ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РФ

Место исполнительной власти в системе разделения властей.
В силу конституционных установлений, государственная власть в РФ разделяется на три структуры со своими функциями, а именно: законодательную, судебную и исполнительную. Три ветви власти самостоятельны, не подчинены друг другу, но должны находиться во взаимодействии. Ни одна из ветвей власти не может сделать многого без другой, и в случае несогласия между ними, вся государственная власть «буксует», а то и парализуется. Несмотря на противоборство между ветвями государственной власти в конце 1990-х годов. В начале нового века отмечена консолидация в действиях властей.

Положения ст. 10 Конституции РФ относятся не только к разделению функций государственной власти, но и к их организации. Чёткое разделение функций между органами законодательной, исполнительной и судебной власти и помогает достичь взаимного сдерживания, установления контроля государственной властью и равновесия между этими функциями. Каждая из функций должна исполняться соответствующими органами государственной власти самостоятельно.

В соответствии с Конституцией на федеральном уровне законодательную власть в РФ осуществляет Федеральное Собрание, исполнительную власть – Правительство РФ, судебную власть – Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный и иные федеральные суды, которые могут образовываться в соответствии с федеральным законом. В Конституции РФ (ст. 102, 103, 114, 118) особенно отчётливо прослеживается разграничение полномочий между органами судебной власти, с одной стороны, и органами законодательной и исполнительной власти, - с другой.

Система федеральных органов всех ветвей государственной власти, установленная в Конституции, является закрытой, то есть её пересмотр без изменения главы I Конституции РФ, где эти органы перечислены (ч.1 ст. 11), невозможен. Для изменения же этого перечня федеральных органов государственной власти в соответствии с требованиями ст. 135 Конституции необходима особая усложнённая процедура пересмотра. Такой порядок рассчитан на создание стабильной системы организации государственной власти.

Для реализации принципа разделения властей не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Федерации Конституция РФ (ч.2, 3 ст.11) предусматривает соединение принципов разделения властей и разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и составляющими её субъектами. К совместному ведению РФ и её субъектов Конституция РФ (п. «н» ч.1. ст .72) относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти в субъектах Федерации.

Организационный механизм реализации принципа разделения властей для субъектов РФ в Конституции не устанавливается. В ч.2 ст.11 Конституции лишь указывается, что в субъектах Федерации государственную власть осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Из текста ст. 77 Конституции РФ следует, что система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Поэтому положения ст. 10 Конституции РФ к организации местного самоуправления не относятся. Местное самоуправление представляет собой особую власть, не относящуюся ни к одной из трёх ветвей государственной власти. Этот вывод не противоречит тем фактам, что в системе органов местного самоуправления организуются представительные и исполнительные органы, которые могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Далее я хотел бы конкретнее рассмотреть проблему взаимоотношений исполнительной власти с другими ветвями.

Итак, взаимоотношения Правительства с Федеральным Собранием. В этом плане наиболее актуальными представляются следующие вопросы: об участии в законопроектной деятельности; о возможности недоверия Правительству (как полному составу, так и отдельным членам).

Усиление роли Правительства в законодательной деятельности является условием эффективного осуществления законодательных полномочий Федерального Собрания. Заслуживает внимания позиция ряда учёных, согласно которой в основу законопроектной и законодательной деятельности положены принципы «рационализированного парламентаризма», предполагающие активное влияние исполнительной власти на законодательную как в части разработки проектов законов, так и при их прохождении.[1] Эти принципы получили подтверждение на практике. Фактические общественные отношения зачастую «опережают» федеральное законодательство. Правительство же, обладая значительными возможностями, отслеживают процессы изменения общественных отношений, своевременно готовит изменение в действующее федеральное законодательство, вносят в парламент проекты соответствующих законов и всемерно способствуют их принятию.

Необходимо подчеркнуть значимость законопроектов, разрабатываемых и вносимых Правительством РФ в парламент, что соответствует реальной роли высшего органа исполнительной власти, призванного проводить в жизнь государственную политику, основанную на реализации принятых законов. Правительство, всё активнее осуществляя свою главную функцию – исполнение законов согласно классическому принципу разделения властей, добилось существенного прогресса в законотворческой деятельности и по праву является сегодня основным игроком на этом поле.

Правительство России постепенно выходит в лидеры по законодательным инициативам. Это свидетельствует не только об усилении его роли, но и о приближении российского законотворческого процесса к общемировой практике. Зарубежный опыт показывает, что результативность прохождения через парламент правительственных законопроектов в большинстве стран является очень высокой. Сегодня Российская Федерация не является исключением из этого правила.

Следует отметить, что проекты федеральных законов, вносимых Правительством РФ, в основном носят базовый, определяющих для конкретных сфер деятельности характер, тогда как законопроекты, внесённые другими субъектами права законодательной инициативы, в основном касаются изменений и дополнений в действующие федеральные законы.

