Каково соотношение экологического контроля и мониторинга?
На практике экологический контроль имеет широкое понимание. Его широкий диапазон вытекает из многообразия контролирующих субъектов. Кроме того, в осуществлении экологической функции государства принимают участие не только специальные государственные органы, но и другие государственные и негосударственные субъекты, в том числе негосударственные организации и граждане. Совокупность всех субъектов, осуществляющих экологический контроль, представляет его систему.
Закон "Об охране природы" (ст.29) указывает следующие виды экологического контроля:
экологический мониторинг;
государственный экологический контроль;
ведомственный экологический контроль;
производственный экологический контроль;
общественный экологический контроль.
а) экологический мониторинг
В современных условиях среди видов экологического контроля особое место занимает экологический мониторинг. Экологический мониторинг является более распространенным, всеохватывающим и эффективным видом экологического контроля.
Экологический мониторинг - это совокупность организационных структур, методов, способов и приемов наблюдения за состоянием окружающей среды, происходящими в ней изменениями, их последствиями, а также за потенциально опасными для окружающей среды, здоровья людей и контролируемой территории видами деятельности, производственным и иными объектами.
Экологический мониторинг имеет две цели:
1) наблюдение за состоянием окружающей природной среды;
2) обеспечение потребности государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды.
Существуют различные виды мониторинга, выделяемые в зависимости от масштабов системы мониторинга, - глобальный, национальный, региональный, локальный; от объекта мониторинга - собственно экологического, воздуха, вод, земли (почвы), животного мира, опасных отходов, радиационного.
Глобальный мониторинг осуществляется в соответствии с международными соглашениями системой станций наблюдения, расположенных в различных точках Земли, путем обмена полученных различными государствами данных в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, происходящими в ней изменениями климата, создания системы данных, их распространения, прогноза развития свойств окружающей среды и их влияний на человека.
Национальный экологический мониторинг осуществляется отдельными государственными органами в пределах своей территории. В Узбекистане государственную службу экологического мониторинга осуществляет и возглавляет Центр гидрометеорологической службы при Кабинете Министров Республики Узбекистан (Узгидромет).
Служба государственного мониторинга окружающей среды работает на трех уровнях: 1) посты; 2) станции наблюдения по различным регионам страны, где происходит сбор и первичная обработка информации; 3) территориальные, региональные центры обработки информации. Обобщенная информация передается по назначению.
Государственная служба мониторинга дополняется службами мониторинга по отдельным природным объектам и комплексам. Эта система не имеет организационного единства. Она разобщена по соответствующим ведомствам, выполняющим функции отраслевых систем мониторинга. Однако получаемые сведения подлежат аккумуляции в головном органе мониторинга - Узгидромете.
Мониторинг отдельных природных объектов определяется отраслевым законодательством. Так, согласно ст. 23 Земельного кодекса, мониторинг земель - система наблюдения за состоянием земель с целью выявления их изменений, оценки этих изменений и предупреждения вредных последствий. Мониторинг земель ведется Государственным комитетом по земельным ресурсам, геодезии, картографии и государственному кадастру (Госкомземгеодезкадастр).
Мониторинг водных ресурсов - наблюдение за качеством поверхностных вод, составом находящихся в них загрязняющих веществ, составом и количеством сбрасываемых в водные объекты сточных вод, осуществляемое химическими и биологическими методами с помощью проб, отбираемых периодически или сезонно. Осуществляется Министерство сельского и водного хозяйства.
Мониторинг атмосферного воздуха - система наблюдения за качеством атмосферного воздуха, количеством и составом содержащихся в нем вредных веществ и оказываемым на него антропогенным воздействием путем выбросов со стационарных и передвижных источников. Осуществляется Государственным комитетом по охране природы.
Мониторинг животного мира - система наблюдений за распространенностью, численностью, видовым составом объектов животного мира, состоянием среди их обитания, в том числе за миграционными путями, иными факторами в целях сохранения биоразнообразия, научно обоснованного использования и охраны животного мира, предотвращения распространения эпизоотий и иных негативных последствий. Осуществляется Госкомприродой.
Лесной мониторинг регулируется Законом о лесе и осуществляется Министерством сельского и водного хозяйства.
б) государственный экологический контроль
В условиях реформирования и демократизации системы управления государственный экологический контроль приобретает новую сущность и содержание. В частности, в настоящее время можно выделить следующие его особенности.
Во-первых, он выступает как постоянно осуществляемая государственная деятельность не одного, а многих и даже всех органов государства.
Во-вторых, он приобретает демократический, гласный характер, становится доступным для общественности.
В-третьих, государственный экологический контроль из самодовлеющего института превратился в средство эффективного решения экологических задач.
В-четвертых, высокий уровень качества экологического контроля добывается с помощью правового контроля, основанного на законодательстве, исключающего произвольные действия, жесткость и ничем не ограниченное усмотрение.
Государственный экологический контроль осуществляется: а) от имени государства; б) специально уполномоченными на то органами и должностными лицами; в) носит вне- и надведомоственный характер; г) представляет собой одну из функций государственного экологического управления; д) сопряжен с применением в необходимых случаях мер административного взыскания (приостановление деятельности, лишение права природопользования, штраф и т.п.).
