Разрешительно-лицензионная функция
Разрешительно-лицензионная функция представляет собой разновидность управленческого процесса как административно-процессуальной формы, в которой осуществляется деятельность органов исполнительной власти по применению норм лицензионного права как административно-правового института. Правовое значение опосредования лицензирования категорией административного процесса состоит в обеспечении легитимности лицензионных правовых актов; нарушение требований административно-управленческой процессуальной формы должно влечь незаконность последнего.
В качестве общеправовых принципов лицензирования выступают законность как основное правовое начало государственного управления, а также принцип обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации. Последний является конституционным принципом, основанным на ч.1 ст.8 Конституции РФ. Непосредственное выражение он имеет в нормах о действии лицензий на всей территории Российской Федерации, установлении единого перечня лицензируемых видов деятельности, а также установлении единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации.
Вторую группу принципов образуют принципы, определяющие основные подходы к институциональной составляющей лицензирования (институциональные принципы). В эту группу принципов включены принцип установления лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности; принцип обязательности лицензирования, обеспечиваемый применением негативных правовых последствий, среди которых особо можно выделить меры административной ответственности; принцип гласности и открытости, определяющий информационную ценность лицензирования как формы государственного управления; принцип публичности, выражающийся в том, что лицензирование является формой государственной деятельности и осуществляется уполномоченными органами публичной власти; акт выдачи лицензии являет собой публично-правовой акт.
Третья группа принципов определяет функционирование лицензионной системы и может быть обозначена как функциональные принципы. К ним относятся: заявительный характер, выражающийся в том, что лицензионная процедура возбуждается только на основании заявления соответствующего субъекта; платность - лицензирование осуществляется на возмездной основе, за плату, которая находится в режиме налогового сбора.
Выделяются следующие виды лицензирования:
по характеру публичного интереса (публично-функциональной направленности):
а) лицензирование, направленное на охрану общественного порядка и обеспечения национальной (государственной) безопасности;
б) лицензирование, направленное на обеспечение прав и свобод граждан.
по уровню публичного интереса:
а) лицензирование, направленное на реализацию общегосударственного интереса;
б) лицензирование, направленное на реализацию публичного интереса субъекта РФ;
по содержанию публичного интереса:
а) лицензирование в экономической сфере;
б) лицензирование в административно-политической сфере;
в) лицензирование в социально-культурной сфере.
Лицензионное производство представляет собой разновидность управленческого процесса как административно-процессуальной формы, в которой реализуется разрешительно-лицензионная функция органов исполнительной власти по применению норм лицензионного права как административно-правового института. Правовое значение опосредования лицензирования категорией административного процесса состоит в обеспечении легитимности лицензионных правовых актов; нарушение требований административно-управленческой процессуальной формы должно влечь незаконность последнего.
Обоснована необходимость разграничения и правового закрепления двух видов процедур, образующих содержание лицензионного производства: общие и специальные; общие процедуры, в свою очередь, могут дифференцированы на обязательные и факультативные.
К общим обязательным процедурам относятся:
возбуждение лицензионного производства,
лицензионная экспертиза,
принятие решения о выдаче или отказе в выдаче лицензии, оплата лицензионного сбора.
К общим факультативным относятся:
переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии,
осуществление текущего контроля за соблюдением лицензионных требований и условий,
применение мер принуждения за их несоблюдение лицензионных требований, в частности, приостановление и аннулирование лицензии.
К специальным лицензионным процедурам относятся процедуры, отражающие специфику отдельных видов лицензирования, обусловленную характером лицензируемого объекта.
Общие лицензионные процедуры должны быть установлены на уровне федерального закона; специальные могут устанавливаться положениями о лицензировании отдельных видов деятельности.
Основные элементы лицензирования как функции исполнительной власти:
1. Лицензирующий орган - уполномоченный орган исполнительной власти, реализующий контрольно-учетные функции в зависимости от сферы или отрасти управления применительно к конкретному содержанию объекта лицензирования.
2. Акты лицензирования - акты уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемые посредством внесения в государственные реестры, регистры различных сведений и влекущие определенные правовые последствия. При этом акты лицензирования должны обладать всеми основными признаками, определяющими их юридическую природу. [12]
К таковым можно отнести:
акт лицензирования должен представлять собой юридический вариант управленческого решения;
издаваться только полномочным субъектом исполнительной власти;
являть собой одностороннее волеизъявление субъекта, осуществляющего лицензионную деятельность;
акт лицензирования может создать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения конкретных правовых отношений;
акт лицензирования издается в качестве письменного юридического документа с соблюдением определенных, нормативно установленных процедур;
акт лицензирования может быть в установленном действующим законодательством или подзаконными административно-правовыми нормами опротестован или обжалован.
