УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Нормативное правовое обеспечение
К началу 2001 года в республике сформировалась система законодательных актов, регулирующих отношения по использованию и охране компонентов природной среды (Кодекс Республики Беларусь о земле, Кодекс Республики Беларусь о недрах, Водный и Лесной кодексы Республики Беларусь, Закон Республики Беларусь от 19 сентября 1996 года ”Об охране и использовании животного мира“, Закон Республики Беларусь от 15 апреля 1997 года ”Об охране атмосферного воздуха“).
В период реализации Национального плана действий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды Республики Беларусь на 2001 – 2005 годы принят ряд нормативных правовых актов в сфере природопользования и охраны окружающей среды, основным из которых является Закон Республики Беларусь от 17 июля 2002 года ”О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь ”Об охране окружающей среды“.
Приняты нормативные правовые акты, совершенствующие правовые механизмы охраны окружающей среды, в том числе в области:
лицензирования в сфере использования природных ресурсов и воздействия на окружающую среду;
оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности;
государственной экологической экспертизы;
мониторинга окружающей среды, НСМОС и порядка ведения отдельных видов мониторинга, входящих в НСМОС;
контроля в сфере охраны окружающей среды.
В рамках совершенствования нормативного правового обеспечения рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды:
принят Закон Республики Беларусь от 14 июня 2003 года ”О растительном мире“;
внесены изменения и дополнения в Лесной кодекс Республики Беларусь;
получили дальнейшее закрепление на уровне законодательства механизмы охраны компонентов природной среды, в том числе установлен правовой режим водоохранных зон и прибрежных полос больших и средних рек; определено правовое положение ботанических и зоологических коллекций; утверждены списки редких и находящихся под угрозой исчезновения видов диких животных и дикорастущих растений, включенных в Красную книгу Республики Беларусь;
принят Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях, глава 15 которого устанавливает административную ответственность за правонарушения против экологической безопасности, окружающей среды и порядка природопользования;
принято постановление пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 18 декабря 2003 г. № 13 ”О применении судами законодательства об ответственности за правонарушения против экологической безопасности и природной среды“ (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2004 г., № 4, 6/383).
Дальнейшее совершенствование получило законодательство об охране окружающей среды в связи с согласием Республики Беларусь на обязательность распространения в республике норм международных договоров в области охраны окружающей среды (Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий, подписанной в г.Хельсинки 17 марта 1992 года, Стокгольмской конвенции о стойких органических загрязнителях, принятой в г.Стокгольме 22 мая 2001 года, Картахенского протокола по биобезопасности к Конвенции о биологическом разнообразии, принятого 29 января 2000 года в г.Монреале, Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата, принятого в г.Киото 11 декабря 1997 года, и др.) и их имплементацию в законодательство Республики Беларусь.
Принят ряд законодательных актов, регулирующих хозяйственную деятельность, устанавливающих порядок использования природных ресурсов и требования в сфере охраны окружающей среды, в том числе в архитектурной, градостроительной, строительной, инвестиционной деятельности, в сфере туризма, газоснабжения, на транспорте. Следует более детально урегулировать использование инвесторами природных ресурсов на основании концессионных договоров.
Нуждаются в правовом закреплении новые механизмы обеспечения экологической безопасности: экологическое страхование, экологический аудит в процессе приватизации организаций, ликвидации юридических лиц, прекращения деятельности индивидуальных предпринимателей, экономической несостоятельности, экономическая оценка природных объектов и воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, объявление территорий экологически неблагополучными.
Планируется уделять значительное внимание систематизации законодательства об охране окружающей среды посредством консолидации и кодификации нормативных правовых актов.
Необходимо внесение изменений и дополнений в Уголовный кодекс Республики Беларусь и Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях, предусматривающих уточнение составов правонарушений против экологической безопасности и природной среды. Одновременное внесение изменений и дополнений в указанные законодательные акты необходимо в связи с тем, что отдельные уголовные преступления против экологической безопасности и природной среды предусматривают наличие административной преюдиции, а также имеют одинаковые элементы составов правонарушений.
