VI. Ориентировочные сроки и этапы решения проблемы программно-целевым методом
Программа предполагает достижение к 2016 году основных целей, сформулированных в настоящей Концепции, в части защиты населения и территорий от угроз природного и техногенного характера.
Заявленный срок реализации Программы является необходимым и достаточным для получения ощутимых, общественно значимых результатов реализации мероприятий Программы путем решения задач по созданию и развитию инфраструктуры безопасности жизнедеятельности населения и повышению уровня безопасности жизни.
Меньший срок реализации Программы не позволит в полной мере оценить полученный результат и эффективность принятых мер государственной поддержки для создания комфортной и безопасной жизни населения в регионах Российской Федерации.
Больший срок реализации Программы приведет к возрастанию неопределенности, и без того присутствующей благодаря специфике рассматриваемой сферы.
В рамках Программы предусмотрено выделение следующих логических этапов выполнения работ, упорядоченных по времени их реализации:
Предполагается, что Программа будет реализована в течение 5 лет в 2 этапа.
На первом этапе (2011 - 2012 годы) предусматривается:
продолжение работ, проводимых в период с 2006 по 2010 год в рамках Программы 2010 года по направлениям дальнейшего развития общероссийской системы информирования, существенно расширив ее функции, системы антикризисного управления с доведением ее возможностей до регионального и муниципального уровней с использованием ресурсов ГЛОНАСС, а также систем мониторинга чрезвычайных ситуаций, критически важных и потенциально опасных объектов, опасных грузов, федеральной системы сейсмологических наблюдений и системы предупреждения о цунами;
выполнение работ по созданию инфраструктуры системы обеспечения вызова оперативных служб с использованием ресурсов ГЛОНАСС;
развитие сети станций приема космической информации;
проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, систематизация и дальнейшее развитие нормативно-технической и правовой базы снижения рисков чрезвычайных ситуаций, обследование территорий, на которых предполагается реализация крупных экономических и инфраструктурных проектов, анализ и разработка стратегий реализации мероприятий по созданию системы комплексной безопасности и повышению защищенности критически важных объектов и объектов инфраструктуры;
продолжение работ по развитию информационно-телекоммуникационной инфраструктуры системы управления рисками чрезвычайных ситуаций;
повышение уровня информационного обеспечения населения при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций и в чрезвычайных ситуациях;
реализация мероприятий по повышению защищенности критически важных объектов от факторов природной и техногенной опасности;
выполнение работ по созданию экспериментальной научной базы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
разработка в полном объеме методических, экономических, организационных основ и механизмов реализации мероприятий Программы;
реализация существующих и разработка новых целевых программ в субъектах Российской Федерации, осуществление мероприятий, которые позволят повысить уровень безопасности населения и защищенности критически важных объектов и объектов инфраструктуры.
На втором этапе (2013 - 2015 годы) планируется завершить:
создание системы обеспечения комплексной безопасности жизнедеятельности населения при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера;
создание (строительство) в Арктической зоне и на прилегающих к ней территориях центров, обеспечивающих создание в труднодоступных местах системы комплексной безопасности населения, критически важных объектов и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера при реализации крупных экономических и инфраструктурных проектов;
создание инфраструктуры системы обеспечения вызова оперативных служб с использованием ресурсов ГЛОНАСС;
создание информационно-телекоммуникационной инфраструктуры системы управления рисками чрезвычайных ситуаций;
создание системы мониторинга чрезвычайных ситуаций, критически важных и (или) потенциально опасных объектов инфраструктуры Российской Федерации и опасных грузов, федеральной системы сейсмологических наблюдений и системы предупреждения о цунами общероссийской системы информирования, системы антикризисного управления на территории страны;
создание экспериментальной научной базы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
VII. Предложения по целям и задачам Программы, целевым индикаторам и показателям, позволяющим оценивать ход реализации Программы по годам на вариантной основе
Основными целями Программы являются снижение риска чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, сокращение количества погибших и пострадавших в чрезвычайных ситуациях и предотвращение экономического ущерба от чрезвычайных ситуаций.
