Статья 10. Юридическая сила нормативных правовых актов
Конституция Республики Беларусь обладает высшей юридической силой. Законы, декреты, указы и иные акты государственных органов (должностных лиц) принимаются (издаются) на основе и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь.
В случае расхождения закона, декрета, указа или иного нормативного правового акта с Конституцией Республики Беларусь действует Конституция Республики Беларусь.
В случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом.
Законы, декреты, указы имеют большую юридическую силу по отношению к постановлениям палат Парламента – Национального собрания Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, Пленума Верховного Суда Республики Беларусь, Пленума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, актам Генерального прокурора Республики Беларусь и иным нормативным правовым актам.
Законы, декреты, указы и постановления Совета Министров Республики Беларусь имеют большую юридическую силу по отношению к нормативным правовым актам министерств, иных республиканских органов государственного управления и Национального банка Республики Беларусь.
Кодексы имеют большую юридическую силу по отношению к другим законам.
Гражданский кодекс Республики Беларусь имеет большую юридическую силу по отношению к другим кодексам и законам, содержащим нормы гражданского права.
Юридическая сила уставов, положений, инструкций, регламентов и правил определяется юридической силой нормативного правового акта, которым они утверждаются.
Нормативный правовой акт вышестоящего государственного органа (должностного лица) имеет большую юридическую силу по отношению к нормативным правовым актам нижестоящего государственного органа (должностного лица).
Новый нормативный правовой акт имеет большую юридическую силу по отношению к ранее принятому (изданному) по тому же вопросу нормативному правовому акту того же государственного органа (должностного лица).
Нормативный правовой акт, принятый (изданный) государственным органом (должностным лицом), имеет большую юридическую силу по отношению к нормативному правовому акту государственного органа (должностного лица) одного уровня, если государственный орган (должностное лицо), принявший (издавший) такой акт, специально уполномочен на регулирование определенной области общественных отношений.
Структурные подразделения государственных органов не вправе принимать акты нормативного характера, если иное не определено законодательными актами Республики Беларусь.
1. В повседневной жизни практикующие юристы (юрисконсульты, судьи, адвокаты и др.), а также граждане, обращаясь к правовым нормам, вынуждены решать и такую задачу как определение юридической силы акта, его места в общей системе права.
Известно, что основным принципом нормотворческой деятельности является обеспечение соответствия актов нижестоящих государственных органов актам вышестоящих государственных органов, однако на практике так происходит не всегда. Поэтому очень важно установить, какой акт обладает более высокой юридической силой. Немаловажно определить также приоритетное положение актов одного уровня. Попробуем решить эти и другие вопросы.
Ранее лишь в теории права определялось, что следует понимать под нормативным правовым актом. В настоящее время это определение получило свое закрепление в ст. 1 закона. Исходя из данного в нем определения нормативного правового акта, как официального документа установленной формы, принятого (изданного) в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица) или путем референдума с соблюдением соответствующей процедуры, можно выделить следующие его признаки: 1) в нем содержатся общеобязательные правила поведения; 2) он рассчитан на неопределенный круг лиц (т.е. речь идет не о конкретных гражданах, как это имеет место, например, при награждении, а о всех гражданах либо какой-то категории); 3) его применение не исчерпывается однократным применением, т.е. он направлен на неоднократное применение.
Хотя названный закон (см. ст. 4) не распространяется на некоторые виды правовых документов, например, локальные нормативные правовые акты, однако указанные признаки могут быть использованы для отграничения правоприменительного акта от нормативного правового акта и на локальном уровне.
В этой связи очень важно определить иерархию нормативных правовых актов, т.е. установить их юридическую силу и соотнести друг с другом.