Необходимо также предусмотреть совершенствование гражданского и хозяйственного процесса в целях обеспечения реализации Республикой Беларусь Конвенции о доступе к информации, об участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (далее – Орхусская конвенция), принятой 25 июня 1998 года на Четвертой конференции министров ”Окружающая среда для Европы“ в г.Орхусе (Дания), устранения барьеров в доступе общественности к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, уточнения особенностей рассмотрения экологических споров.
Основными направлениями деятельности в области нормативного правового обеспечения рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды на 2006 – 2010 годы являются:
совершенствование действующих правовых механизмов в области охраны окружающей среды, в частности ведение государственных кадастров природных ресурсов;
включение в законодательство о предпринимательской, хозяйственной (экономической) деятельности положений об обеспечении экологической безопасности и охране окружающей среды;
совершенствование нормативных правовых актов, устанавливающих ответственность за нарушение законодательства об охране окружающей среды, а также на основании которых исчисляется размер вреда, причиняемого окружающей среде;
систематизация законодательства об охране окружающей среды, включая разработку и принятие Экологического кодекса Республики Беларусь.
Экономический механизм природопользования
и охраны окружающей среды
В рамках совершенствования экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды в 2001 – 2005 годах получили дальнейшее развитие принципы платности природопользования и возмещения вреда, причиненного окружающей среде, усилена роль экологического налога, что позволило увеличить размеры средств фондов охраны природы, существенно продвинуться в реализации важнейших направлений Национального плана действий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды Республики Беларусь на 2001 – 2005 годы, а также решении проблемы компенсации ущерба, наносимого окружающей среде и здоровью населения.
Вместе с тем в республике отношение доходной части бюджета, получаемой за счет экологического налога, составляет около 0,6 процента к объему валового внутреннего продукта, что в 3 – 8 раз ниже аналогичного показателя в развитых странах.
Результатом совершенствования нормативных правовых актов по вопросам налогообложения явилось расширение перечня платежей, составляющих экологический налог, и включение в состав указанного налога платежей, ранее носивших неналоговый характер. Впервые получила развитие система льготирования категорий плательщиков экологического налога, осуществляющих природоохранные мероприятия, направленные на внедрение систем управления окружающей средой, снижение выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух (строительство и реконструкция оборудования по очистке газов, создание автоматизированных систем контроля выбросов), сбросов сточных вод (строительство и реконструкция сооружений для очистки сточных вод), объемов образования отходов (строительство и реконструкция объектов размещения и обезвреживания отходов).
В ближайшие пять лет формирование рыночной модели экономики республики и распространение товарно-денежных отношений в сфере природоохранной деятельности обусловит переход на новые принципы планирования и развития экономических инструментов. Развитие экономических инструментов в данной сфере направлено на организацию деятельности юридических и физических лиц на основе установления преимуществ природопользователям, осуществляющим эффективную хозяйственную деятельность, обеспечивающую постоянное снижение негативного воздействия на природные экосистемы и здоровье населения.
Экономические инструменты должны способствовать выполнению следующих задач в сфере рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды:
максимальное возмещение экономического ущерба, причиненного окружающей среде и здоровью населения в результате хозяйственной и иной деятельности;
формирование новых и совершенствование имеющихся источников финансирования мероприятий по улучшению состояния окружающей среды, воспроизводству природных ресурсов и восстановлению природных экосистем;
стимулирование внедрения новых методов и технологий, направленных на более полное использование природных ресурсов, сокращение выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сбросов сточных вод, объемов образования отходов, увеличение доли использования вторичных ресурсов, а также развитие рынка экологических работ и услуг;
стимулирование ресурсосбережения на основе внедрения малоотходных, безотходных и безопасных технологий;
регулирование спроса и предложения продукции, товаров (работ, услуг) в зависимости от их экологической значимости.
