Проблемы правового регулирования туризма в современных условиях России
Наряду с осуществлением целого ряда успешных реформ в сфере отечественного туризма на рубеже 1990х—2000х годов, следует отметить и те недостатки, которые были допущены в ходе этих преобразований.
Своевременное выявление и преодоление их негативных последствий может повысить эффективность туризма как сферы социальнокультурного обслуживания и специфической отрасли экономики страны.
Кроме того, динамично развивающиеся рыночные отношения в течение 12 лет пос ле принятия Закона «Об основах туристской деятельности в РФ» [18] требовали постоянного анализа и своевременного внесения изменений в законодательное обеспечение туризма, но не всегда имели место в законодательной практике.
Выявление и преодоление этого отставания также призвано повысить качество туризма. Таким образом, первоначально допущенные ошибки в правовом обеспечении туризма и несвоевременное реагирование законодательства на изменения объективных условий в стране в совокупности привели к возникновению правовых пробелов и неэффективному нормативноправовому регулированию общественных отношений
в сфере туризма. Это не могло в полной мере способствовать осуществлению положительных социальноэкономических пре образований в туризме, развитию его материальнотехнической базы, привлечению инвестиций,
увеличению объемов и улучшению качества
предоставляемых услуг. Между тем вопросы правовой организации, управления и деятельности
уристских предприятий неоднократно поднимались в научных изданиях и на научнопрактических конференциях.
Несмотря на это, многие аспекты современного законодательного обеспечения туризма все еще остаются недостаточно разработанными и не приняты к реализации на государственном уровне. В связи с этим, развитие туристской деятельности в России происходит в условиях несовершенного правового обеспечения и отсутствия четко выверенной государственной политики и стратегии развития туризма.
Рассмотрим некоторые из этих проблем.
1. Потребовалось определенное время, чтобы в современной «Клас сификации отраслей Народного хозяйства РФ» сфера туризма официально идентифицировалась в качестве самостоятельной отраслевой системы. Тогда как Закон «Об основах туристской деятельности в РФ» однозначно признал туризм в качестве одной из приоритетных «отраслей» экономики еще в 1996 г. [49, с. 12].
Данное противоречие вызывало целый ряд проблем, связанных с отсутствием, вопервых, административной определенности туризма как составной части национальной экономики и, вовторых, обоснованной классификации туристских организаций как структурных подразделений конкретной отрасли. Естественно, это затрудняло организацию управления и
принижает законодательное обеспечение деятельности турфирм. Однако масштабы современного туризма и перспективы его развития не только , позволяют, но и диктуют необходимость формировать отношение к туризму как к отрасли народного хозяйства, с вытекающими отсюда управленческими, бюджетными, налоговыми, структурными, организационноштатными и другими выводами.
2. Сравнительный анализ показывает, что в современной экономике на долю туризма приходится около 10% мирового валового дохода, 8% мирового экспорта и 30–35% мировой торговли услугами [42, с. 45]. Естественно, что среднестатистическая десятипроцентная доля государственных доходов, поступающих от туризма, а в Турции, Египте, Тайланде — до 20–30% [53], — однозначно ставит туристскую индустрию этих стран в ранг ведущих отраслей экономики. Ей уделяется постоянное внимание со стороны правительства, сюда направляются капитальные вложения, здесь осуществляются целевые программы. На этом фоне цифра в 1–2%, приходящаяся на долю отечественного туризма, выглядит слабым аргументом в пользу отраслевого становления отечественного туризма.
По данным Всемирной туристской организации, на долю России приходится
1,2% общемирового числа международных туристских прибытий и 2,2% от международных прибытий в Европе [42, с. 46]. Отсюда вытекает, что недостаточное внимание к развитию внутреннего и въездного туризма в России не способствует повышению его эффективности и прибыльности.
3. Экономическая картина состояния отечественного туризма характеризуется тем, что в настоящем виде его доходность в рамках страны продолжает оставаться низкой. Естественно, что туристские компании, экскурсионные бюро, гостиницы и другие объекты обслуживания получают прибыль, государство — налоги, а общество — услуги для своих членов. Развитие туризма способствует многократному росту связанного с ним сервиса и созданию новых рабочих мест. Однако, в общей структуре государственного бюджета туризм, ввиду своего одностороннего развития, не способствует притоку валютных средств. Российские граждане, выезжающие за рубеж, ежегодно вывозят из страны более 12 млрд. долл. США, а за счет въездного туризма в Российскую Федерацию удается вернуть не многим более 4 миллиардов долларов, что не лучшим образом влияет на экономику страны [48, с.3].
Таким образом, ввиду значительного перевеса выездного туризма над въездным происходит отток денежных средств и валюты за рубеж. И, несмотря на общее увеличение выездных и въездных поездок российских и иностранных туристов, в платежном балансе страны по статье «туризм » стабильно сохраняется отрицательно сальдо в объеме 7–8 млрд. долл. США [48, с.4]. Решение этой проблемы требует более полного использования туристского потенциала страны, повышения качества и количества предоставляемых услуг, обеспечения безопасности туристов, установления доступных цен и, в целом, повышения привлекательности российского туризма.
