Виды правовых актов государственного управления
Цели, задачи и функции исполнительной власти практически реализуются в правовых
управленческих актах различного характера и содержания. Соответственно имеются условия,
необходимые для классификации этого вида юридических актов по различным критериям.
Основной критерий их классификации — юридические свойства актов.
В соответствии с ним правовые акты управления подразделяют на нормативные и
индивидуальные.
Нормативные акты непосредственно выражают регулятивную функцию
административного права. В них содержатся административно-правовые нормы,
регулирующие однотипные управленческие общественные отношения путем установления
определенных правил должного поведения в сфере государственного управления,
рассчитанных на длительное применение (исполнение) и не имеющих конкретного, то есть
персонифицированного, адресата (например, нормы, содержащиеся в правилах дорожного
движения, в санитарно-гигиенических правилах и т. п., распространяются на всех, кто так или
иначе совершает определенные действия в названных областях).
Нормативные акты управления являются наиболее емким выражением процесса
реализации исполнительной власти. Это — юридические акты подзаконного
административного нормотворчества, или правоустановителъные акты. Их подзаконность —
свидетельство вторичности такого нормотворчества. Тем не менее роль управленческих
нормативных актов существенна, что находит свое выражение в их содержании. Такого рода
правовыми актами:
а) конкретизируются нормы высшей юридической силы, то есть содержащиеся в
законодательных актах. Например, на основании Закона о Правительстве Российской
Федерации последним был утвержден Регламент заседаний Правительства,
конкретизирующий и детализирующий общие нормы, содержащиеся в названном законе;
б) определяются типовые правила поведения в сфере государственного управления.
Например, таможенные правила, правила приватизации государственных и муниципальных
предприятий и т. п.;
в) проводятся в жизнь различного рода социально-экономические программы. Например,
программы приватизации, демонополизации и т. п.;
г) определяется организационно-правовой статус звеньев исполнительного аппарата,
непосредственно подведомственных Президенту или Правительству РФ (аналогичные акты
принимаются на нижестоящих уровнях государственной организации России). Например,
положения о министерствах, государственных комитетах и федеральных службах РФ; д) обеспечивается механизм реализации конституционного статуса граждан и
общественных объединений (например, о свободе совести и вероисповеданий, об
образовании и т. п.);
е) устанавливаются необходимые ограничения и запреты, возлагаются специальные
обязанности или предоставляются специальными права, реализуемые в сфере
государственного управления. Например, о чрезвычайном положении, о въезде и выезде из страны и т. п.;
ж) формируются основные линии взаимодействия различных участников
управленческих отношений. Например, о взаимоотношениях исполнительных органов
различных субъектов Федерации и т. п.;
з) осуществляется охрана установленного в сфере государственного управления
порядка отношений. Например, о судебном обжаловании неправомерных действий
исполнительных органов (должностных лиц) и т. п.
Нормативные акты управления являются одним из источников российского
административного права. Они служат правовой основой для возникновения, изменения и
прекращения конкретных административно-правовых отношений, но сами их не создают.
Таким образом, нормативными актами решаются наиболее важные,
принципиальные управленческие проблемы. В частности, установлено, что решениям
Правительства РФ, имеющим нормативный характер, отводится приоритетное значение
по сравнению с решениями по оперативным и другим текущим вопросам.
Полномочия исполнительных органов (должностных лиц) по изданию нормативных
административно-правовых актов определяются закрепленной за ними в официальном
порядке компетенцией.
Индивидуальные акты в отличие от нормативных носят ярко выраженный
правоисполнительный (правоприменительный) характер. По своему юридическому
содержанию это — распорядительные правовые акты. В них всегда получают свое
прямое выражение конкретные юридически-властные волеизъявления соответствующих
субъектов исполнительной власти. Конкретность таких волеизъявлений (предписаний)
проявляется в том, что, во-первых, с их помощью решаются индивидуальные
административные дела или вопросы, возникающие в сфере государственного
управления; во-вторых, они персонифицированы, то есть их адресатом является
определенное лицо (лица); в-третьих, они являются юридическими фактами,
вызывающими возникновение конкретных административно-правовых отношений. В
качестве наиболее показательного примера индивидуального административно-
правового акта может служить приказ о назначении того или иного лица на ту или иную
должность в аппарате управления, постановление полномочного органа (должностного
лица) о наложении на виновного в совершении административного правонарушения
административного наказания.
Индивидуальные акты наиболее распространены в практике государственно-
управленческой деятельности, так как они в наибольшей степени отвечают ее
исполнительному назначению и являются важнейшим средством оперативного решения
текущих вопросов управления. Кроме того, именно индивидуальные акты обеспечивают
реализацию юрисдикционной (правоохранительной) функции административного права и исполнительной власти.
Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-
правовых норм. Но этим их служебная роль не исчерпывается. Они используются
также и для реализации норм ряда других отраслей российского права (например,
финансового, земельного, трудового и т. п.). Тем не менее главным требованием,
предъявляемым к их изданию, является их соответствие нормативным административно-
правовым актам. В противном случае они не могут быть признаны действительными.
Например, индивидуальные акты, издаваемые по конкретным вопросам государственно-
служебных отношений, должны основываться на нормах, содержащихся в Федеральном
законе "Об основах государственной службы РФ"
Иногда по юридическим последствиям издание индивидуальных правовых актов
связывают с установлением обязанностей, запретов, разрешений и дозволений. Тем
самым создается впечатление, что юридическое содержание нормативных актов
свободно от них, что не соответствует действительности. В нормативных актах прежде
всего формулируются административно-правовые дозволения, предписания и запреты, а
также условия их использования, в то время как в индивидуальных актах они
непосредственно применяются к конкретным лицам.
Правовые акты управления могут классифицироваться и по другим основаниям
(критериям).
Помимо нормативных и индивидуальных иногда упоминаются общие акты,
содержащие общие кратковременные предписания (например, о переносе выходного дня)
либо общие требования (например, экономить ресурсы). Однако перенос выходного дня —
типичный пример индивидуального управленческого решения, а призыв к экономии
ресурсов — вообще не имеет юридического значения.
Интерес представляет классификация административно-правовых актов по их
наименованию. Каждый вид исполнительных органов вправе издавать правовые акты
определенного наименования, установленного либо конституционными и
законодательными нормами, либо подзаконными нормами административного права.
Последние, как правило, содержатся в положениях о соответствующих органах
(например, в положениях о министерствах).
Прежде всего правовые акты по вопросам организации исполнительной власти
издает Президент РФ. Например, он назначает на должность и освобождает от
должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров,
формирует Администрацию Президента, назначает и освобождает своих полномочных
представителей, высшее командование Вооруженных Сил и т. п. (ст. 83 Конституции
РФ). Эти его действия оформляются указами, а по некоторым вопросам —
распоряжениями (ст. 90 Конституции РФ).
В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом о
Правительстве последнее на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента издает постановления и распоряжения (ст. 115
Конституции РФ), причем подчеркивается, что постановления носят нормативный
характер, а распоряжения — индивидуальный.
Правовые акты управления (нормативные и индивидуальные) издаются
исполнительными органами (должностными лицами) в соответствии с закрепленной за
ними компетенцией. В этом смысле такого рода акты индивидуализированы. Практика
государственно-управленческой деятельности не исключает возможности издания
совместных правовых актов двух (или более) органов или должностных лиц. Например, это — совместные приказы двух или нескольких федеральных или республиканских
министерств, двух или нескольких глав краевой, областной администрации и т. п.