3. Процедура лицензирования - нормативно установленная последовательность совершения определенных юридически значимых действий субъектами административно-правовых отношений в сфере лицензионной деятельности. Необходимость нормативного урегулирования процедуры лицензирования обусловлена задачами вынесения законного акта лицензирования и соблюдением прав граждан, юридических лиц при проведении лицензирования.
В целом же нормативная модель процедуры лицензирования должна четко определять:
1) целевое назначение процедуры;
2) тип основных отношений;
3) круг лиц, участвующих в процедуре (для реализации основного отношения могут понадобиться дополнительные субъекты - помимо тех, кто участвует в основном отношении);
4) акты поведения, которые могут и должны совершить участники поведения;
5) последовательность совершения актов поведения;
6) сроки и место осуществления отдельных процедурных действий и процедуры в целом;
7) правовые средства, обеспечивающие функционирование процедуры. [17]
Указ Президента РФ от 9 марта 2004г. №314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" относит выдачу органами государственной власти, местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам, регистрацию актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов к функциям по контролю и надзору. По общему правилу вышеуказанные функции осуществляют федеральные службы, а в случаях, установленных постановлениями Правительства РФ либо указами Президента РФ, данными функциями могут наделяться федеральные агентства и ряд федеральных министерств, находящихся в ведении Президента РФ.
3. Принципы осуществления исполнительной власти: разделение властей, законность, верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, народовластие, федерализм, разделение властей, ответственность, гласность, обеспечение прав и свобод человека и гражданина.
Конституционные принципы осуществления функций исполнительной власти
Принцип народовластия – народ является носителем суверенитета и единственным источником власти, он реализует свою власть непосредственно и через органы государственной власти, в том числе органы исполнительной власти и органы местного самоуправления. Контроль за деятельностью органов исполнительной власти должен осуществляться как со стороны органов представительной и судебной властей, так и непосредственно народом. При этом используются различные формы контроля за работой управленческого аппарата и должностных лиц.
Принцип социальной справедливости закреплен в социальной политике государства, которая направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Принцип демократизма осуществляется в двух основных формах: непосредственная – в референдумах, свободных выборах, собраниях, конференциях, сходах граждан, подачах петиций (коллективные обращения граждан по совершенствованию законодательства) и др.; представительная – через выборные органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Принцип верховенства закона означает иерархическую правовую систему в соответствии с юридической значимостью нормативных правовых актов. Высшей юридической силой обладает основной закон государства – Конституция РФ. Все нормативно-правовые акты должны приниматься на основании и во исполнение основного закона.
Принцип разграничения предметов ведения и полномочий проявляется в том, что акты органов исполнительной власти федерального уровня и уровня субъектов РФ не должны быть противоречивы. ФОИВ создают свои территориальные структуры и назначают соответствующих должностных лиц, а также по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации передают им часть своих полномочий, если это не противоречит Конституции России и ФЗ. В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов Федерации также передают им часть своих полномочий.
Принцип законности в отличие от верховенства закона означает, что органы государственной власти, в том числе исполнительной, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения равны перед законом и обязаны их соблюдать.
Принцип приоритета прав человека и гражданина. Все государственные органы, и в первую очередь органы исполнительной власти, несут ответственность за несоблюдение этих прав.
Принцип гласности предполагает открытость законодательства, доступность и подотчетность государственных учреждений и должностных лиц по вопросам, затрагивающим интересы граждан.
Принцип федеративного устройства предполагает государственную целостность, единство государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов в РФ.
Принцип объективного учета национальных особенностей. Многочисленные межнациональные конфликты требуют внимательного изучения этого принципа и учета при организации деятельности органов исполнительной власти.
Органы исполнительной власти в своей деятельности по выполнению возложенных на них задач и функций руководствуются рядом принципов. Они представляют собой общие положения, идеи, основополагающие требования, которые характеризуют сущность управленческой деятельности, ее предназначение. Важнейшие из них закрепляются в законодательстве.
Принцип народовластия, закрепленный в ст. 3 Конституции, означает, что народ является единственным источником власти, он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти, одной из ветвей которой является исполнительная власть. Контроль над деятельностью органов исполнительной власти должен усиливаться как со стороны органов законодательной и судебной властей, так и непосредственно со стороны народа и его негосударственных организаций.