Основными задачами Программы являются:
совершенствование научно-методических основ и развитие механизмов координации управления с использованием технологий общероссийской системы информирования в сфере обеспечения комплексной безопасности населения, критически важных объектов и объектов инфраструктуры от угроз природного и техногенного характера;
развитие систем информационного обеспечения населения в местах массового пребывания людей;
создание системы мониторинга критически важных и (или) потенциально опасных объектов инфраструктуры Российской Федерации и опасных грузов;
развитие инфраструктуры единой системы с учетом создания системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб с использованием ресурсов ГЛОНАСС и с учетом возложения на Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий функции по руководству деятельностью военизированных горноспасательных частей;
завершение работ по созданию инновационной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры на межрегиональном и региональном уровнях системы государственного управления и экстренного реагирования в чрезвычайных и кризисных ситуациях;
разработка мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций, связанных с теплоснабжением населения;
развитие технологий спасения пострадавших в чрезвычайных ситуациях на акваториях и в труднодоступных местах проживания, отдыха и работы населения с использованием ресурсов ГЛОНАСС;
развитие и совершенствование научных основ анализа опасных природных явлений с учетом изменения климата и комплексных систем их мониторинга;
совершенствование научно-методических основ, методов и средств формирования культуры безопасности жизнедеятельности, системы подготовки должностных лиц и населения на основе современных информационных технологий.
Состав системы показателей Программы является логическим развитием системы показателей Программы 2010 года и определяется в соответствии с целями Программы, а их численные значения - в зависимости от необходимых объемов финансовых средств, определяемых с учетом реальных возможностей бюджетов различных уровней.
Эффективность Программы предлагается оценивать по 3 группам показателей.
К первой группе показателей относится снижение ущерба от чрезвычайных ситуаций (по отношению к показателям 2010 года), в том числе:
снижение количества гибели людей;
снижение количества пострадавшего населения;
увеличение предотвращенного экономического ущерба.
Ко второй группе показателей относится повышение эффективности информационного обеспечения системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, а также населения в местах массового пребывания (по отношению к показателям 2010 года), в том числе:
повышение полноты охвата системами мониторинга;
повышение достоверности прогноза;
повышение полноты информационного обеспечения населения в местах массового пребывания при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций и в чрезвычайных ситуациях;
повышение полноты мониторинга состояния объектов теплоснабжения населения.
К третьей группе показателей относится соотношение уровня затрат на мероприятия по снижению рисков чрезвычайных ситуаций к предотвращенному ущербу.
Первая группа показателей Программы определяется на основании официальных статистических данных и методики расчета предотвращенного ущерба. Вторая группа показателей ежеквартально готовится Всероссийским центром мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий на основании докладов территориальных органов этого Министерства в соответствии с утвержденными формами отчетности. Третий показатель рассчитывается расчетным путем на основании соотношения между средствами, выделяемыми на предупреждение чрезвычайных ситуаций, и величиной предотвращенного ущерба от чрезвычайных ситуаций.
В качестве базового года предлагается выбрать 2010 год. Количественными и качественными значениями показателей этого года по 3 группам являются:
количество погибших людей - 8258 человек;
количество пострадавшего населения - 39875 человек;
предотвращенный экономический ущерб - 83,39 млрд. рублей;
полнота охвата системами мониторинга - 76 процентов;
достоверность прогноза - 73 процента;
полнота информационного обеспечения населения в местах массового пребывания при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций и в чрезвычайных ситуациях - 42 процента;
полнота мониторинга состояния объектов теплоснабжения населения - 5 процентов;
соотношение уровня затрат на мероприятия по снижению рисков чрезвычайных ситуаций к предотвращенному ущербу - 9 процентов.
Показатели эффективности реализации Программы представлены в приложении № 1.
VIII. Предложения по объемам и источникам финансирования Программы в целом и отдельных ее направлений на вариантной основе
Реализация Программы предусматривает использование средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Объемы финансирования Программы за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации оценивались по результатам реализации ряда опытных проектов, которые предшествовали мероприятиям, предполагаемым к реализации в Программе, по проведенной в течение 2009 года работе по подготовке соответствующих перспективных проектов для включения в Программу и согласованию с предполагаемыми государственными заказчиками и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также с учетом экспертных заключений.
В первом варианте требуемый объем финансирования Программы за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и иных источников составляет 77640,6 млн. рублей. Во втором варианте предлагаемый объем финансирования Программы за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и иных источников составляет 34625,443 млн. рублей.
Мероприятия Программы формируются по следующим 5 направлениям:
создание системы обеспечения комплексной безопасности жизнедеятельности населения при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, в том числе с использованием технологий общероссийской системы информирования;
разработка и реализация системы мер по защищенности территорий, населения и объектов при реализации экономических и инфраструктурных проектов;
развитие инновационной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры системы управления рисками чрезвычайных ситуаций с учетом создания системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб и ресурсов ГЛОНАСС;
создание и внедрение современных технологий защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
разработка и реализация системы мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций.
