Система конституционного права России
Являясь составной частью единой системы права Российской Федерации, конституционное право само представляет сложную систему, складывающуюся в процессе дифференциации и интеграции входящих в его состав правовых норм.
Система конституционного права зависит прежде всего от его содержания. Будучи единой по содержанию отраслью права, конституционное право характеризуется вместе с тем внутренней расчлененностью, дифференциацией на относительно автономные, но связанные между собой части — правовые нормы и правовые институты, которые могут образовывать в свою очередь другие объединения, составляющие вторичные структуры.
Надо сказать, что сложность системы конституционного права является показателем высокой степени его совершенства, его регулирующих возможностей и социальной ценности.
Система конституционного права предопределяется объективными факторами, в качестве которых выступают реальные связи, существующие в сфере регулируемых конституционно-правовыми нормами общественных отношений. На систему конституционного права определяющее влияние оказывают также особенности экономического, социально-политического и духовного развития страны. Свойственный российскому обществу тип экономических отношений, политический режим, а также характер самого права, зависящий от степени реализации в стране принципов правового государства, проявляются и в системе конституционного права. Однако определяющее влияние все эти факторы оказывают не непосредственно, а через конституцию как основной источник конституционного права.
В юридической литературе высказаны различные взгляды на соотношение системы конституционного (государственного) права и сис-
Подробнее см.: Абдулове М.И. Согласование внутригосударственного права с международным правом (теоретические аспекты) // Правоведение. 1993. № 2. С. 45—53; Тихомиров Ю.А. Международное и внутреннее право: динамика соотношения // Правоведение. 1995. № 3. С. 56—66; Он же. Право: национальное, международное, сравнительное // Государство и право. 1999. № 8. С. 5—12.
темы конституции. Так, С.С. Кравчук полагал, что основой системы Iосударственного права является система конституции, поскольку конституция является основным источником государственного права, и государственно-правовые нормы, содержащиеся в ней, научно сгруппированы и даны в строгой последовательности1.
Иной позиции придерживался А.И. Лепешкин, полагая, что было бы неправильно полностью отождествлять систему государственного права с системой конституции, поскольку они не совпадают и не могут совпадать ввиду различного назначения этих правовых институтов. Он обосновывал свою позицию еще и тем, что не все нормы конституции по своему содержанию могут быть нормами государственного права, а множество других норм, не закрепленных в конституции, по своему содержанию относятся к государственному праву2.
Оценивая эти точки зрения, следует сказать, что полностью отождествлять систему конституционного права с системой конституции (>ыло бы, конечно, неправильно по следующим причинам. Во-первых, система конституционного права охватывает все конституционно-правовые нормы, тогда как система конституции — только часть из них. 11оэтому система конституции не может, да и не должна обязательно включать все элементы системы конституционного права. Известно, например, что одним из элементов системы конституционного права обычно принято считать избирательное право. Однако в системе действующей Конституции РФ оно отсутствует.
1 См.: Советское государственное право. М., 1958. С. 9.
2 См.: Лепешкин А.И. Курс советского государственного права. Т. 1. С. 73. 1 См.: Козлова Е.И., Кутафин O.E. Указ. соч. С. 29.
Во-вторых, известно, что система конституционного права, как и система конституции, создана посредством группировки правовых норм на основе единства их содержания и специфики регулируемых ими общественных отношений. Однако, как указывает Е.И. Козлова, для системы конституционного права характерен более высокий, чем для системы конституции, уровень обобществления правовых норм по их предметному содержанию3. Например, одним из элементов системы отрасли конституционного права является совокупность конституционно-правовых норм, определяющих систему органов государственной власти, принципы их организации, основы их взаимоотношений И компетенции. В системе Конституции РФ такой элемент представлен значительно беднее, поскольку эти нормы рассредоточены по конституциям как Российской Федерации, так и республик в ее составе, по уставам субъектов Федерации, а также по другим правовым актам.
