Понятие и особенности административно_правовых норм
Административно-правовая норма — установленное государством правило поведения, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся (по мере необходимости) в сфере функционирования механизма исполнительной власти или (в широком смысле) государственного управления.
Указанные общественные отношения принято называть управленческими.
В административно-правовых нормах непосредственно выражается регулятивная роль административного права, проявляющаяся в следующем:
а) административно-правовые нормы преследуют цель обеспечения должной
упорядоченности организации и функционирования как всей системы исполнительной власти (государственного управления), так и ее отдельных звеньев, рационального их взаимодействия;
б) административно-правовые нормы определяют тот или иной вариант должного, то
есть соответствующего интересам правового государства, поведения всех лиц и организаций, действующих непосредственно в сфере государственного управления и выполняющих тот или иной объем его функций (например, администрация края, области), либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (например, общественные объединения, граждане). Должное поведение предполагает, какие действия можно совершать (дозволения), от каких следует воздержаться (запреты), какие совершать необходимо (предписания). В этом и выражается, по существу, управляющее воздействие на поведение; в) административно-правовые нормы, действуя в сфере государственного управления,
прежде всего и главным образом предназначены для обеспечения эффективной реализации конституционного назначения механизма исполнительной власти, то есть исполнения, проведения в жизнь требований законов РФ. Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви единой государственной власти;
г) административно-правовые нормы, определяя границы должного поведения в
сфере государственного управления, служат интересам установления и обеспечения прочного режима законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности;
д) административно-правовые нормы, в отличие от многих других отраслей российского права, имеют свои собственные юридические средства защиты от посягательств на них.
Имеются в виду административная и дисциплинарная ответственность',
е) административно-правовые нормы во многих случаях могут выступать в роли
регулятора иных общественных отношений, а не только их защитника. Так, с их помощью обеспечивается урегулированность финансовых, земельных, трудовых и иных отношений; именно на их основе определяется порядок взимания налогов, сборов, осуществляется государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного, трудового законодательства, устанавливаются основные организационные начала предпринимательской деятельности и т. п.;
ж) административно-правовые нормы достаточно часто устанавливаются
непосредственно в процессе реализации исполнительной власти и непосредственно ее субъектами.
Давая общую характеристику административно-правовым нормам, необходимо обратить внимание на некоторые их особенности.
Административно-правовые нормы нередко являются продуктом административного правотворчества.
Для административного права характерно юридическое опосредование такой
деятельности, основным содержанием которой является исполнение или применение к конкретным обстоятельствам требований законов, составляющих основу всей правовой системы РФ. Поэтому административно-правовые нормы как регулятор общественных отношений управленческого типа могут характеризоваться в качестве одной из важнейших юридических форм правоприменения в сфере государственного управления. Данные нормы
несут в своем содержании двоякую юридическую "нагрузку": правоустановительную и правоприменительную. Между этими функциями административно-правовых норм — теснейшая взаимосвязь, в рамках которой четко выявляется следующая закономерность:
правоустановление (правотворчество) по своей сути служит целям правоприменения
(исполнения). Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что действующим
законодательством установлено, что нормативные акты субъектов исполнительной власти издаются "во исполнение"законов.
Однако вся совокупность действующих административно-правовых норм не сводится
к тем, которые устанавливаются непосредственно названными субъектами. Многие нормы административного права содержатся в Конституции РФ. существует определенная иерархия административно-правовых норм: конституционные нормы, нормы законов и нормы, право на установление которых
предоставлено действующим законодательством непосредственно субъектам исполнитель-ной власти (например, Правительству РФ). Наполненные единым юридическим содержанием, эти правовые нормы неравнозначны по своей юридической силе. Административно-правовые нормы, устанавливаемые субъектами исполнительной власти, вторичны по сравнению с аналогичными нормами конституционного или законодательного характера, то есть производны от них; последние по своему юридическому значению — первичны. Отсюда — подзаконность не только деятельности субъектов исполнительной власти, но и устанавливаемых ими административно-правовых норм. В иерархии правовых норм им отводится определенное место, выражаемое следующей юридической формулой: они создаются на основе (основании) и во
исполнение Конституции, законов и нормативных указов Президента РФ как главы государства (ст. 115 Конституции РФ).
Являясь вторичной (производной) формой правоустановления, административно-
правовые нормы, создаваемые непосредственно субъектами исполнительной власти, обеспечивают действенность прежде всего конституционных и законодательных правовых норм. общие нормы закона в
процессе их применения в рамках функционирования механизма исполнительной
власти и в полном соответствии с функционально-компетенционными принципами разделения властей, как правило, нуждаются в опосредовании их нормами административного (впрочем, не только!) права.
При этом важно иметь в виду следующее. Прежде всего административно-правовые
нормы общего характера должны иметь, как правило, законодательную форму своего выражения. Поскольку же полностью решить данную задачу подобным путем нереально, постольку соответствующие субъекты исполнительной власти должны наделяться полномочиями по созданию таких норм в случаях, когда:
а) соответствующий законодательный акт прямо предусматривает таковую
возможность.
б) определяемая для данного субъекта исполнительной власти компетенция
включает его правоустановительные полномочия, причем не в виде простой
констатации, а в конкретном выражении
в) исполнительное (административное) нормотворчество используется
преимущественно в целях внутрисистемного регулирования, то есть в интересах
внутренней организации механизма исполнительной власти (государственного
управления);
г) используется механизм "делегированного" законодательства, то есть законодатель
передает тому или иному субъекту исполнительной власти соответствующие
правоустановительные полномочия, в обычных условиях относящиеся к исключительной
компетенции законодателя.
Административно-правовые нормы содержат в себе юридически обязательные правила поведения, адресованные прежде всего субъектам исполнительной власти (государственного управления). В качестве примера можно назвать нормы, содержащиеся в Законе о Правительстве РФ, в положениях о федеральных министерствах и т. п.
Административно-правовые нормы рассчитаны в значительной степени на регулирование организации и функционирования аппарата государственного управления.
Административно-правовые нормы, однако, не могут быть сведены к чисто "аппаратным".
Роль этих норм значительно более многообразна, что прямо вытекает из сущности и назначения государственно-управленческой деятельности как формы практической реализации исполнительной власти.
Следовательно, регулирующее воздействие административно-правовых норм весьма масштабно
Необходимо также подчеркнуть, что эти нормы императивны; это выражается в
односторонности содержащихся в них юридически-обязательных волеизъявлений полномочных органов.
Что касается структуры административно-правовых норм, то она традиционна: гипотеза, диспозиция и санкция. Однако и здесь имеются определенные особенности. Так, не во всех случаях четко выражается гипотеза. Она нередко обнаруживает себя в виде юридических
фактов (например, достижение определенного возраста, совершение административного правонарушения и т. п.). При регламентации деятельности аппарата управления она прямо не выражена, а предполагается в качестве условия соответствия этой деятельности установленной компетенции того или иного субъекта исполнительной власти. Диспозиция нормы — это предписания, запреты и дозволения. Санкция предусматривается, как правило, в виде конкретных мер дисциплинарного или административного воздействия, причем далеко
не все нормы имеют таковые. Например, нормы, регулирующие управленческую
деятельность, исходят из того, что взаимоотношения между вышестоящими и нижестоящими административно-управленческими работниками строятся на началах дисциплинарной власти.
Санкции в данном случае содержатся в нормах общего характера, относящихся к институту государственной службы. С другой стороны, конкретные административные санкции всегда закрепляются в нормах, предусматривающих составы конкретных административно-правовых правонарушений.