В интересах более полного обеспечения взаимодействия в законотворческом процессе с Федеральным Собранием Правительство создаёт свои механизмы влияния на его ход и результаты. Важное место в системе таких механизмов занимают представители Правительства в палатах Федерального Собрания.

Правительство России, как указано в ФКЗ «О Правительстве», организует исполнение законов, принимаемых парламентом. Известно, что эффективное исполнение законов связано с принятием подзаконных актов, обеспечивающих их действие и реализующих установленную законодательством компетенцию Правительства. Это особенно важно, поскольку до настоящего времени вопрос о реализации законодательства зачастую остаётся на втором плане.

Всё вышесказанное можно подтвердит практикой. До сих пор вызывает интерес закон «О монетизации льгот», который в корне переворачивает многолетний уклад жизни России, а ведь известно, что законопроект был выдвинут Правительством РФ.

Кроме того взаимодействие Правительства и парламента прослеживаются и организационной сфере. Согласно ст. 111 Конституции Российской Федерации Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы. Здесь прослеживается система сдержек и противовесов, не позволяющих допустить концентрацию власти у одной её ветви. Стоит отметить, что Государственная Дума согласно Конституции РФ в праве объявить вотум недоверии Правительству РФ.

С другой стороны п. а, ч. 1, ст. 114 Конституции РФ говорит об обратном влиянии Правительства на Государственную Думу. Именно Правительство разрабатывает бюджет, а парламент его подтверждает.

Таким образом, в своей деятельности Правительство РФ взаимодействует с парламентом РФ в следующих основных аспектах:

используя своё конституционное право законодательной инициативы, подаёт законопроекты, касающиеся основных сфер общественных отношений, на рассмотрение парламенту;

способствует скорейшему прохождению через законодательный процесс «своих» законопроектов;

издаёт подзаконные акты, а тем самым реализует законы;

разрабатывает и представляет Государственной Думе бюджет;

представляет Государственной Думе отчёт об исполнении бюджета.

§ 2. Конституционные характеристики исполнительной власти РФ.
Концепция исполнительной власти, воспринятая Конституцией РФ 1993 года, принципиально отличается от положений, содержавшихся в ранее действовавшей Конституции РСФСР 1978 года с последующими изменениями и дополнениями, имеющими силу до принятия новой Конституции РФ на референдуме 12 декабря 1993 года. Суть новизны состоит прежде всего в том, что отныне Президент не является главой исполнительной власти и высшим должностным лицом.

Идея отделения исполнительной власти от законодательной и судебной нашла своё выражение в выделении в Конституции РФ отдельной главы 6 – «Правительство Российской Федерации». Согласно ст. 110 этой главы исполнительную власть в РФ осуществляет Правительство РФ. Наряду с этим в ст. 11 Конституции РФ указывается, что Правительство РФ наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами РФ осуществляют государственную власть.

В то же время ни ст. 11, ни ст. 80 Конституции не относят Президента РФ ни к одной из ветвей государственной власти. Это порождает известную неопределённость в вопросе о правовом статусе, полномочиях Президента и прежде всего его праве «вторгаться» в сферу формирования и компетенции других ветвей власти. Особенно остро стоит вопрос среди теоретиков конституционного права о слиянии функций Президента РФ и Правительства РФ.

Однако Президент РФ юридически не является главой исполнительной власти и не входит каким-либо образом в её систему. Все его управленческие полномочия вписываются в модель главы государства, призванного обеспечивать единство государства и государственной власти в целом, устойчивое и согласованное функционирование всех органов государственной власти, а следовательно, не могут быть оценены как чисто исполнительские. Таким образом, нормы Конституции не позволяют говорить о слиянии института Президента и Правительства.

Однако представления о сущности, правовом статусе и системе органов исполнительной власти в целом выходят за рамки главы 6 Конституции РФ. Более того, её ст. 110 сводит по существу всю исполнительную власть в деятельности Правительства РФ. Поэтому субъектная характеристика исполнительной власти, основанная только на указанной статье Конституции РФ, была бы неполной, неправильной.

Из содержания ст. 11 и 110 Конституции РФ вытекает, что Правительство РФ – высший орган исполнительной власти, хотя термин «высший» к нему в Конституции не применяется. В ч.1 ст.112 Конституции РФ указывается, что Председатель Правительства не позднее недельного срока после его назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. А это имеет непосредственное отношение к формированию системы органов исполнительной власти в РФ.