Целесообразным является дальнейшее совершенствование налогового законодательства в части экологического налога путем расширения перечня платежей за иные виды вредного воздействия на окружающую среду. Требуется смещение приоритета от доминирующих экономических инструментов негативной мотивации (платежи за загрязнение окружающей среды, возмещение экономического ущерба) в сторону расширения системы позитивной мотивации для природопользователей, внедряющих технологии, снижающие антропогенную нагрузку на окружающую среду.
Правомерной является дальнейшая разработка методических основ для определения эффективности затрат в природоохранной деятельности. Для усиления принципа целевого использования средств фондов охраны природы, формируемых в основном за счет экологического налога, и снижения их расходной части при финансировании органов, осуществляющих государственный контроль в области охраны окружающей среды, целесообразным является включение в состав государственной пошлины платежей за осуществление деятельности, связанной с выдачей документов, имеющих юридическую силу в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.
Для сокращения объемов образования отходов целесообразно расширить использование в республике залоговой системы, при которой в цену товара включается стоимость ее упаковки и тары, пригодной для дальнейшего использования.
Основными направлениями в области совершенствования экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования на 2006 – 2010 годы являются:
стимулирование осуществления природоохранных мероприятий, в частности расширение практики применения ускоренной амортизации основных природоохранных средств отраслей народного хозяйства, оказывающих наибольшее негативное влияние на окружающую среду;
совершенствование системы платежей за загрязнение окружающей среды;
разработка методологических основ проведения экономической оценки природных ресурсов и эколого-экономической емкости территорий Республики Беларусь для финансово-экономического обоснования установления ставок экологического налога за использование (изъятие, добычу) природных ресурсов, и в первую очередь невозобновляемых.
Информационное обеспечение и мониторинг окружающей среды
Информационное обеспечение
Необходимость удовлетворения возросшей потребности в экологической информации органов государственного управления и общественности, выполнения международных обязательств Республики Беларусь, и прежде всего по Орхусской конвенции, требуют решения задачи по разработке, внедрению и эффективному использованию в области охраны окружающей среды и природопользования новейших информационных технологий.
Реализация мероприятий Национального плана действий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды Республики Беларусь на 2001 – 2005 годы позволила создать основу для формирования общей государственной системы сбора, хранения, систематизации и обработки информации о природопользовании и охране окружающей среды.
Предприняты практические шаги по реализации положений Орхусской конвенции в части предоставления информации по вопросам, касающимся охраны окружающей среды: издано постановление Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды от 29 мая 2003 г. № 22 ”О перечне сведений, относящихся к экологической информации“ (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2003 г., № 69, 8/96), проведен анализ видов и объемов экологической информации, опубликован перечень государственных органов и организаций, осуществляющих сбор, хранение и распространение экологической информации. Начата работа по созданию Национальных регистров выбросов и переноса загрязнителей (далее – РВПЗ).
В целях реализации положений Орхусской конвенции и обеспечения взаимодействия Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды с общественными объединениями природоохранной направленности, выработки согласованных решений по вопросам природопользования при этом Министерстве действует Общественный координационный экологический совет, в который входят представители 17 общественных объединений и организаций. В 2003 – 2004 годах аналогичные общественные советы были созданы при областных и Минском городском комитетах природных ресурсов и охраны окружающей среды.
Серьезным шагом на пути совершенствования информационного обеспечения природоохранной деятельности в республике стало развитие средств электронной коммуникации. Увеличение количества национальных экологических веб-ресурсов наряду со значительным ростом в республике количества пользователей глобальной сети Интернет существенно расширило возможности по предоставлению оперативной информации населению, а также позволило обеспечить доступ к электронным версиям печатной природоохранной продукции, выпускаемой на бумажных носителях ограниченным тиражом.
