Правовая охрана окружающей природной среды в городах
Градостроительство - это деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости с учетом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений.
Основные направления градостроительной деятельности определены Градостроительным кодексом РФ от 07.05.98 (в ред. от 10.01.2003). Содержание приоритетных принципов градостроительства заключается в экологически безопасном развитии городов, рациональном землепользовании и охране природы, развитии курортных, санаторных и рекреационных территорий.
Первичное звено градостроительного регулирования составляют следующие видыградостроительной документации'.
схемы расселения и природопользования;
генеральные планы городов и других поселений;
проекты планировки и застройки городов;
территориальные кадастры городов.
Требования охраны окружающей природной среды, экологической безопасности при осуществлении градостроительной деятельности заключаются в следующем:
• разработка градостроительной документации, строительство и реконструкция городских и сельских поселений, зданий, строений и сооружений должны осуществляться с соблюдением требований охраны окружающей природной среды, экологической безопасности и санитарных правил. При этом необходимо учитывать состояние территорий городских и сельских поселений,
последствия вредного воздействия хозяйственной и иной деятель
ности на окружающую природную среду и здоровье человека;
при разработке градостроительной документации следует предусматривать мероприятия по охране окружающей природной среды, определенные заданием на разработку градостроительной документации;
в градостроительную документацию всех видов в соответствии с заданием на ее разработку включаются разделы об охране недр, окружающей природной среды, о рациональном использовании природных ресурсов и землеустройстве;
для зон чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия территорий субъектов РФ, территориальнопроизводственных комплексов, городов - крупных промышленных центров и отдельных промышленных комплексов разрабатываются территориальные комплексные схемы охраны природы и природопользования.
Территории, загрязненные химическими и биологическими веществами, вредными микроорганизмами свыше предельно допустимых концентраций, радиоактивными веществами в количествах свыше предельно допустимых уровней (в случаях, если проживание населения и осуществление хозяйственной и иной деятельности на таких территориях создают угрозу здоровью человека) подлежат консервации и специальной обработке в порядке, установленном законодательством об охране окружающей природной среды.
В зависимости от степени загрязнения и способа оздоровления указанных территорий может быть введен особый режим их использования или установлено иное функциональное назначение.
Если государственные или общественные интересы требуют осуществления хозяйственной и иной деятельности на территориях, неблагополучных в экологическом отношении, допускается временное проживание населения на таких территориях с установлением особого регулирования градостроительной деятельности в соответствии с градостроительной документацией.
Санитарная охрана окружающей среды предусматривает деятельность органов санитарно-эпидемиологического надзора по охране жизни и здоровья граждан от неблагоприятного воздействия окружающей среды.
санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, то есть такое состояние здоровья и среды обитания людей, при котором отсутствует опасное и вредное влияние ее факторов на организм человека, созданы благоприятные условия пяя его деятельности.
Санэпидслужба осуществляет свою деятельность посредством санитарного нормирования, выполнения разрешительных, надзорных и контрольных функций. Нормативы санитарных и защитных зон устанавливаются, в частности, для охраны курортных, лечебно-оздоровительных зон, населенных пунктов и других территорий от загрязнения и других вредных воздействий.
Функции комитета охраны окружающей среды города:
учетная (учет природных ресурсов города и характера их изменений, учет выбрасываемых отходов и мест их размещения);
инспекционная (проверка и контроль выполнения экологических нормативов и эколого-правовых норм);
координационная (планирование городских природоохранительных мероприятий, координация экологической деятельности отраслевых природоохранных служб);
экономическая (формирование внебюджетного экологического фонда и контроль за расходованием средств);
информационная (экологическое просвещение, воспитание, информирование населения о состоянии окружающей природной среды);
разрешительная (выдача разрешений на размещение вредных веществ, на специальное и обособленное водопользование, вывоз за рубеж некоторых видов животного мира, выброс вредных веществ, проведение государственной экологической экспертизы).
Вокруг городов и промышленных поселков выделяются пригородные зеленые зоны, в том числе лесопарковые защитные пояса. Указанные территории выполняют следующие функции:
средозащитные (средообразующие, экологические);
санитарно-гигиенические;
рекреационные. В зеленых зонах запрещается хозяйственная деятельность, отри
цательно влияющая на выполнение ими вышеперечисленных функций. Границы зеленых зон определяются для столиц республик в соста
ве РФ, краевых и областных центров.