Поэтому в организационную основу исполнительной власти следует включать всю систему органов государственной власти, призванную обеспечивать её фактическую и юридическую реализацию на всей территории РФ. Речь идёт о единой системе исполнительной власти, о которой говорится в ч.2 ст. 77 Конституции РФ. Эта система образуется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в пределах их ведения, а также в рамках полномочий по предметам совместного ведения Федерации и её субъектов. В систему органов исполнительной власти подлежат включению и органы исполнительной власти, формируемые субъектами Федерации самостоятельно (вне пределов ведения Федерации и предметов её совместного ведения с субъектами). Нормативной базой построения конкретной системы органов исполнительной власти являются федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ», федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», указ Президента РФ «О системе и структуре Федеральных органов исполнительной власти».

Нормы Конституции РФ значительно усиливают организационную самостоятельность исполнительной власти. С учётом ст. 10 Конституции РФ из сферы ведения законодательной власти исключены организационно-распорядительные функции в отношении органов исполнительной власти. В своём большинстве они формируются и функционируют при решающем участии Президента РФ и уполномоченных субъектов исполнительной власти и не подотчётны органам законодательной власти. Существенно ограничены и контрольные функции законодательной власти. На федеральном уровне они исчерпываются контролем за исполнением бюджета (ст. 101 Конституции РФ) и правом Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительству (п. «б» ст.103 Конституции РФ). Основное средство руководящего и формирующего воздействия законодательной власти на деятельность органов исполнительной власти – принятие обязательных для них законов и других правовых актов.

Вместе с тем, определённое воздействие законодательной власти на исполнительную обеспечивается и некоторыми другими способами. Так, например, в Совете Федерации специально отводится время, когда её члены могут задавать вопросы членам Правительства, и особенно Председателю Правительства. Таким образом, контролируется деятельность всей исполнительной власти. Комитеты Государственной Думы стараются держать под контролем деятельность органов исполнительной власти и работающих в них государственных служащих, стремятся не допустить ими нарушений и злоупотреблений властью.

Итак, приведённые конституционные характеристики исполнительной власти иллюстрируют её «конституционную модель». Как и всякая модель, она далеко не полностью совпадает с практическим воплощением и реальным состоянием организации и деятельности её органов. Противоречия действительности находят отражение в «отклонениях» от конституционных схем реальной практики управления, а именно:

Во-первых, не реализуются в полной мере нормы Конституции об объёме полномочий ряда государственных органов. Избыточный объём полномочий Президента РФ в какой-то степени сужает сферу деятельности Правительства.

Во-вторых, ещё более отчётливо выявились недостатки в самой системе исполнительной власти, когда не учитываются объективные критерии построения ряда федеральных министерств, их территориальных органов в регионах.

В-третьих, нельзя исключить возможность внесения поправок в Конституцию страны, которые повлекут изменения в системе исполнительной власти. В Государственной Думе, в печати, на научных конференциях высказываются предложения о целесообразности усиления контроля парламента за Правительством и процессом назначения им руководителей ряда федеральных органов, об ограничении в этом план полномочий президента. Вполне допустимы и иные виды взаимоотношений государственных органов.

В-четвёртых, предстоит существенным образом изменить положение исполнительной власти в гражданском обществе. Сейчас наблюдается некоторый отрыв исполнительных органов и должностных лиц от населения. Не всегда адекватно отражаются интересы граждан и различных слоёв общества. Процветающая коррупция и безответственность государственных служащих вопреки законодательным требованиям, разрушают доверие общества. Проблема «участия» решается слабо и до сих пор реальный уровень вовлечения граждан, специалистов, учёных в решение задач управления не отвечает целям демократизации государства. Нет отлаженности и чёткости в деловых взаимоотношениях исполнительных органов с общественными организациями и движениями.

§ 3. Эволюция органов исполнительной власти РФ.
В 1990 году в Советском Союзе начался политический кризис, приведший к возникновению параллельной системы государственного управления. Наряду с союзными министерствами за короткий промежуток времени возникли российские республиканские министерства и ведомства.

Возникло своеобразное двоевластие в системе исполнительной власти: существовали союзные министерства с подчинёнными им учреждениями, предприятиями, организациями и российские министерства и ведомства со своими органами управления.

После распада Союза ССР в 1991 году началась ликвидация прежней системы управления. Союзные министерства были ликвидированы, а подчинённые им предприятия либо акционировались, либо были переданы в подчинение российских министерств и ведомств.

В этот период в России формировалась новая система управления. За основу в этой системе был взят лозунг об уничтожении административно-командной системы управления, создании принципиально нового государственного аппарата, не вмешивающегося в экономику, а создающего условия для её либерализации, приватизации, фермеризации сельского хозяйства и т.д.

Изменение принципов организации системы власти было положено в изменённую структуру исполнительной ветви власти. По мнению Президента России, исполнительная власть должна была стать самостоятельной, поэтому и система исполнительной власти также должна была измениться.