В рамках первого направления планируется:
внедрение в городах и на критически важных и потенциально опасных объектах инфраструктуры систем комплексной безопасности жизнедеятельности населения и территорий;
модернизация, системная интеграция и внедрение современных инновационных технических средств и технологий информирования и оповещения населения;
проведение практических мероприятий по внедрению в субъектах Российской Федерации системы комплексной безопасности жизнедеятельности населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
развитие интегрированного в систему Национального центра сегмента системы комплексного мониторинга в части критически важных объектов транспортной инфраструктуры и перемещения опасных грузов;
научно-методическое и экономическое обоснование создания системы комплексной безопасности жизнедеятельности населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
В рамках второго направления планируется:
создание инфраструктуры системы обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ в труднодоступных местах, в шахтах и тоннелях, включающее строительство 10 специализированных аварийно-спасательных центров и центров мониторинга и ситуационного анализа угроз и рисков чрезвычайных ситуаций, расположенных в гг. Мурманск, Архангельск, Нарьян-Мар, Салехард, Дудинка, Тикси, Певек, Уэлен, Анадырь, Усть-Камчатск и предназначенных для предупреждения и реагирования на чрезвычайные ситуации, в том числе с использованием ресурсов ГЛОНАСС;
проведение организационно-технических мероприятий по внедрению технологий комплексного мониторинга состояния защищенности критически важных объектов от угроз природного и техногенного характера при реализации экономических и инфраструктурных проектов;
строительство и реконструкция объектов инфраструктуры системы обеспечения безопасности на водных объектах и объектов инфраструктуры обеспечения безопасности Северо-Кавказского федерального округа;
создание инфраструктуры по оказанию медицинской помощи работникам аварийно-спасательных формирований;
разработка методик воздействия факторов чрезвычайных ситуаций на психофизическое состояние населения и спасателей, разработка методов и принципов реабилитации пострадавшего при чрезвычайных ситуациях населения и спасателей;
развитие инфраструктуры и технического оснащения военизированных горноспасательных частей;
создание инфраструктуры системы учебно-тренировочных моделирующих комплексов для отработки навыков ведения аварийно-спасательных работ и подготовки спасателей военизированных горноспасательных частей по действиям в особо сложных условиях;
строительство первоочередных объектов Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и развитие инфраструктуры системы обеспечения безопасности на водных объектах с высоким риском чрезвычайных ситуаций в местах проведения массовых мероприятий;
разработка технологий комплексного мониторинга районов чрезвычайных ситуаций и поиска пострадавших при чрезвычайных ситуациях в труднодоступных местах и акваториях;
мониторинг состояния подводных потенциально опасных объектов во внутренних водах и территориальном море Российской Федерации;
создание спасательных комплексов для организации и обеспечения спасательных работ в условиях бездорожья, в том числе в горной местности и Арктическом регионе;
проведение специализированных обследований в районах Арктического региона в целях экспериментальной отработки создаваемых и применяемых спасательных технологий.
В рамках третьего направления планируется:
развитие системы межрегиональных центров управления в кризисных ситуациях (модернизация центров в 6 федеральных округах и создание нового центра в Северо-Кавказском федеральном округе) и региональных центров управления в кризисных ситуациях в субъектах Российской Федерации;
создание типовых проектов и программно-аппаратных комплексов системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб на базе единых дежурно-диспетчерских служб муниципальных образований, а также проведение организационно-технических и практических мероприятий по созданию пилотных проектов развития инфраструктуры системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб;
проведение организационно-технических мероприятий по внедрению технологий ГЛОНАСС в деятельность органов управления и сил единой системы, а также в систему обеспечения вызова экстренных оперативных служб;
развитие сегмента системы комплексного мониторинга в части прогнозирования опасных лесных пожаров для передачи информации в Национальный центр;
развитие программного и методического обеспечения информационной составляющей Национального центра;
создание программных комплексов поддержи принятия решений, оценки последствий и планирования мероприятий по предотвращению чрезвычайных ситуаций в составе единой информационной системы антикризисного управления с использованием ресурсов ГЛОНАСС;
развитие системы приема космической информации, оснащенной аппаратно-программными комплексами оперативного приема информации с отечественных и иностранных космических систем;
создание программно-технического обеспечения для организации оперативного взаимодействия функциональной подсистемы предупреждения о цунами единой системы с центрами управления в кризисных ситуациях федерального и регионального уровней.