Экологические требования к планировке и застройке городов.
Каждый город или поселок городского типа обязательно имеет три вида плановой документации: генеральный план развития (реконструкции), проекты планировки и застройки города, его отдельных частей, кварталов; план земельно-хозяйственного устройства городов.
Генеральные планы развития (реконструкции) городов оказывают непосредственное влияние на состояние окружающей среды. Их разрабатывают на 25 - 30 лет с указанием соответствующих периодов. Эти планы подлежат утверждению в вышестоящих организациях. Генеральные планы строительства и реконструкции Москвы, Санкт-Петербурга, крупных областных и краевых центров утверждает Правительство РФ, каждые пять лет они уточняются по мере изменения условий развития города.3
Существуют три принципа, имеющие основополагающее значение при разработке генеральных планов городов и других документов: принцип зональности, принцип экологической безопасности, принцип рациональной организации территории.
Принцип зональности подразумевает подразделение всей территории города, входящей в планируемое пространство, на четыре блока - промышленный, жилой, культурно-бытовой, рекреационный. Требования экологической безопасности предполагают учет градостроительных нормативов на размещение дорог, жилых и административных зданий, зон отдыха, санитарных нормативов предельно допустимых концентраций и выбросов, сбросов вредных веществ, на размещение санитарно-защитных зон, складирования отходов и т.п.4
Генеральные планы города служат основой для разработки проектов планировки и застройки города и его отдельных частей. В соответствии с законодательством планировка и застройка городов и всех других населенных пунктов в обязательном порядке должна предусматривать создание наиболее благоприятных условий для жизни, отдыха и здоровья населения. Основная задача, определяющая порядок комплексного благоустройства городов, заключается в предупреждении и ликвидации вредного и опасного влияния факторов окружающей среды на условия жизнедеятельности человека.
Наличие положительного заключения органов экологического и санитарно-эпидемиологического контроля и надзора является необходимым условием для предоставления земельных участков под жилищное и промышленное строительство, утверждения проектной и сметной документации, строительства и ввода в эксплуатацию независимо от форм собственности и подчиненности. Это правило является гарантией соблюдения экологической безопасности человека. Если это правило не соблюдается, то предприятия, организации ли граждане обязаны приостановить работы по проектированию и строительству объектов, а в случае невозможности выполнения санитарно-экологических требований - полностью их прекратить. Важно отметить, что одновременно с приостановлением, прекращением работ закон требует прекращения их финансирования учреждениями банка.
Планы земельно-хозяйственного устройства городов предусматривают размещение коммуникационных связей, обеспечивающих подачу электроэнергии, воды, тепла населению и сброс дождевых вод и отходов. Они разрабатываются и реализуются в соответствии с санитарными нормами и правилами под контролем санитарно-эпидемиологической службы города.
Вся градостроительная документация подлежит обязательной государственной экспертизе в Главном управлении государственной вневедомственной экспертизы при Госстрое РФ (Главгосэкспертизе России). В проведении подобных экспертиз участвуют Минэкономики, Минприроды и Минтруда России. В зависимости от источника финансирования проекты строительства утверждаются Госстроем Федерации либо архитектурно-строительными комитетами республик, краев, областей. Проекты, реализуемые за счет собственных средств, утверждаются заказчиком, разумеется после экспертного заключения органов экологического и санитарного контроля и надзора.
Перечисленные виды градостроительного планирования касаются в основном архитектурно-строительного облика города, но они не раскрывают содержания общественных отношений. Решению этих проблем посвящены другие виды городского планирования: комплексные планы социально-экономического развития города; территориальные комплексные схемы охраны окружающей среды города; различные целевые научно-технические программы.
Планы социально-экономического развития предназначены для определения перспектив города на ближайшие 5 - 10 лет с учетом строительства, реконструкции, перепрофилирования предприятий и расширения культурно-бытовой сферы, жилищного строительства. Территориальные комплексные схемы охраны окружающей среды (ТКСООС) городов являются основным документом, который предшествует разработке планов социально-экономического развития городов. Они составляют информационно-методическую и нормативно-техническую базу этих планов. Эти схемы предназначены для разработки мер по предупреждению и устранению потерь в природной среде в связи с хозяйственным и социальным развитием города, расширением его территории.