Но для того чтобы построить систему исполнительной власти по новым принципам, необходимо было новое законодательство. Однако правовая основа российской государственности в начале 90-х годов была противоречивой. Строгая иерархия системы Советов и исполкомов сконцентрировала в себе все властные функции и полномочия. С одной стороны, действовало законодательство, унаследованное от СССР. С другой – новая президентская власть, федерализм, принцип разделения властей. Более того, жёсткая централизация в управлении последних лет сильно ослабила регионы. К тому же формирование системы исполнительной власти должно было начаться в условиях ещё не сформированного государственного аппарата, отсутствия нового механизма хозяйствования, способного обеспечить управление посредством рыночных рычагов после крушения административно-хозяйственной системы управления экономикой и распада прежних хозяйственных связей. А главное – отсутствовала теоретически обоснованная концепция системы органов исполнительной власти: не были определены принципы построения системы, перечень органов исполнительной власти, образующих эту систему, формы и виды взаимоотношений между элементами системы и т.д.

Поэтому вполне естественно, что определённые проблемы в организации деятельности органов исполнительной власти конца ХХ века перешли и в ХХI век.

Одна из них – последствия, вызванные кризисом в государственном управлении.

Общеизвестно, что кризис в системе государственного управления может быть обусловлен:

а) политическим кризисом,

б) неправильно организованной системой управления,

в) нарушением баланса в управлении: наличие жёсткой централизации или полной децентрализации, отсутствие контроля в системе исполнительной власти, слабое взаимодействие или неурегулированность взаимоотношений между элементами, образующими единую систему исполнительной власти, и т.п.

Почти всех этих условий не избежало и наше общество.

Кризис исполнительной власти конца прошлого века – начала нынешнего был спровоцирован политическим кризисом в государстве, из-за чего невозможно было правильно организовать систему управления. Осложнялось всё тем, что в управлении в кратчайшие сроки и быстрыми темпами осуществлялся переход от жёсткой централизации к полной децентрализации. Этому сопутствовали политический авантюризм и острая борьба за власть.

Утверждение системы и структуры центральных органов федеральной исполнительной власти осуществлялось Президентом РФ – главой исполнительной власти. Например, указами Президента РФ от 30 сентября 1992 года № 1147 «О системе центральных органов федеральной исполнительной власти» и от 30 сентября 1992 года № 1148 «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти» было установлено, что организационно-правовыми формами центральных органов федеральной исполнительной власти являются в числе прочих и министерства РФ.

Насколько это было оправдано сейчас судить сложно. С правовой точки зрения, в этом, конечно, есть некоторые коллизии. С точки зрения целесообразности, видимо, такое положение было вызвано политической необходимостью. Тем не менее Президент РФ проявлял активность не только в определении системы и структуры органов исполнительной власти, но и устанавливал правовой статус органов, входящих в эту систему.

Например, вышестоящим Указом было установлено, что министерство РФ является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим руководство порученной ему отраслью управления или сферой деятельности. Также устанавливалось, что руководитель министерства – министр – входит по должности в состав Правительства, осуществляет руководство порученной ему сферой деятельности на основе единоначалия и несёт персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство функций.

Также было определено, что все министерства Российской Федерации создаются, а их руководителя назначаются Президентом РФ, заместители руководителей центральных органов федеральной исполнительной власти – Правительством РФ.

Вышеназванные указы в целом устанавливали и объём полномочий должностных лиц министерств. Так, руководители министерств и госкомитетов, входящие по должности в состав Правительства, имели право координировать деятельность комитетов РФ, федеральных служб и инспекций, агентств по тем вопросам, которые относились к их совместной компетенции.

Таким образом, согласно указу Президента от 30 сентября 1992 года № 1148 было создано 22 министерства, 8 государственных комитетов и 39 иных центральных органов федеральной исполнительной власти.

В то время это можно было понять. Самостоятельность органов управления за слишком короткий период не могла наступить в результате ликвидации одних органов и создания других. Возникновение относительной самостоятельности органов управления – это длительный процесс, чётко спланированный и обеспеченный определёнными ресурсами, в том числе нормами права.

ГЛАВА II. СИСТЕМА И СТРУКТУРА ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РФ.

§ 1. Проблемы системы и структуры органов исполнительной власти.
Стабильность жизнедеятельности любого общества зависит от воздействия на него множества факторов: политики, экономики, права, традиций. Исторический анализ государственного строительства в России показывает, что формирование российской системы исполнительной власти является процессом сложным, противоречивым, напрямую зависящим от специфики государственного устройства и его составляющей – формы правления. Помимо объективных экономических, социальных факторов немалое влияние на него оказывала личность, возглавлявшая государство. Деятельность главы государства почти всегда определяла наличие тех или иных органов государственной власти и их сущность.