4. В индустрии туризма до сих пор не сложилась эффективная система рыночных отношений. Отечественный туризм существенно отстает от мировых стандартов в сфере организационных и производственных
технологий. Одной из причин является недостаточно эффективное законодательное обеспечение, невнятность государственной политики и стратегии развития туризма. За последние 12 лет практически не было
принято ни одного значимого нормативноправового акта в сфере туризма. До сих пор отсутствует механизм практической реализации ст. 14 Закона об , основах туристской деятельности по обеспечению безопасности туристов.
Федеральное агентство по туризму не получает объективной информации от государственных органов о потенциальных угрозах и не в состоянии проинформировать туроператоров, турагентов и туристов о степени безопасности в стране (месте) временного пребывания. До сих пор нет достоверной статистики о количестве и характере преступных действий, совершенных в отношении российских туристов.
5. В связи с введением в действие норм Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О лицензировании
отдельных видов деятельности» [30] с 1го января 2007 года было отменено лицензирование туристской деятельности в Российской Федерации. Вмененные взамен этого меры финансовых гарантий (страхование гражданской ответственности и предоставление банковских гарантий) не в полной мере защищают нарушенные права туристов. Длительным и затратным остается процесс судебного восстановления законного порядка.
В связи с этим попрежнему остаются востребованными меры, призванные обеспечивать ответственность производителей услуг не только в порядке судебной, но и внесудебной защиты законных интересов потребителей.
6. В условиях рыночных отношений отечественный туризм быстро теряет свою социальную направленность. Сокращаются детский туризм и предоставление туристских услуг инвалидам и пенсионерам. Снижается доля студенческого, молодежного и других видов малоприбыльного туризма. Не предусмотрены налоговые льготы для фирм, занимающихся поддержкой социального туризма. До сих пор не разработаны стимулирующие механизмы привлечения средств работодателей для организации туристского отдыха работников.
В последней редакции Закона об основах туристской деятельности в РФ полностью исключена статья о предоставлении социальной помощи отдельным категориям граждан в сфере туризма. На наш взгляд, это противоречит конституционному положению о социальном характере нашего государства.
7. В силу целого ряда причин медленно развивается экологический туризм. По оценкам Всемирной туристской организации (ЮНВТО) [48, с. 9], экологический туризм является одним из наиболее перспективных направлений XXI века. Доходы от него в крупных национальных парках ряда стран достигают миллионов долларов США. Россия, по их же оценкам, обладает самым мощным экотуристским потенциалом в мире: общая площадь особо охраняемых природных территорий — ресурсной базы экологического туризма — составляет 136,6 млн. га (7,58% площади страны) [48, с. 9]. И, тем не менее, экологический туризм в России занимает далеко не первое место. К числу причин, сдерживающих его развитие, относится недостаточное законодательное обеспечение. Так, например, в законе «Об основах туристской деятельности в РФ» экологический туризм прописан всего лишь одной строкой. В законе «Об особо охраняемых природных территориях » экологотуристская деятельность входит в число задач, поставленных только перед руководством национальных парков.
8. Сдерживающими факторами развития въездного туризма, как показывает интервьюирование турагентов, служат отсталая маркетинговая стратегия продвижения национального туристского про дукта на внешний рынок, скудный ассортимент предлагаемых услуг, неудовлетворительное транспортное обслуживание, бесконтрольная ценовая политика, слабое
внимание к приоритетным направлениям туризма.
Все это является результатом несогласованного правового обеспечения деятельности различных отраслей производства и ведомственных барьеров. Их преодоление — одна из кардинальных задач нового законодательства о туризме.
9. Проблемы российского туризма во многом связаны с его слабым научным обеспечением и качеством подготовки персонала. В этой связи одной из нерешенных проблем является совершенствование многоуровневой непрерывной системы профессионального туристского образования, способной обеспечить его конкурентоспособность на мировом рынке. Для этого российские выпускники должны обладать таким уровнем подготовки и соответствующим ему сертификатом (дипломом), который бы признавался другими странами.
Полезную роль могли бы сыграть политика стимулирования научных исследований в области национального туризма и привлечение финансовых средств предпринимателей в разработку прикладных исследований с последующим внедрением их в туристскую практику.
10. Насущной проблемой остается модернизация документационного обеспечения туризма. Официально установлено, что ввиду недостаточности регламентации, научнометодического обеспечения и уровня подготовленности персонала, ведение документации туристских предприятий не соответствует современным требованиям, а текущее и архивное хранение документов вообще не налажено. Созрела необходимость классификации новых видов туристской деятельности, обновления технических регламентов, введения комплексов обязательных документов и установления обязательных процедур документирования и оценки качества туристских услуг. Это возможно достичь путем принятия национального стандарта по ведению служебной и коммерческой документации.
Все вышеперечисленные и некоторые другие проблемы современного туризма в России могут быть решены в процессе совершенствования законодательства о туризме.
Основные направления
И пути совершенствования