 ГК Российской Федерации и Уставом муниципального образования.
Аналогично в силу п.1 ст.53 ГК РФ юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя обязанности через свои органы,
действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами. При этом никогда не возникает попыток придать органам юридического лица (например, собранию акционеров, собранию участников или исполнительному органу, правлению) статус юридического лица для приобретения ими «скрепок или бумаги», или оформления на работу сотрудников!
Правовая конструкция ГК РФ по участию публично-правовых образований в различных правоотношениях обеспечивает соблюдение интересов государства и муниципальных образований, населения,а не
интересов органов власти как таковых при осуществлении деятельности, регулируемой гражданским законодательством.
И государство, и муниципальные образования обладают не общей, а специальной гражданской правоспособностью, что вытекает как из самой природы публичной власти, так и из анализа конституционных норм, норм ГК РФ и других федеральных законов. Гражданская правоспособность публичной власти связана непосредственно с решением тех вопросов, которые отнесены к компетенции соответствующего уровня этой власти. В этом ее принципиальное отличие от потенциально «неограниченной» гражданской правоспособности обычных участников гражданского оборота - юридических и физических лиц. При этом, обладать всеми правами и обязанностями участника, как гражданских правоотношений, так и публично-правовых, может только само муниципальное образование, а не органы местного самоуправления. Любая деятельность, связанная с осуществлением местного самоуправления, должна осуществляться только в интересах и от имени муниципального образования, а не отдельного органа местного самоуправления. Важно отметить также и то, что по Конституции РФ право владения, пользования, распоряжения муниципальной собственностью принадлежит населению, т.е. собственником является население, соответствующим образом объединенное в публично-правовое территориальное образование, а органы местного самоуправления в соответствии со ст. 132 Конституции РФ лишь осуществляют управление муниципальной собственностью.
... предусмотренная ФЗ-131 правовая конструкция о наделении органов местного самоуправления правами юридического лица в форме учреждений (п. 2 ст. 41 Закона) приведет при ее реализации к правовым коллизиям, ущемлению интересов муниципального образования, ограничению прав местного самоуправления. Требуется скорейшее внесение изменений в ФЗ-131, приводящих его в соответствие с нормами ГК РФ. Конструкция, предусмотренная Гражданским кодексом, полностью позволяет обеспечить как участие органов местного самоуправления в публично-правовых, так и в гражданских правоотношениях, без приобретения права юридического лица органам местного самоуправления.
Если же вопрос наделения статусом юридического лица связан с желанием государства обеспечить учет органов местного самоуправления, участвующих в гражданских правоотношениях от имени муниципальных образований (если же, конечно, такой учет нужен, что далеко не бесспорно), достаточно ввести нормы о государственной регистрации органов местного самоуправления, но не как юридических лиц, а как публичных органов, обладающих властными полномочиями. Это возможно сделать в законе о местном самоуправлении, указав регистрирующий орган и порядок представления соответствующих документов.
Важно еще раз подчеркнуть, что для реализации своих полномочий как органов власти (субъектов публичного права), действующих от имени и в интересах муниципального образования, органы местного самоуправления, не нуждаются в наделении правами юридического лица и определении организационно-правовой формы. При участии в гражданских правоотношениях (в качестве субъектов гражданско-правовых отношений), они действуют от имени муниципальных образований в соответствии с Главой 5 ГК РФ и Уставом муниципального образования.
Понятия, вводимые в теме
Глава муниципального образования- высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное уставом
муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Единоличный орган местного самоуправления- должностное лицо местного самоуправления (выборное или заключившее контракт), имеющее правовой статус органа местного самоуправления.
Избирательная комиссия муниципального образования– муниципальный орган, не входящий в систему органов местного самоуправления, который организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного
самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального
образования, преобразования муниципального образования.
Коллегиальный орган местного самоуправления- орган местного самоуправления, решения которого принимаются не индивидуально руководителем, а большинством голосов его членов после соответствующего обсуждения.
Контроль местного самоуправления- осуществляемый уполномоченными органами государственной власти контроль исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, а также осуществляемый наделенными в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления контроль соответствия деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа
муниципального образования).
Контрольный орган муниципального образования- орган местного самоуправления, формируемый на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования в целях контроля
за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Негативная ответственность органов местного самоуправленияреализация юридической ответственности за совершенные правонарушения, установленные в судебном порядке.
Позитивная ответственность органов местного самоуправленияосознание представителями муниципальной власти личной ответственности перед жителями за исполнение властных полномочий.
Правовой надзор за местным самоуправлением- надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов, осуществляемый органами прокуратуры Российской Федерации и другими уполномоченными органами(не включает надзор за целесообразностью и эффективностью МСУ).
Структура органов местного самоуправления- совокупность действующих в каждом отдельно взятом муниципальном образовании органов местного самоуправления (как коллегиальных, так и единоличных) с установленной компетенцией каждого из этих органов по осуществлению полномочий местного самоуправления, а также по взаимоотношениям между указанными органами местного самоуправления.
Юридическая ответственность- ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами за противоправные действия.