2. Автор настоящего комментария в своих публикациях (книгах и статьях) ранее неоднократно обращался к данной проблеме (см. Канстытуцыя, закон, указ... Народная газета. 1994, 15-17 октября; Парламент Республики Беларусь. Минск. 1995 г.; Нормативные правовые акты государственных органов Республики Беларусь. Минск. 1999; Конституция – главный документ для законотворческой и правоприменительной деятельности. Доклад на научно-практической конференции. 21 декабря 2000 г. Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь. 2000 г. № 4 и др.). Поэтому изложенные им здесь суждения не являются новыми, однако обратиться к ним заставляет то, что в правоприменительной практике продолжаются споры, имеют место недоразумения, высказываются противоречивые мнения, что не содействует единообразному и правильному применению правовых норм, как важнейшего условия конституционной законности.
Анализ Конституции, действующего законодательства (исходя из необходимости его обязательного соответствия Основному Закону) позволяет выстроить следующую правовую “лестницу”.
1) Конституция (при этом следует иметь в виду, что смысл и толкование (разъяснение) ее норм должны осуществляться с учетом признания приоритета общепризнанных принципов международного права (см. часть первую ст. 8 Конституции). Поэтому можно утверждать, что общепризнанные принципы как бы возвышаются и над текстом Конституции.
2) конституционные законы
3) международные договоры Республики Беларусь
4) законы, декреты, указы
5) постановления палат Парламента (особое значение имеют регламенты палат)
6) постановления Правительства
7) постановления Национального банка
8) акты министерств
9) акты местных Советов депутатов (с учетом их уровня)
10) акты местных исполнительных и распорядительных органов (с учетом их уровня).
Каждый из названных уровней актов имеет свою характеристику и классификацию, например, законы (программные законы, кодексы, новые и “старые” законы, законы о ратификации международных договоров и т.п.). Остановимся лишь на наиболее важных актах.
1. Конституция. Ее место и роль в общей иерархии актов определены рядом статей и прежде всего статьей 137, согласно которой она обладает высшей юридической силой. Законы, декреты, указы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь. Там же предусмотрено, что в случае расхождения закона, декрета или указа с Конституцией действует Конституция.
Помимо верховенства Конституции среди ее важнейших юридических свойств следует назвать то, что она является ядром правовой системы. На ее основе формируется вся система текущего законодательства, включая и локальные нормативные акты. Ее нормы имеют непосредственный (прямой) характер действия. Это значит, что Конституция имеет приоритет во всех случаях, включая и пробельность законодательства, т.е. когда в “развитие” конституционных норм не принят соответствующий закон либо закон не приведен в соответствие с Конституцией.
2. Конституционные законы. В соответствии со статьей 140 Конституции к конституционным законам (помимо самой Конституции) следует относить:
1) законы о внесении в нее изменений и дополнений;
2) о введении в действие указанных законов (причем полагаем, что “переходные” положения могут быть включены непосредственно в текст самого закона, изменяющего Конституцию и поэтому необязательно отдельным актом “вводить” в действие указанный закон);
3) закон о толковании Конституции. Так, законом от 12 июня 1997 года “О толковании части первой статьи 143 Конституции Республики Беларусь” дано разъяснение содержания конституционной нормы, посвященной статусу депутатов Верховного Совета.
Решения по указанным вопросам считаются принятыми, если за них проголосовало не менее двух третей от полного состава каждой из палат Парламента.
Конституционные законы могут как “поглощаться” текстом Конституции (например, о внесении в нее изменений), так и существовать в виде отдельного документа (акт о толковании Конституции), однако тесно примыкающего к Основному Закону).
3. Международные договоры Республики Беларусь
То, что они следуют за Конституцией и конституционными законами (в силу особой правовой природы последних), можно сделать вывод, исходя из анализа части третьей ст. 8 и части четвертой ст. 116 Конституции, в которой определено право Конституционного Суда проверять на соответствие международным правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законы, декреты, указы Президента Республики Беларусь.
При этом даже в случае расхождения норм международных договоров и новых законов общепринятое правило о том, что новый закон отменяет старый, не применяется, т.е. в случае расхождения этих актов приоритетом пользуются нормы международных договоров. По существу здесь должен действовать принцип lex specialis. Этот принцип должен быть соблюден даже если в новом законе прямо сказано о его верховенстве по отношению к международному договору. Исключение возможно при установлении в законе большего объема гарантий.