Наконец, как известно, система конституционного права может складываться и развиваться в условиях, когда писаная конституция отсутствует (например, в Великобритании).
Вместе с тем несомненно и другое. Система конституционного права, как и система конституции, выявляется и формируется путем теоретических исследований, следовательно, при их создании на строго научной основе и с учетом объективных связей, существующих в сфере регулируемых конституционно-правовыми нормами общественных отношений, главенствующую роль играет субъективный фактор. Однако если система конституционного права является субъективной категорией постоянно, то система конституции, утвержденной в установленном порядке, приобретает нормативный характер на время ее действия.
Это, разумеется, не означает, что конституция устанавливает систему конституционного права, как полагают некоторые исследователи1. Однако она оказывает определяющее влияние на структуру системы конституционного права, является основой этой системы. В этом нетрудно убедиться, сравнив предлагаемые в литературе варианты системы конституционного (государственного) права с системой действующих в нашей стране в разное время конституций2.
Система конституционного права, как и система конституции, не остаются неизменными. Они развиваются, поскольку должны обеспечивать необходимый уровень правового воздействия на общественные отношения в соответствии с потребностями социальной реальности. При этом система конституционного права является более подвижной, более подверженной изменениям с учетом этих потребностей.
Наиболее существенные изменения система конституционного права претерпевает в условиях, когда вносятся существенные, подчас коренные изменения в систему конституции. Например, после принятия в 1993 г. Конституции РФ, которая определила новые концепции общественного развития, заложила новые принципы конституционно-правового регулирования, ввела новые правовые институты, существенные изменения претерпела и система конституционного права России.
Соотношение системы конституционного права с системой конституции является частью более общей проблемы — соотношения системы права и системы законодательства.
От системы конституционного права нужно отличать систему его источников, в частности систему законодательства. Если система отрасли — это объективно существующее деление внутри конституционного права, в рамках его содержания, то система источников конституционного права представляет собой состав, соотношение, построение источников, внешней формы конституционного права, предполагает наличие в них подразделений, обособленных в основном по предметному и целевому признаку.
В то же время и система конституционного права, и система его источников тесно связаны между собой, выражают органическое единство формы и содержания в праве. Во-первых, в системе источников в определенной мере проявляется система конституционного права. Во-вторых, через систему источников правотворческие органы могут воздействовать на систему конституционного права. Однако это воздействие является результатом не автоматического обособления той или иной сферы правовых актов, а прежде всего основанной на объективных факторах и предпосылках кодификационной работы правотворческих органов, в результате которой оказывается возможным формировать и развивать системные нормативные обобщения, что и может иметь своим следствием определенные структурные преобразования в содержании конституционного права, в составе и расстановке его подразделений.
Система конституционного права складывается из конституционно-правовых институтов, под которыми обычно принято понимать совокупность норм, регулирующих определенный круг однородных и взаимосвязанных общественных отношений, образующих отдельную обособленную группу. Одна правовая норма, какое бы важное правило она в себе ни заключала, не в состоянии всесторонне урегулировать общественные отношения1, не может эффективно действовать обособ-ченно от других норм, совместно образующих правовой институт2.
Своеобразную позицию по этому вопросу занимает С.А. Авакьян. Он считает, что ограничиваться трактовкой правового института только как совокупности норм права вряд ли целесообразно, поскольку і іепень урегулированности общественных отношений не является определяющей. Отправным пунктом в понимании сути правовых институтов, с его точки зрения, является предмет правового регулирования, поскольку при таком подходе всегда можно оценить, с одной стороны,
1 См.: Якушев B.C. О понятии правового института// Правоведение. 1970. № 6. С. 63.
2 См.: Дембо Л.И. О принципах построения системы права // Сов. государство и право. 1956. № 8. С. 94.
1 См.: Баглай М.В. Указ. соч. С. 30. См., напр.: УманскийЯ.Н. Советское государственное право. С. 25; Советское государственное право. М., 1975. С. 47; Курс советского государственного права. М., 1975. С. 42—43; Советское государственное право. М, 1971. С. 31.