Для решения этой задачи ТКСООС городов сочетают территориальный подход к организации природоохранительной деятельности с отраслевыми мерами по охране и рациональному использованию отдельных природных объектов и ресурсов - земель, вод, лесов, воздушного бассейна.5 Существуют специальные целевые научно-технические программы по охране окружающей среды городов. Как правило они направлены на решение одной или нескольких взаимосвязанных экологических проблем - чистота воздушного бассейна, охрана питьевой воды, защита природного и культурного наследия, рекультивация земель, озеленение территорий.
91. Экологически неблагополучные территории: понятие, виды, правовой режим.
В ряде законов предусматривается выделение специальных зон как разновидностей экологически неблагополучных территорий и определены критерии их выделения. Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (ст. 5) в качестве инструмента решения своих задач предусматривает создание зон чрезвычайной ситуации. Они являются разновидностью экологически неблагополучных территорий, так как по смыслу Закона чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
В зависимости от количества людей, пострадавших в таких ситуациях, людей, условия жизнедеятельности которых оказались нарушены, размера материального ущерба, а также границы зон распространения поражающих факторов чрезвычайных ситуаций, эти ситуации в соответствии с Положением о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденным постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996г., подразделяются на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные. Так, к местной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадали свыше 10, но не более 50 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 100, но не более 300 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 1 тыс., но не более 5 тыс. минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации, и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы населенного пункта, города, района. Территориальной является чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадали свыше 50, но не более 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 300, но не более 500 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 5 тыс., но не более 0,5 млн. минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации, и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы субъекта РФ.
Закон «Об охране окружающей природной среды» предусматривает два вида экологически неблагополучных территорий - зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия. Зонами чрезвычайной экологической ситуации объявляются участки территории РФ, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных.
Зонами экологического бедствия объявляются участки территории РФ, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны.
Таким образом, с правовой точки зрения под экологически неблагополучной территорией понимается участок территории, состояние окружающей среды которого соответствует установленным в законодательстве критериям, необходимым для выделения специальных зон с целью восстановления благоприятного состояния окружающей среды.
Глава 4. Правовой режим экологически неблагоприятных территорий
Под правовым режимом экологически неблагополучной территории понимается совокупность правил об объявлении, обеспечении функционирования таких территорий и снятии их особого статуса.[4]
Законодательство предусматривает ряд видов зон с неблагоприятной окружающей средой. Порядок их выделения, объявления об этом разный.
Порядок объявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия определен Законом «Об охране окружающей природной среды». В соответствии со ст. 58 и 59 они объявляются постановлениями представительного органа власти либо указами Президента РФ по представлению специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды на основании заключения государственной экологической экспертизы.
В развитие этого положения Минприроды России по своей инициативе подготовило Временный порядок объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации (утвержденный приказом от 6 февраля 1995 г.), в соответствии с которым инициаторами объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации могут быть федеральные органы исполнительной власти, органы власти субъекта РФ, органы местного самоуправления этих территорий. Для постановки вопроса об объявлении территории зоной чрезвычайной экологической ситуации инициатор подготавливает материалы о состоянии окружающей природной среды и организует разработку программы экологической реабилитации территории. Затем инициатор объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации обращается в Правительство РФ с обоснованием необходимости объявления территории в таком качестве. По поручению Правительства РФ Минприроды России проводит государственную экологическую экспертизу материалов о состоянии окружающей природной среды. По ее результатам Минприроды России подготавливает и вносит в Правительство РФ проект Указа Президента РФ «Об объявлении территории зоной чрезвычайной экологической ситуации».