4. Законы, декреты, указы
В силу множественности видов этих актов, особенностей конституционных норм, определяющих право на их издание и порядок их действия (сохранение юридической силы) есть необходимость остановиться на этой проблеме более основательно.
Анализ Конституции, закона “О нормативных правовых актах Республики Беларусь” позволяет определить субординацию законов, декретов и указов.
Вначале о законах. Особое, на наш взгляд, главенствующее место занимают программные законы. Конституция называет два таких закона: 1) об основных направлениях внутренней и внешней политики (до настоящего времени не принят); 2) о Военной доктрине Республики Беларусь (утверждена законом от 3 января 2002 года).
Все подконституционные акты, кроме международных договоров, должны основываться на программных законах; отступление от них является одним из оснований для признания акта неконституционным. К программным законам следовало бы относить и законы о бюджете.
Среди других законов более высокой юридической силой по отношению к иным актам обладают кодексы. Следует учитывать, что Гражданский кодекс имеет большую юридическую силу по отношению к другим кодексам и законам, содержащим нормы гражданского права. При этом, на наш взгляд, кодексы не могут возвышаться над программными законами.
Существенное значение имеет также решение в кодексах вопросов о делегировании полномочий на издание актов законодательства. В каждом конкретном случае его следует решать из всей совокупности правовых предписаний. Однако отметим, что акт делегированного законодательства не может быть выше кодекса.
Закрепленный в ст. 10 закона “О нормативных правовых актах Республики Беларусь” принцип, согласно которому новый нормативный правовой акт имеет большую юридическую силу по отношению к нормативному правовому акту государственного органа (должностного лица) одного уровня, позволяет практическим работникам правильно разрешать возникающие коллизии. Однако надо иметь в виду два обстоятельства, на которые законодателю следовало бы обратить специальное внимание, а именно: 1) с учетом верховенства норм кодексов новые обыкновенные законы все равно не могут быть выше кодексов (хотя на наш взгляд, этот вопрос мог бы решаться в каждом конкретном случае, соответствующую оговорку следовало бы сделать и в ст. 10 закона от 10 января 2000 г.); 2) указанное правило не распространяется на определение соотношения новых законов и законов о ратификации международных договоров; последние всегда должны иметь верховенство в силу требований ст. 8 Конституции. В мировой практике признано и это нашло свое закрепление в Венской конвенции о праве международных договоров, что государства не могут обуславливать неисполнение международных договоров особенностями национального законодательства.
Декреты, как того требует часть третья статьи 101 Конституции, должны издаваться в силу особой необходимости. Если есть возможность в период работы сессии принять закон, объявив его срочным, то, по мнению автора, следует щадяще относиться к праву Президента принимать такого рода акты. Представляется, что внесение предложений Президенту об издании декрета должно быть глубоко продуманным и обоснованным, когда другие варианты решения вопроса исключены. В то же время в силу своего статуса Президент вправе издавать обеспечивающие исполнение Конституции и законов правовые акты во всех случаях, когда отсутствуют иные предназначенные для этого механизмы, в том числе и в целях восполнения пробелов по причине бездействия законодателя.
Как известно, новый закон имеет большую юридическую силу по отношению к ранее принятому. Это же правило работает и в отношениях “декрет – закон”. А как же соотносятся кодексы, законы и декреты?
Выступая за полноценные правомочия Президента, в то же время считаю, что не все указы Президента должны рассматриваться как законодательные акты, что определено в статье 1 закона о нормативных правовых актах, например те из них, которые явно носят подзаконный характер в силу делегирования законом определенных полномочий. Однако такой указ не может возвышаться над законом. В то же время указ, изданный в силу конституционных полномочий, действительно может признаваться законодательным актом.