В рамках четвертого направления планируется:
создание экспериментальной площадки для обучения спасателей и отработки инновационных технологий проведения операций по ликвидации чрезвычайных ситуаций, обусловленных разливами и выбросами токсичных промышленных отходов;
создание и развитие лабораторно-экспериментальной базы единой системы для решения задач защиты населения и территорий от угроз природного и техногенного характера, в том числе строительство и оснащение сертификационного центра для спасательного оборудования, включая сертификационные и исследовательские лаборатории, испытательного центра, строительство испытательного полигона, создание стенда для динамических испытаний зданий и сооружений;
создание учебно-тренировочных моделирующих комплексов для отработки навыков применения новых технических средств и технологий ведения аварийно-спасательных работ и подготовки спасателей к действиям в особо сложных условиях;
создание и внедрение комплексов технических средств и технологий, обеспечивающих выполнение работ в условиях чрезвычайных ситуаций, в том числе многофункциональных комплексов предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
разработка и создание моделирующих стендов для отработки технологий повышения защищенности объектов от воздействия природных и техногенных факторов чрезвычайных ситуаций;
создание учебно-экспериментальных комплексов для решения задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций при реализации экономических и инфраструктурных проектов;
разработка и внедрение пилотных проектов учебно-тренажерных комплексов для отработки навыков применения новых технических средств, спасательной техники и технологий спасения пострадавших в чрезвычайных ситуациях на акваториях и в труднодоступных местах;
создание специализированных тренажеров для подготовки специалистов по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обусловленных лесными пожарами, с применением авиационных технологий.
В рамках пятого направления планируется:
развитие федеральной системы сейсмологических наблюдений, включающее строительство новых станций для сокращения времени эффективного реагирования на опасные сейсмические события (сокращение времени доведения информации о параметрах сейсмических событий в интересах системы предупреждения о цунами с 10 до 7 минут, сокращение времени формирования срочных донесений о сильных землетрясениях на территории Российской Федерации с 28 до 15 минут и создание локальных систем сейсмического мониторинга);
развитие системы предупреждения о цунами, включающее создание необходимой инфраструктуры территориальной системы оперативного ситуационного анализа сейсмологических и гидрофизических данных (строительство автоматизированных постов и донных гидрофизических станций для наблюдения за цунами);
создание опытных зон мониторинга состояния защищенности объектов от угроз сейсмического характера на основе локальных сейсмостанций, регистрирующих сильные движения в основных сейсмоопасных регионах Российской Федерации;
создание системы предупреждения (профилактики) чрезвычайных ситуаций и обучающих мобильных комплексов для подготовки специалистов и должностных лиц единой системы;
создание системы раннего предупреждения об экстремальных быстроразвивающихся опасных природных явлениях на территории Южного и Северо-Кавказского федеральных округов;
решение практических задач по предупреждению чрезвычайных ситуаций, в том числе связанных с нарушением теплоснабжения населения и объектов жизнеобеспечения;
разработка автоматизированной системы учета качества теплоснабжения населения и территорий;
создание экспериментальных зон мониторинга состояния защищенности объектов теплоснабжения населения от угроз природного и техногенного характера;
выработка системы мер по обеспечению безопасности функционирования объектов топливно-энергетического комплекса, включая объекты электроэнергетики, для последовательного снижения до приемлемого уровня рисков чрезвычайных ситуаций;
разработка информационно-картографической системы визуализации социально-экономической эффективности результатов деятельности единой системы с учетом рисков чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также инвестиционной привлекательности.
Все мероприятия планируется проводить с использованием механизмов их финансирования за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
Реализация мероприятий Программы в рамках представленных задач должна быть направлена на достижение конечных показателей Программы.
Объемы финансирования Программы за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации представлены в приложении № 2.
Наиболее приемлемым вариантом финансирования Программы является второй вариант с объемом финансирования за счет средств федерального бюджета, составляющим 12130,843 млн. рублей.
IX. Предварительная оценка ожидаемой эффективности и результативности предлагаемого варианта решения проблемы
Экономическая эффективность мероприятий Программы может быть оценена исходя из следующих предпосылок:
по экспертной оценке ущерб (прямой и косвенный) от чрезвычайных ситуаций в год составляет от 1,5 до 2 процентов валового внутреннего продукта. В 2010 году эта величина составила от 675 млрд. рублей до 900 млрд. рублей;
исходя из мировой практики наиболее развитых в экономическом плане государств, отношение средств, вложенных в предупреждение чрезвычайных ситуаций, к предотвращенному ущербу составляет 7 - 10 процентов.
В соответствии с утвержденной Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий методикой прогноза чрезвычайных ситуаций и ущерба от них, а также в зависимости от различных факторов (в том числе от финансовых средств, направляемых на мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций, их эффективности, обновления основных фондов, качественных характеристик персонала, обслуживающего опасные объекты, и др.) возможен годовой прогноз ущерба от чрезвычайных ситуаций как при наличии Программы, так и без нее.
Расчеты, проведенные на основании указанной методики, показали, что в первом варианте предотвращенный ущерб за 5 лет реализации Программы составит 574,96 млрд. рублей, а во втором - 512 млрд. рублей.
Экономическая эффективность Программы определяется как разница между предотвращенным ущербом и затратами на его предотвращение.
В первом варианте экономическая эффективность составит 497,32 млрд. рублей, а во втором - 465,4 млрд. рублей.