Россия с момента оформления собственной государственности находится в состоянии постоянного реформирования: территориального, экономического, политико-правового, социального. Особенно подвержен, как уже отмечалось выше, сам государственный аппарат. Процессы совершенствования управленческих структур проходили и проходят медленно, а иногда и мучительно, не всегда достигая желаемых результатов. Обычно государство ставило перед реформой обширные задачи, несоизмеримые с возможностями и ресурсами страны. Это оборачивалось разрастанием государственного аппарата, увеличением выделения денежных средств на его содержание. Все проводимые усовершенствования государственного управления были косвенным образом направлены на преодоление дефицита денежных ресурсов. Кроме того, характер административных реформ в значительной мере определяется российской ментальностью и особенностями российской государственности и представляет собой бесконечные этапы преобразований и их последствий.

В настоящее время реформирование политической, правовой и экономической систем РФ закрепило предметы совместного ведения РФ и её субъектов в Конституции РФ и иных федеральных законах, а также наделило субъекты РФ правом осуществления собственного правового регулирования во многих сферах общественной жизни. За сравнительно небольшой отрезок времени (с 1993 года) был осуществлён первоначальный этап становления федерального законодательства и законодательства субъектов РФ. Можно даже сказать, произошёл огромнейший скачок от партийно-правовых догм к общепринятым международным стандартам и новому восприятию правовой действительности гражданским обществом. С другой стороны, процесс его оформления приобретает длительный и незавершённый характер, что предопределяет низкую эффективность применения правовых норм и научно-обоснованных исследований в области формирования единой системы исполнительной власти. До 2000 года решение вопросов единства исполнительной власти на федеральном уровне носило декларативный характер. Так, совершенствование структуры органов исполнительной власти в 1996-1997 годах обозначилось изданием указов Президента РФ: «О системе федеральных органов исполнительной власти», «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Редакции указанных нормативно-правовых актов постоянно видоизменяя друг друга, а одна из них была отменена по причине финансовой невозможности практического применения. Подобная ситуация имела место во всех субъектах РФ.

Нестабильность структуры органов федеральной исполнительной власти обусловлена не только сменой руководства, но и долгим отсутствием политической воли на эффективную модернизацию данной ветви государственной власти, а также отчасти экономическими трудностями. Нечёткая линия государственной политики в совершаемых преобразованиях ведёт к увеличению количества государственных органов и государственных служащих либо к их массовому «бегству», особенно в отдельных сферах управления, подвергшихся интенсивному реформированию (органы внутренних дел). Недаром существует афоризм по данному поводу: «При слабой власти нард - сирота».[2]Создание семи федеральных округов В Российской Федерации предполагает создание новых окружных структур органов исполнительной власти, наличие федеральных инспекторов к каждом субъекте РФ и их аппаратов. Это новшество носит двоякий характер:

улучшение прямого президентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ,

увеличение численности федеральных государственных служащих.

На данный момент существование указанных федеральных структур не вписывается в единую систему исполнительной власти. Они представляют собой громоздкую надстройку над действующими органами государственной власти. Думается, это организационно-правовое противоречие устранится в возможном процессе укрупнения субъектов РФ.

Относительно недостатков реформирования отдельных отраслей государственного управления следует указать на дробление функций органов исполнительной власти, что приводит к увеличению их количества. Например, в сфере функциональной организации государственных органов, касающейся обеспечения такой функции государства, как национальная безопасность, разрозненность органов и неоднозначность правового регулирования их функции можно подтвердить перечислением имеющегося объёма нормативно-правовых документов. Отсюда видно, что проведение систематизации, а возможно, и действующего законодательства является объективной необходимостью. Думается, чем проще устроена система государственных органов управления (небольшое количество структурных подразделений, единое подчинение, строгая взаимозависимость и взаимодействие, чёткий механизм контроля за управленческими действиями, отлаженное правовое обеспечение и т.п.), тем лучше она будет функционировать и, естественно, станет экономически выгодной для государства. Кроме того, например, регламентируя правовой режим чрезвычайного положения, федеральный закон требует дополнительного издания большого количества подзаконных актов со стороны Президента и федеральных органов исполнительной власти.

Аналогичная ситуация возникла в сфере управления социальной защитой населения. Так, разнообразие органов, назначающих и выплачивающих пенсии за выслугу лет и надбавку к ним некоторым категориям лиц, порождает неоднозначность порядка принятия решения по этим вопросам. Отсутствует единообразие в деятельности управляющих структур, действующих в области пенсионного обеспечения, потому что регламент их работы определяется решением должностного лица, возглавляющего государственный орган. Специфичность и закрытость функционирования милитаризованной службы и судов определяет множественность и ведомственную подчинённость подразделений, выполняющих функцию управления социальной защитой. Органы управления в этой сфере разрознены.