Для этого должен быть установлен порядок регулярных отчетов должностных лиц органов исполнительной власти перед законодательными (представительными) органами, трудовыми коллективами, населением, возможно большей открытости их работы.
Принцип верховенства закона (ст. 4, 15 Конституции) предполагает формирование субординированной правовой системы государства в соответствии с юридической силой тех или иных нормативных правовых актов. Высшей юридической силой обладает главный закон государства - Конституция России, которой должны соответствовать все другие нормативные правовые акты и акты применения права.
Конституция (ст. 15) установила общую норму, предусматривающую приоритет международных договоров - разумеется тех, участницей которых является Российская Федерация, - над положениями ее внутреннего законодательства. Это означает, во-первых, что если в международном договоре содержатся иные положения, чем имеющиеся в национальном законе, то действуют положения Договора. Во-вторых, общепризнанные принципы международного права и международные договоры России имеют прямое, непосредственное действие на российской территории.
Принцип разделения властей, закрепленный в ст. 10 и 11 Конституции, выражает существование и самостоятельность трех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной.
Принцип разграничения полномочий федеральных и региональных органов, закрепленный в ст. 11, 78 Конституции, проявляется в том, что компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между ними определяются не по их собственному усмотрению, а на основе нормативно-правовых актов. Осуществляя свои полномочия, федеральные органы исполнительной власти вправе создавать свои территориальные структуры и назначать соответствующих должностных лиц. Федеральные органы по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции России и федеральным законам. В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами могут передавать им осуществление части своих полномочий.
Принцип законности (ст. 15 Конституции) означает, что органы государственной власти, в том числе исполнительной, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию, законы и подзаконные акты. Безвластие и неуправляемость во многих сферах - результат, прежде всего несоблюдения принципа законности и правового нигилизма. Одной из основ поддержания законности и правопорядка является требование личной (персональной) ответственности каждого должностного лица, государственного служащего и гражданина за нарушение законов. Исключительно важна здесь свобода слова, реализуемая, конечно, на основе соответствующих конституционных и других законодательных норм. Соблюдение законности - это главное условие эффективности, результативности деятельности органов исполнительной власти.
Принцип гласности предполагает открытость законодательства, доступность и подотчетность государственных учреждений и должностных лиц. Статья 15 Конституции устанавливает, что законы подлежат официальному опубликованию; неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Не подлежат разглашению сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну, а также полученные в процессе служебной деятельности сведения, затрагивающие честь и достоинство граждан, за исключением случаев, предусмотренных законом.
Принцип приоритета и гарантированности прав личности является новым для российского законодательства и административной практики. Правовое государство, которое предполагается создать в России, характеризуется тем, что права личности признаются высшей ценностью, а все государственные органы, в том числе и органы исполнительной власти, ответственны перед гражданами. Права граждан должны быть надежно защищены от любого произвола органов государства, должностных лиц и представителей власти.
Статья 5 Конституции закрепляет принцип федеративного устройства государства. Это предполагает последовательное раскрытие в текущем федеральном законодательстве сущности единства основ государственного строя, равноправия субъектов Федерации, верховенства федерального закона, территориальной целостности государства при полной свободе передвижения людей, информации, товаров, денег и услуг. Провозглашенное Конституцией равноправие субъектов Федерации предполагает предоставление им равных возможностей реализации прав народов и каждой личности. Это зависит не только от самих субъектов Федерации, но и от организации власти в едином федеративном государстве. Что касается закрепленной в Конституции модели федерализма, то она обусловлена не только многонациональным составом России, но и компактным проживанием разных народов на данной территории в течение многих веков.
Для системы органов исполнительной власти характерен принцип централизации, то есть подчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Он вытекает из единства данной системы, когда объем полномочий каждого органа исполнительной власти четко очерчен законодательством. Вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации последние обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции).
Принцип централизации имеет большое созидательное значение, ибо в таком многонациональном государстве, как Россия, система органов исполнительной власти, закрепленная Конституцией, законами и указами Президента, является важнейшей гарантией и против центробежных устремлений некоторых местных «элит».
В то же время в ряде случаев законодательство предусматривает сочетание централизации и децентрализации, что организационно обеспечивается системой двойного подчинения объектов управления, то есть подчиненности по вертикали и горизонтали.
Для организации и функционирования органов исполнительной власти характерен и принцип дифференциации (разделения) и фиксирования функций и полномочий каждого из этих органов и их должностных лиц, что крайне важно для правильного подбора и расстановки государственных служащих в соответствии с их профессиональной подготовкой и опытом работы.