3. Рассматривая дела в Конституционном Суде, мы часто сталкиваемся с проблемой придания актам обратной силы. В части шестой статьи 104 Конституции предусмотрено, что закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность. Некоторые юристы ошибочно утверждают, что такие жесткие требования установлены только для закона. Они, к сожалению, не придерживаются взгляда о том, что в указанной норме закреплен по существу важнейший принцип, имеющий универсальный характер, то есть обязательный для введения в действие всех нормативных актов.
4. Насколько важно определить иерархию нормативных актов, видно на следующем примере.
16 мая 2002 г. в БДГ была опубликована статья “Горняков обложили”. В ней речь шла о том, что суды (Минский областной и суд г. Солигорска) посчитали не подлежащим удовлетворению иск профсоюзного комитета ПО “Беларуськалий”, действующего в интересах одного из шахтеров. Как сообщалось, у бывшего работника, ушедшего из объединения после истечения срока контракта на пенсию, удержали почти треть выходного пособия.
В указанной публикации упоминалось и решение Конституционного Суда, касавшееся налогообложения с выходных пособий. Действительно, 1 февраля 2001 г. Конституционный Суд вынес решение “О выходном пособии, выплачиваемом в соответствии с законодательством на основании коллективного договора при увольнении работника в связи с окончанием срока действия контракта”.
Частью первой статьи 48 Трудового кодекса установлено, что выходное пособие выплачивается в случаях, предусмотренных Трудовым кодексом и иными актами законодательства, коллективным договором, соглашением. Помимо случаев выплаты выходного пособия, установленных Трудовым кодексом и иными актами законодательства, законодательством, таким образом, предоставлено право решать этот вопрос на локальном уровне – в коллективных договорах и соглашениях сторон. В поступивших в Конституционный Суд обращениях указывалось, что коллективным договором, действующим в ПО “Беларуськалий”, предусмотрена выплата выходного пособия в зависимости от непрерывного стажа работы в объединении при увольнении в связи с окончанием срока действия контракта работникам (кроме совместителей), получившим право на пенсию по возрасту. На практике возник вопрос о правомерности налогообложения выходных пособий, предусматриваемых дополнительно коллективными договорами.
В соответствии с подпунктом 1.36 пункта 1 статьи 3 Закона от 21 декабря 1991 г.
“О подоходном налоге с физических лиц” (в редакции Закона от 9 марта 1999 г.) не облагались подоходным налогом выходные пособия, выплачиваемые в случаях, предусмотренных законодательством Республики Беларусь. В подпункте 3.1.36 Методических указаний по исчислению и уплате подоходного налога с физических лиц, утвержденных приказом Государственного налогового комитета Республики Беларусь от 6 апреля 1999 г. № 62 (с изменениями и дополнениями от 23 октября 2000 г. № 95), был дан исчерпывающий перечень случаев, при наступлении которых выплачиваемые выходные пособия не подлежат налогообложению. Определено также, что выходное пособие не подлежит налогообложению и в размере, превышающем минимальную величину, установленную актами законодательства Республики Беларусь, при условии, что локальными нормативными актами (коллективный договор, соглашение и иные – статья 7 Трудового кодекса) такое превышение предусмотрено. Однако в данный перечень не были включены выплаты выходных пособий, предусматриваемые в соответствии с законодательством (статья 48 Трудового кодекса) коллективными договорами.
Исходя из анализа Трудового кодекса, иных актов законодательства, Конституционный Суд в этой связи посчитал, что не имелось правовых оснований для установления подзаконными актами порядка, когда из одного вида (размера) выходных пособий производились бы налоговые удержания, а из других – нет. Это право принадлежит законодателю и оно может быть реализовано с учетом необходимости обеспечения соотношения нормативных актов с учетом их юридической силы.
При этом Конституционным Судом было обращено внимание на то, что в соответствии со статьей 10 Закона “О нормативных правовых актах Республики Беларусь” кодекс обладает более высокой юридической силой, чем закон. Новый нормативный правовой акт имеет большую юридическую силу по отношению к ранее принятому по тому же вопросу нормативному правовому акту того же государственного органа. Согласно статье 71 названного закона в случае коллизии между нормативными правовыми актами субъекты правоотношений должны руководствоваться нормой акта, обладающего более высокой юридической силой. В этой связи приоритет должны иметь положения Трудового кодекса.