Несмотря на проблемы, без которых не может обойтись даже многолетняя демократия в США, в России выстроилась довольно стройная система Органов исполнительной власти в РФ. На федеральном уровне она представлена Правительством РФ. На уровне субъектов – Правительством субъекта, либо администрацией субъекта.

Итак, реформа системы исполнительной власти продолжается, а ввиду указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», она перешла на качественно новый уровень.
§ 2. Принципы построения системы органов исполнительной власти РФ.

Под системой органов исполнительной власти понимается их совокупность и система взаимоотношений на основе разграничения компетенции между ними. Система органов отражает разделение предметов ведения и полномочий в организации самой исполнительной власти в осуществлении её функций множеством субъектов. Своеобразие решения разделения предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти Российской Федерации заключается в том, что на него оказывает непосредственное влияние федеративное устройство Российского государства.

Федеративное устройство Российской Федерации основано на её государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправии и самоопределении членов Российской Федерации (ст.5 Конституции Российской Федерации).

Система органов исполнительной власти в Российской Федерации строится и функционирует на основе принципов федерализма, сочетания централизации и децентрализации, законности. Эти принципы вытекают из Конституции Российской Федерации.

Принцип федерализма в системе органов исполнительной власти обусловлен государственным устройством России. В структурном плане он проявляется в том, что в общую систему этих органов входят:

а) федеральные органы исполнительной власти;

б) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации — республик, краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст.77 Конституции Российской Федерации). Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, созданные по другим предметам ведения, уже не входят в единую систему исполнительной власти. Вместе с тем, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в силу особенностей, присущих статусу Российской Федерации и её субъектов, представляют собой относительно самостоятельные системы.

В юридическом аспекте принцип федерализма проявляется в том, что, во-первых, компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между ними определяются прежде всего на основе нормативно-правовых актов, закрепляющих разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами; во-вторых, Конституция Российской Федерации регламентирует соотношение правовых актов органов государственной власти и её субъектов. В главном концепция сводится к тому, что законные акты федеральных органов исполнительной власти обязательны для аналогичных органов субъектов Российской Федерации; законные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации подлежат соблюдению федеральными органами исполнительной власти; в-третьих, одной из правовых форм регулирования взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской федерации становится административный договор. Он используется в качестве элемента механизма реализации принципа федерализма прежде всего в сфере функционирования исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий (ст.78 Конституции Российской Федерации).

Принцип сочетания централизации и децентрализации тесно связан с принципом федерализма, но нетождествен ему. Нетождествен потому, что сочетание этих его элементов может иметь место на различных уровнях и не обязательно сопутствует только федеративному устройству. Указанный принцип оказывает большое влияние на функционирование всей системы исполнительной власти. Централизация вытекает из единства этой системы, обусловленного наличием предметов и полномочий, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, и их совместного ведения с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Централизованное осуществление исполнительной власти может сосредотачиваться в руках федеральных органов и субъектов Российской Федерации в пределах, определённых законодательством. В общегосударственном масштабе более высокая степень централизации проявляется по предметам ведения Российской Федерации, она несколько ослабляется в отношении предметов совместного ведения. За пределами этих видов ведения, как известно, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст.73 Конституции Российской Федерации). В последнем случае соотношение централизации и децентрализации в осуществлении исполнительной власти определяется субъектами Российской Федерации.

Следует иметь в виду, что одно из трудно преодолимых, требующих к себе постоянного внимания, противоречий в функционировании исполнительной власти связано со сферой совместного ведения Российской Федерации и её субъектов. Данное противоречие не может быть разрешено однажды и навсегда. Постоянной должна быть задача его ослабления и учёта в правотворчестве и правоприменении. Это тем более важно, что совместное ведение не означает, что по образующим его вопросам принимаются совместные решения органами исполнительной власти Российской Федерации и её субъектов. Напротив, по общему правилу, решения на соответствующих уровнях принимаются органами в соответствии с законодательством, но самостоятельно.

Децентрализация означает закрепление законодательством предметов ведения и полномочий за тем или иным органом (видом органов), которые он (они) должен осуществлять самостоятельно без вмешательства со стороны вышестоящих органов. При этом отсутствует «расщепление» предметов ведения и полномочий по вертикали, что имеет место при совместном ведении. При децентрализации предметы ведения и полномочия как бы отторгаются, обретают высокую степень независимости от властных полномочий вышестоящих органов исполнительной власти.