В связи с этим остается актуальной проблема многочисленности и объемности баз данных, имеющих множественный и разнородный качественный состав, отсутствия картографического предоставления информации. Поэтому необходимо продолжить работу по созданию единой интегрированной республиканской информационной системы природопользования и охраны окружающей среды, логически объединяющей готовые и формируемые базы данных (НСМОС, РВПЗ, кадастры природных ресурсов и др.), и по разработке автоматизированных средств для сопровождения работ по подготовке и принятию управленческих решений в первую очередь в целях предотвращения неблагоприятного воздействия факторов окружающей среды на природные комплексы и объекты.
Для реализации прав граждан на получение экологической информации разработаны руководства и методические пособия по выполнению Орхусской конвенции, в том числе касающиеся доступа к экологической информации.
Основными направлениями деятельности в области информационного обеспечения рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды на 2006 – 2010 годы являются:
совершенствование законодательства по предоставлению экологической информации;
обеспечение государственных органов и общественности информацией о состоянии окружающей среды, нормативных правовых актах и иных документах, регламентирующих природоохранную деятельность;
совершенствование существующих и создание новых информационных технологий, а также средств наблюдений (включая спутниковые наблюдения и автоматизированные измерительные системы) для прогнозирования и оценки состояния окружающей среды, гидрометеорологической обстановки (в том числе климатических характеристик).
Мониторинг окружающей среды
Основная задача мониторинга окружающей среды – проведение наблюдений за состоянием окружающей среды и обеспечение государственных органов, юридических лиц и граждан полной, достоверной и своевременной информацией, необходимой для управления и контроля в области природопользования. В целях обеспечения взаимодействия систем наблюдения за состоянием отдельной природной среды в результате воздействия на нее природных и антропогенных факторов и оценки состояния окружающей среды в целом, а также обеспечения республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов необходимой экологической информацией для определения ими стратегии природопользования и принятия управленческих решений в соответствии с постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 20 апреля 1993 г. № 247 ”О создании Национальной системы мониторинга окружающей среды в Республике Беларусь (НСМОС)“ (Собрание постановлений Правительства Республики Беларусь, 1993 г., № 12, ст.205) в Республике Беларусь создана Национальная система мониторинга окружающей среды.
В результате выполнения мероприятий Национального плана действий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды Республики Беларусьи Программы НСМОС на 2001 – 2005 годы:
разработана нормативная правовая база, регулирующая порядок функционирования НСМОС в целом и отдельных ее видов;
сформирована организационная структура НСМОС;
создана информационная система мониторинга окружающей среды;
обеспечено проведение регулярных наблюдений за состоянием окружающей среды;
развернута система локального мониторинга за состоянием окружающей среды в местах влияния источников загрязнения;
осуществлялось международное сотрудничество по отдельным видам мониторинга окружающей среды (лесов, озонового слоя, сейсмического мониторинга).
Вместе с тем в связи со слабым финансированием не в полной мере были обеспечены развитие и плановая модернизация приборно-аналитической базы, а также не был достигнут соответствующий современным требованиям уровень информационной инфраструктуры и программного обеспечения. Недостаточное финансирование не позволило завершить развертывание сети мониторинга животного и растительного мира, модернизировать сеть мониторинга атмосферного воздуха, внедрить современные информационные технологии и методы дистанционного зондирования.
В последние годы Республика Беларусь стала страной-участницей заключения ряда международных договоров в области охраны окружающей среды. Это привело к существенному изменению информационных потребностей и ставит перед НСМОС новые, требующие решения задачи.
Основными направлениями развития мониторинга окружающей среды на 2006 – 2010 годы являются:
достижение необходимого технического и методического уровня проведения мониторинга окружающей среды;
гармонизация системы мониторинга окружающей среды в соответствии с международными требованиями;
информационное обеспечение выполнения международных обязательств Республики Беларусь в области охраны окружающей среды;
создание оптимальных пространственных сетей наблюдений видов мониторинга окружающей среды;
развитие локального мониторинга окружающей среды на объектах, существенно загрязняющих атмосферный воздух, поверхностные и подземные воды, земли (почвы);
обеспечение функционирования информационной системы мониторинга окружающей среды на основе современных информационных технологий, интеграции ее в международные сети и программы.