В этой связи Конституционным Судом признано правомерным установление в коллективных договорах выходных пособий, предусматриваемых на основании статьи 48 Трудового кодекса (помимо выходных пособий, прямо перечисленных в ней).
Национальному собранию Республики Беларусь, Государственному налоговому комитету Республики Беларусь было предложено принять безотлагательные меры по устранению существующих коллизий в законодательстве. При этом в силу очевидной противоречивости норм, содержащихся в различных правовых актах, не должна, по мнению Конституционного Суда, наступать ответственность нанимателя, материальная ответственность должностных лиц, не производивших удержания из выходных пособий, предусмотренных коллективным договором, соглашением сторон, а также не должно производиться взыскание с работников сумм, не удержанных с таких выходных пособий для целей налогообложения.
Это, как говорится, предыстория вопроса. Что же произошло затем?
25 июня 2001 г. закон “О подоходном налоге с граждан” был изложен в новой редакции. В подпункте 1.36 пункта 1 статьи 3 Закона Республики Беларусь “О подоходном налоге с физических лиц” сейчас предусмотрено удержание подоходного налога с сумм выходных пособий, превышающих минимальные гарантированные законодательными актами размеры выходных пособий, а значит, и с выходных пособий, установленных коллективным договором. И в то же время в ст. 109 Трудового кодекса осталась норма, согласно которой не допускается удержание из выходного пособия, компенсационных и иных выплат, на которые согласно законодательству, не обращается взыскание.
В соответствии с Законом Республики Беларусь “О нормативных правовых актах Республики Беларусь” кодексы, как уже подчеркивалось, имеют большую юридическую силу по отношению к другим законам. К тому же следует иметь в виду, что новый нормативный акт имеет большую юридическую силу по отношению к ранее принятому (изданному) по тому же вопросу нормативному правовому акту того же государственного органа (должностного лица) (см. ст. 10). В Законе Республики Беларусь “О налогах и сборах, взимаемых в бюджет Республики Беларусь”, принятом задолго до принятия Трудового кодекса, предусмотрено, что включение положений, регулирующих вопросы налогообложения, в другие акты законодательства не допускается.
Таким образом существует проблема с определением соподчиненности правовых актов.
Как уже отмечалось, конкретный спор уже был предметом разбирательства в общих судах. На наш взгляд, в силу коллизии правовых актов общим судам, которые рассматривали дело, следовало, руководствуясь ст. 112 Конституции, частью третьей ст. 6 закона
“О Конституционном Суде Республики Беларусь”, инициировать рассмотрение дела в Конституционном Суде для вынесения заключения. Ходатайство об этом также могли заявить стороны и другие участники процесса.
Конституционный Суд неоднократно отмечал, в том числе и в своих посланиях о состоянии конституционной законности, что суды в случае наличия сомнений в конституционности нормативных актов, подлежащих применению в деле, не выполняют возложенную на них ст. 112, 137 Конституции, ст. 6 закона “О Конституционном Суде Республики Беларусь” обязанность.
В создавшейся ситуации Конституционный Суд мог бы вынести свое заключение, т.е. то решение, которое является окончательным, обжалованию и опротестованию не подлежит, относительно конституционности указанных нормативных актов, в том числе определив их иерархию (соподчиненность). Однако для этого необходимо обращение указанных в части четвертой ст.116 Конституции субъектов либо постановка судами, рассматривавшего дело, вопроса перед Конституционным Судом в порядке реализации ст. 112 Конституции. Это сделано не было. Другие субъекты вправе инициировать в соответствии с частью четвертой ст. 6 закона “О Конституционном Суде Республики Беларусь” перед уполномоченными субъектами внесение предложений в Конституционный Суд о проверке конституционности указанных актов.
На мой взгляд, в создавшейся ситуации следует руководствоваться Трудовым кодексом, нормы которого обладают более высокой юридической силой.