Таким образом, в соответствии с названными нормативными актами экологически неблагополучные территории могут быть признаны таковыми лишь на уровне Российской Федерации. С чем это связано и означает ли это, что субъекты РФ не могут сами принять решение об объявлении на своей территории зоны экологического бедствия? Думается, что, принимая решение об объявлении экологически неблагополучных территорий на национальном уровне, законодатель исходил, прежде всего, из того, что финансирование мероприятий, связанных с восстановлением благоприятного состояния природы, будет осуществляться, в том числе за счет средств федерального бюджета. Но это вовсе не означает, что субъекты Федерации не могут сами принять решение об объявлении соответствующих зон. Более того, субъекты РФ, основываясь на ст. 72 Конституции России и исходя из своих экологических интересов, могут и должны проявлять активность в этом направлении.[5]
Что же касается зон чрезвычайных ситуаций, предусматриваемых Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», то в отношении таких зон вовсе не требуется принятие решения об объявлении территории зоной чрезвычайной ситуации. Это презюмируется, если имела место катастрофа природного или техногенного характера. Главным тут является вопрос об определении границ зоны чрезвычайной ситуации. Границы таких зон определяются назначенными в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ руководителями работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций на основе классификации чрезвычайных ситуаций, установленной Правительством РФ, и по согласованию с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, на территориях которых сложились чрезвычайные ситуации.
Аналогичный принцип существует в отношении зон радиоактивного загрязнения. На территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, по факту и с учетом дозы облучения населения или плотности радиоактивного загрязнения почвы устанавливается соответствующий вид зоны. Границы этих зон и перечень населенных пунктов, находящихся в них, определяются Правительством РФ в зависимости от изменения радиационной обстановки и с учетом других факторов. Они же (границы и перечень населенных пунктов) пересматриваются Правительством РФ не реже чем один раз в пять лет.
Цель и основная задача деятельности, связанной с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, регулируемой Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», - ликвидация таких ситуаций. Ликвидация чрезвычайных ситуаций включает аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.
Ликвидация чрезвычайных ситуаций осуществляется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов РФ, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация. При недостаточности вышеуказанных сил и средств в установленном законодательством порядке привлекаются силы и средства федеральных органов исполнительной власти.
Для ликвидации чрезвычайных ситуаций названным Законом предусматривается создание и использование резервов финансовых и материальных ресурсов. Такие резервы создаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.
Почти аналогичен режим зон чрезвычайной экологической ситуации. Здесь предусматривается прекращение деятельности, отрицательно влияющей на окружающую среду, приостанавливается работа предприятий, цехов, агрегатов, оборудования, оказывающих неблагоприятное влияние на здоровье человека и окружающую среду, ограничиваются отдельные виды природопользования, проводятся оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов.
Тот факт, что в России до сих пор на федеральном уровне не было принято ни одного решения об объявлении экологически неблагополучной территории, может быть объяснен дефектами правовой нормы, а именно нечеткостью, размытостью критериев отнесения таких территорий к зонам экологического бедствия или чрезвычайной экологической ситуации. Хотя субъектами РФ разрабатывались соответствующие проекты (по Братску, например), а Минприроды РФ проводилась по ним государственная экологическая экспертиза, ни одно решение так и не было принято.
Вместо официального признания и объявления экологически неблагополучных территорий Правительство РФ пошло по пути принятия специальных постановлений, предусматривающих меры по улучшению социально-экологической обстановки в отдельных регионах. Так, были приняты постановление Совета Министров РФ 3 ноября 1993 г. «О первоочередных мерах по улучшению социально-экологической обстановки в г. Братске Иркутской области» и постановление Правительства РФ от 25 апреля 1995г. «О первоочередных мероприятиях по оздоровлению экологической обстановки в г. Череповце Вологодской области в 1996- 1998 годах» и др.
Элементом правового режима экологически неблагополучной территории является также снятие особого статуса такой территории. В Законе «Об охране окружающей природной среды» об этом ничего не говорится. Вопрос урегулирован Временным порядком объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации. Решение о снятии такого статуса принимается по результатам государственной экологической экспертизы по истечении срока, который был установлен Правительством РФ при подготовке решения об объявлении зоны. Госкомэкология РФ подготавливает и вносит в Правительство РФ проект Указа Президента РФ «О снятии с территории статуса зоны чрезвычайной экологической ситуации». После рассмотрения и одобрения материалов государственной экологической экспертизы Правительство РФ представляет Президенту РФ этот проект для принятия соответствующего решения.[6]