Административное право как отрасль российского права
Административное право представляет собой отрасль правовой системы РФ,
которая призвана регулировать общественные отношения, непосредственно связанные с
государственно-управленческой деятельностью, а потому обобщенно и называются
управленческими. Такого рода отношения, многообразные по своему характеру, и
составляют предмет административного права.
Главное, что характерно для регулятивной роли административного
права и в чем в наибольшей степени проявляются его особенности — это
функционирование системы исполнительной власти. Соответственно административное
право фактически выступает в качестве юридической формы реализации задач, функций,
методов и полномочий, возлагаемых Конституцией и действующим законодательством РФ
на субъектов исполнительной власти, функционирующих в рамках разделения властей.
Поэтому административное право отчетливо выражает все особенности, присущие
государственно-управленческой деятельности, являясь по своему юридическому
назначению управленческим правом (или — правом управления). Закрепляя
соответствующие правила поведения в сфере государственного управления, оно придает
управленческим общественным отношениям характер правоотношений.
Для правильного понимания предмета административного права необходимо
учитывать ряд важных обстоятельств, совокупность которых проливает свет на его
реальное место в российской правовой системе, на его служебную роль.
Во-первых, свое регулятивное воздействие административное право оказывает на
управленческие общественные отношения, придавая им тем самым упорядоченный, то
есть соответствующий интересам государства и общества, характер.
Данную область общественных отношений традиционно называют сферой
государственного управления, в рамках которой субъекты исполнительной власти повседневно руководят хозяйственными, социально-культурными и административно-
политическими процессами свойственными для них средствами (методами). Границы
сферы государственного управления, в которой возникают общественные отношения,
регулируемые административным правом, определяются прежде всего наличием
специальных субъектов — органов исполнительной власти (исполнительных органов).
Субъекты исполнительной власти могут совершать и такие действия, которые в
соответствии с нормами российского законодательства регламентируются не
административным, а другими отраслями права (например, заключение гражданско-
правовых сделок). Фактически в сфере государственного управления могут действовать
нормы гражданского, трудового, финансового, земельного и других отраслей права,
причем ими регулируются лишь отдельные стороны деятельности исполнительных
органов
Во-вторых, административное право регулирует те отношения с участием
соответствующих субъектов исполнительной власти, которые складываются по поводу
осуществления ими возложенных именно на них управленческих функций. Имеется
в виду практическая реализация принадлежащих им юридически-властных полномочий.
Без таковых исполнительный орган не может выступать в роли субъекта
исполнительной власти, осуществлять управленческие функции.
В-третьих, следует особо подчеркнуть, что управленческими по своей сути могут
быть общественные отношения, входящие в предмет трудового, финансового и даже
гражданского права, что, однако, не исключает их из механизма административно-
правового регулирования.
Так, в зависимости от особенностей их участников выделяются
следующие наиболее типичные их виды:
а) между соподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на
различном организационно-правовом уровне (например, вышестоящие и нижестоящие
органы);
б) между несоподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на
одинаковом организационно-правовом уровне (например, два министерства,
администрация двух областей);
в) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их
организационном подчинении (ведении) государственными объединениями
(корпорации, концерны и пр.), предприятиями и учреждениями;
г) между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами системы
местного самоуправления;
д) между субъектами исполнительной власти и негосударственными
хозяйственными и социально-культурными объединениями, предприятиями и
учреждениями (коммерческие структуры и т. п.);
е) между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;
ж) между субъектами исполнительной власти и гражданами.
В современных условиях управленческие отношения в административно-правовом
аспекте могут быть классифицированы также с учетом государственного устройства
Российской Федерации. Основой в данном случае служат Федеративный договор и его
ведущие позиции, закрепленные Конституцией Российской Федерации (ст. 5, 71—72). По
этому критерию можно выделить следующие основные управленческие отношения:
а) между органами федеральной исполнительной власти и исполнительными
органами субъектов Федерации, то есть республик, краев, областей, автономных областей,
округов, городов федерального значения. Это, например, отношения между
Правительством РФ и правительствами республик, администрацией краев, областей и т.
п.;
б) между органами исполнительной власти различных однопорядковых субъектов
Федерации (например, между правительствами двух республик, администрациями двух
областей и т. п.);
в) между органами исполнительной власти разноуровневых субъектов Федерации
(например, между администрациями края и входящего в его состав автономного округа).
Управленческие отношения можно классифицировать также в зависимости от
конкретных целей их возникновения и, соответственно, административно-правового
регулирования. По этому критерию выделяются две группы таких отношений:
а) внутренние или внутриорганизационные, внутрисистемные. Это отношения,
связанные с формированием управленческих структур, определением основ
взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением обязанностей, прав
и ответственности между работниками аппарата органа управления и т. п.
б) внешние — отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты,
не входящие в систему (механизм) исполнительной власти (например, на граждан, на
общественные объединения, коммерческие структуры, включая частные).
Изложенные позиции, относящиеся к общей характеристике управленческих
отношений, составляющих предмет административного права, нуждаются в некоторых
дополнениях.
Во-первых, в специально предусмотренных действующим законодательством РФ или
подзаконными административно-правовыми нормами случаях в управленческих
отношениях, регулируемых административным правом, субъект исполнительной власти
может отсутствовать. Но он в подобной ситуации обязательно заменяется равнозначной
по юридическому смыслу стороной, которая наделена необходимым объемом
юридически-властных полномочий. Эта сторона получает тем самым возможность
выступать уже и от имени государства.
Так, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными
государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления
материальных и финансовых средств (ст. 132 Конституции РФ).
Во-вторых, особо следует выделить управленческие отношения, которые возможны
между различными звеньями системы исполнительной власти, с одной стороны, и
исполнительными органами (администрацией) системы местного самоуправления, с
другой. В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не входят в
систему органов государственной власти (ст. 12). Однако эти органы не могут быть
исключены из числа возможных участников управленческих отношений, регулируемых
административным правом1
.
В-третьих, управленческая деятельность имеет место не только в сфере
государственного управления и внутренней жизни негосударственных формирований.
Практически ее отдельные проявления можно обнаружить и в процессе
функционирования органов законодательной (представительной) и судебной власти, а
также органов прокуратуры.
Подобного рода внутриорганизационные отношения также регулируются нормами
административного права.
Следовательно, предмет административного права достаточно разнообразен, но в
принципе охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей
природе, а именно:
а) управленческие отношения, в рамках которых непосредственно реализуются
задачи, функции и полномочия исполнительной власти;
б) управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в
процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной
власти, а также органов прокуратуры; в) управленческие отношения, возникающие с участием субъектов местного
самоуправления;
г) отдельные управленческие отношения организационного характера,
возникающие в сфере "внутренней" жизни общественных объединений и других
негосударственных формирований, а также в связи с осуществлением общественными
объединениями внешне властных функций и полномочий.
Административное право в рамках своего предмета создает определенный правовой
режим организации и деятельности прежде всего субъектов исполнительной власти в
полном соответствии с их конституционным назначением, а также поведения всех иных
участников регулируемых управленческих отношений. В этом заключается основное
проявление служебной роли данной отрасли российского права, его регулятивная
функция.
Таким образом, административное право — отрасль российской правовой системы,
представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования
общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации
исполнительной власти (в более широком понимании — в процессе осуществления
государственно-управленческой деятельности).