Существует несколько видов государственного экологического контроля: в зависимости от стадии контролируемой деятельности - предупредительного и текущего; по критерию субъекта контроля - общего и специального. Так, общий контроль осуществляют Президент Республики Узбекистан, Олий Мажлис и Кабинет Министров Республики Узбекистан и иные субъекты, наделенные общей компетенцией. Специальный же проводится органами, уполномоченными в области охраны окружающей природной среды , и их должностными лицами. В соответствии со ст. 31 Закона "Об охране природы", специальный государственный экологический контроль осуществляется: Государственным комитетом Республики Узбекистан по охране природы, Министерством здравоохранения, Госкомземгеодезкадастром, Министерством внутренних дел, Государственной инспекцией Республики Узбекистан по надзору за безопасным ведением работ в промышленности, горном деле и коммунально-бытовом секторе.
Анализ экологического законодательства и положений об органах специального экологического контроля показывает, что они наделяются совокупностью прав и обязанностей, необходимых им для выполнения поставленной задачи. Все полномочия этих органов в этой сфере можно сгруппировать по шести направлениям:
право посещать подконтрольные объекты, знакомиться с документами, требовать информацию, справки и отчеты;
требовать устранения отмеченных недостатков и проведения профилактических природоохранительных мер в установленные сроки;
выдавать разрешение на природопользование, устанавливать лимиты и нормативы, назначать государственную экологическую экспертизу;
принимать решение об ограничении, приостановлении, прекращении деятельности экологически вредных объектов, о возбуждении ходатайства о прекращении их финансирования учреждениями банка;
налагать административный штраф в установленном размере за нарушение природоохранительного законодательства;
предъявлять иски о возмещении вреда, причиненного природной среде, и направлять материалы для привлечения виновных к уголовной ответственности.
Эти полномочия распространяются на все виды хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности и подчиненности. Они принадлежат всем специально уполномоченным органам с учетом их профиля деятельности, рамок подведомственного им пространства, природных ресурсов, находящихся в их ведении.
в) ведомственный экологический контроль
Ведомственный экологический контроль осуществляется органами экологической службы министерств, государственных комитетов и ведомств за деятельностью подчиненных им структурных образований и организаций, учреждений, предприятий. Так, Министерство сельского и водного хозяйства осуществляет государственный контроль за соблюдением правил использования и охраны земельных и водных ресурсов субъектами землепользования и водопользования. Кроме того, оно ведет ведомственный контроль за деятельностью областных и районных органов министерства сельского и водного хозяйства в сфере использования и охраны земельно-водных ресурсов. Государственный комитет по геологии минеральным ресурсам осуществляет ведомственный контроль за работой региональных и местных органов данного Комитета, а Государственная инспекция по надзору за безопасным ведением работ в промышленности, горном деле и коммунально-бытовом секторе осуществляет государственный контроль за соблюдением правил использования и охраны субъектами пользования недр. Госкомприрода осуществляет ведомственный контроль в отношении своих структурных подразделений (областные управления и отделы, институты и т.п.), а в отношении субъектов природопользования, которые не подчиняются Госкомприроде - государственный контроль.
г) производственный экологический контроль
Производственный экологический контроль ограничен рамками конкретного хозяйствующего субъекта, предприятия, организации и осуществляется либо его руководителем, либо руководителями отдельных служб (главным инженером, главным технологом и т.п.), либо специально организованными экологическими службами (отделами) на основании представленных им прав и обязанностей нормативным актом либо специальным приказом, уполномочием. Форма и виды контрольных структур предприятия зависит от его организационно-правовой формы.
Производственный экологический контроль включает проверку выполнения планов по охране окружающей среды, в том числе предусматривающих совершенствование технологий и улучшение качества продукции, соблюдение экологических правил, стандартов и нормативов производственной деятельности, строительства природоохранных объектов, проведения работ по рекультивации нарушенных земель, устранение иных негативных последствий производственной деятельности.
д) общественный экологический контроль
С формированием и развитием гражданского общества в Узбекистане общественный экологический контроль получил широкое развитие. Этот важный правовой институт основывается на многих международных и национальных экологических документах, предусматривающих участие общественности в принятии решений, способных повлиять на состояние окружающей среды, уменьшить экологические риски и угрозу наступления экологического вреда. Данные документы, кроме того, регулируют доступ граждан и их объединений к экологической информации.
На основании ст. 32 Закона "Об охране природы" общественный контроль в области охраны окружающей природной среды осуществляется общественными объединениями, трудовыми коллективами, гражданами.
По законодательству общественный экологический контроль может осуществляться в различных формах: а) общественная экологическая экспертиза; б) обращение в государственные органы управления и власти, а также в средства массовой информации; в) направление жалоб, заявлений, исков в правоохранительные органы и суд.
Таким образом, все разновидности экологического контроля способствуют выявлению нарушения экологического законодательства, пресечению экологических правонарушений, обеспечению доказательственной базы для последующего расследования и наказанию виновных, поддержанию законности и правопорядка, предотвращению нарушений экологических требований и наступления экологического вреда.