Особой разновидностью децентрализации является делегирование органом исполнительной власти части своих полномочий подчинённому органу в целях удобства управления на основе приближения его к объектам. Например, федеральными органами исполнительной власти создаваемым ими территориальным органам. В этом случае децентрализация осуществляется в виде деконцентрации полномочий, смещение их от вышестоящего к нижестоящему органу. На осуществление деконцентрированных полномочий может серьёзным образом влиять вышестоящий орган. Создание подобных органов может служить организационно-правовым средством решения общефедеральных и территориальных задач на основе смещения тяжести управления на места, а также усиления взаимодействия между субъектами Российской Федерации, так и её совместного ведения с субъектами Российской Федерации.

Сочетание централизации и децентрализации в осуществлении исполнительной власти позволяет реализовать её единство в многообразии.

Принцип законности проявляется прежде всего в том, что все органы государственной власти, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Данное требование относится также к конституциям и другим актам законодательства субъектов Российской Федерации.

Одним из важных аспектов принципа законности является обязательность строгого соблюдения положений Конституции Российской Федерации о соотношении актов органов государственной власти и её субъектов. Они сформулированы в ст.76. В частности, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с Конституцией Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом Российской Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации и её совместного ведения с субъектами Российской Федерации, действует нормативно-правовой акт субъекта Российской Федерации.
ГЛАВА III. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И ИХ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ.

§ 1. Правительство Российской Федерации
Анализируя федеральный конституционный закон «О правительстве РФ» Правительство – коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Согласно указу Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Федеральное министерство – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр Российской Федерации (федеральный министр).

Федеральное агентство – орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функции по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства.

Федеральная служба – орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы.

Правительство РФ в своей деятельности постоянно выполняет ряд функций. В своей работе я не хотел бы просто переписывать функции и полномочия, указанные в законе. Я попытаюсь, опираясь на теоретиков конституционного права, проанализировать функции, сгруппировать.

1. Сбор, обработка, анализ информации, передача информации другим органам – одна из основных управленческих функций министерств. Федеральные министерства, чтобы правильно организовать управление, должны обладать полной, своевременной, достоверной информацией обо всех процессах, происходящих в той сфере управления, в которой работает данное министерство. Федеральное министерство может само добывать необходимую информацию, а может воспользоваться услугами иных федеральных органов исполнительной власти. Практика показывает, что почти всем федеральным министерствам устанавливается такая функция. Так Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ проводит анализ экономических, социальных, технических, правовых проблем и выработку предложений по их решению, включая подготовку проектов соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актов, а также осуществляет разработку прогнозов, планов и программ развития деятельности в отраслях, относящихся к компетенции министерства.

2. Прогнозирование необходимо для предвидения каких-либо событий или процессов на основе полноценного и всеобъемлющего сбора, обработки и анализа полученной информации. В период децентрализации управления эта функция почти утратила своё предназначение и не закреплялась за федеральными министерствами. И только в последнее время снова возвратились к ней, поскольку без прогнозирования невозможно решать ряд практических задач, и в частности определить тенденции технического развития той или иной отрасли управления. Без выполнения такой важной функции, как прогнозирование ни одно федеральное министерство не может научно обосновать прогноз развития той сферы, в которой оно осуществляет свою деятельность и отвечает за её развитие, верно определить задачи на будущее, заранее наметить пути и средства их достижения.

Прогнозирование же само по себе является основой для технического развития сфер управления, для более точного изучения общественных потребностей в том или ином государственном управлении, для составления научного прогноза экономических возможностей нашего государства, для всестороннего анализа и оценки различных вариантов решений периодически возникающих проблем в государственном управлении. Поэтому очень важно, чтобы федеральные министерства с отраслевой компетенцией в обязательном порядке выполняли функцию прогнозирования.

3. Для формирования системы управления в министерстве и управляющей федеральным министром системы необходима функция организации. Данная функция является тем краеугольным камнем, который лежит в основе эффективной и успешной деятельности любого федерального министерства.

Как верно писал В.П. Боголепов, «организовать – значит сообщить чему-то стройный вид, упорядочить что-либо, определить строение, взаимное расположение частей, их взаимосвязи и функции»[3].

Практически вся исполнительная власть пронизана организационным содержанием. Без такой функции, как организация, невозможно создать, упразднить, реорганизовать структуру федерального министерства, установить порядок взаимоотношений между структурными подразделениями министерства.

Реализация задач, стоящих перед федеральными министерствами, требует чёткой организации управленческой деятельности, проявления оперативности при проведении принятых руководством страны решений.

4. Функция регулирования имеет своим основным назначением создать режим какой-либо деятельности для удержания управляемых процессов в заданных параметрах.

В связи с децентрализацией управления, проводимой в последнее десятилетие, существенно сократилось количество государственных предприятий, учреждений организаций. В последнее время предпринимаются попытки создания иных мер воздействия на подведомственные федеральным органам исполнительной власти предприятия, учреждения, организации. Это пытаются делать путём административно-правовых режимов для деятельности объектов управления: лицензирования, аккредитации, выдачи различных разрешений, паспортизации, аттестации и т.д.

5. Функция руководства в последнее время почти утратила своё предназначение. Причиной этому послужило резкое сокращение подведомственных федеральным министерствам структур.

Данная функция сохранилась лишь у тех министерств, система управления которых не была разрушена в период децентрализации управления. Это Министерство иностранных дел, Министерство внутренних дел и др. Министерство юстиции, например, осуществляет организационное и методическое руководство деятельностью службы судебных приставов, деятельностью судебно-экспертных учреждений системы Минюста России.

6. Функция координации является также основной и самостоятельной, тесно связанной с управленческой функцией руководства. Координация представляет собой согласование действий государственных органов в целях достижения определённых совместных целей.

7. Планирование. Призвано определить направление, пропорции, темпы и конкретные показатели развития процессов в тех или иных сферах управления. Ранее, в советский период, планированию подвергались все процессы развития, от экономических до социально-культурных. Планированием были охвачены практически все сферы жизни. Планы носили долгосрочный, среднесрочный и краткосрочный характер.

Планирование экономики в последнее десятилетие не проводилось. Сейчас ситуация несколько изменилась: стали возвращаться к её частичному планированию. Для этого было создано Министерство экономического развития и торговля РФ.

8. Функция стимулирования. Эту функцию выделял Б.М. Лазарев. Он отмечал, что в экономической и юридической литературе обычно говорят о стимулировании только в смысле поощрения чего-либо, способствования чему-то. Он также считал, что стимулирование может выступать в виде «экономического давления», побуждающего делать что-то и не делать чего-то.[4]

9. Одной из важнейших и неотъемлемых в государственном управлении является функция контроля. Понятие «контроль» может толковаться как «проверка, и как постоянное наблюдение в целях проверки и надзора».[5] Применительно к единой системе исполнительной власти в Российской Федерации функция контроля выглядит как поиск и сбор информации о подконтрольных объектах, её сопоставление, выявление причин противоречий между их реальной деятельностью и необходимой моделью.

Значение контроля в системе государственного управления, особенно в последние годы, существенно возросло, поскольку проблемы, которые возникают из-за ненадлежащего, а порой и полного отсутствия контроля в исполнительной власти, приводят к функциональным нарушениям в деятельности всей системы.

10. С контролем тесно связан учёт. Но управленческая функция учёта в настоящее время не выступает у федеральных министерств как самостоятельная. Она трансформировалась в функцию сбора информации и анализа.

В целом при закреплении тех или иных функций федеральному министерству необходимо исходить из специфики деятельности федерального министерства.
§ 2. Органы исполнительной власти субъектов РФ и их взаимодействие с правительством РФ.

Не менее сложная система органов исполнительной власти дейст­вует и в субъектах РФ. При этом необходимо учитывать вопрос о взаи­моотношении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Правительство Россий­ской Федерации в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительных органов ис­полнительной власти, может вносить предложения Президенту о приос­тановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов федерации в случае их противоречия законам РФ или если они наруша­ют права и свободы человека и гражданина.

Конституция предусматривает установление согласительных про­цедур для решения Президентом разногласий между органами государ­ственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, предусмотрев при этом порядок судебного разрешения спора в случае не достижения согласованного решения. Органы исполнительной власти субъектов Федерации в определенных законом случаях могут обращать­ся в Конституционный суд.

Сложность системы органов исполнительной власти определяется тем, что она устанавливается субъектами самостоятельно, но в соответ­ствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами ор­ганизации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ». Следовательно, субъекты РФ оказываются достаточно свободными в процессе образо­вания и установления правового статуса органов исполнительной вла­сти.

Общие принципы организации органов государственной власти также содержатся в федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ».

На уровне субъектов также присутствует принцип разделения властей. Ст. 23 того же закона говорит нам, что в соответствии с конституционным принципом разделения власти законодательный орган и исполнительный орган субъекта осуществляют свои полномочия самостоятельно. Они взаимодействуют в установленных законом формах в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта и в интересах его населения.

Возглавляет исполнительный орган субъекта высшее должностное лицо субъекта. Ранее это лицо избиралось, но согласно недавним изменениям будет назначаться Президентом Российской Федерации. Здесь, как мне кажется, основной целью, которую преследовал законодатель, является укрепление вертикали власти, установление прямой ответственности главы исполнительного органа субъекта РФ перед Президентом РФ.

Специального внимания и должной правовой квалификации требует институт представителей Президента РФ в субъектах Федерации. Их функции и полномочия не могут выходить за рамки надзора, анализа, координации в процессе реализации законодательства РФ, а не только актов, которые принимает Президент. Эти должностные лица, необхо­димость в которых порой вызывает сомнения, не могут быть уполномо­чены принимать какие-либо решения или высказывать суждения от име­ни Президента.