1 См.: Авакьян CA. Государственно-правовые институты: понятие и формирование // Сов. государство и право. 1977. № 2. С. 19—25.
2 См.: Козлова Е.И., Кутафин O.E. Указ. соч. С. 14.
3 В литературе высказаны и другие мнения по составу институтов конституционного права. Так, Е.И. Козлова выделяет следующие институты: основы конституционного ii роя; основы правового статуса человека и гражданина; федеративное устройство государства; систему государственной власти и систему местного самоуправления (см.: Коз-н>ва Е.И., Кутафин O.E. Указ. соч. С. 23—24). М.И. Кукушкин включает в число инсти-гугов конституционного права России: основы конституционного строя; конституционный статус личности; государственное устройство; систему органов государства (см.: Конституционное право Российской Федерации. Екатеринбург, 1995. С. 29). М.В. Баглай называет следующие институты конституционного права: основы конституционного строя; основные права и свободы человека и гражданина; федеративное устройство; избирательная система (избирательное право); президентская власть; законодательная власть; исполнительная власть; государственная власть субъектов; судебная власть и прокуратура; местное самоуправление; порядок внесения поправок и пересмотр консти-тщи (см.: Баглай М.В. Указ. соч. С. 30).
Своеобразный взгляд на структуру конституционного права как отрасли права имеет А.Н. Кокотов. Он считает, что внутри конституционного права с учетом функционально-предметной специализации обособляется прежде всего его общая часть — совокупность конституционных принципов, распространяющих свое действие на все состав-НЫе масти данной отрасли. К ним относятся положения гл. 1, 2, 9 Конституции РФ, скрепляющие основы конституционного строя, правового статуса индивидов, их объединений, народов Российской Федерации, государственных учреждений, устанавли-вающие исходные начала отношений этих субъектов между собой, определяющие назна-'н нис конституционного законодательства, его иерархию и т.д. Наряду с Общей частью и конституционном праве, по его мнению, обособляется и Особенная часть, распадаю-
любую разновидность общественных отношений с точки зрения ее «подверженности» воздействию права, а с другой — роль существующих правовых норм в развитии общественных отношений (как правоотношений). Причем юридической категорией, позволяющей связать реальные сферы общественных отношений и право, и являются правовые институты.
С.А. Авакьян полагает, что отсутствие или малое число правовых норм не означает абсолютной неурегулированности общественного отношения, поскольку на положение участников отношения оказывают воздействие не только правовые, но и иные социальные нормы. Юридической категорией, позволяющей, по его мнению, выявить связи права и иных социальных средств регламентации общественных отношений, также являются правовые институты.
Рассматривая в качестве первейшего элемента правового института однородные правовые нормы, С.А. Авакьян придерживается точки зрения, согласно которой стержнем, вокруг которого объединяется определенная совокупность общественных отношений, а следовательно, и совокупность норм, их реализующих, служат определенные политико-правовые идеи, принципы. Поэтому в содержании правового института всегда надо видеть воплощение руководящих политико-правовых принципов (идей), в соответствии с которыми происходит воздействие права на соответствующую область общественных отношений.
Всходя из того, что специфика государственно-правовых отношений состоит в том, что они возникают по поводу осуществления политической (государственной) власти, и в связи с этим на поведение участников соответствующих отношений неизбежно влияют не только государственно-правовые нормы, но и иные виды социальных норм, С.А. Авакьян считает, что без учета такого фактора также трудно понять всю глубину содержания государственно-правовых институтов. Отмечая, что далеко не все стороны общественной жизни подвержены воздействию права, он делает вывод о том, что только правовые и неправовые социальные нормы, взятые вместе, помогают дать жизнь государственно-правовому институту, определить его существо.
Важную роль в формировании содержания государственно-правовых институтов, по мнению С.А. Авакьяна, играет практика. Он полагает, что даже при отсутствии должного числа правовых предписаний практика все же обеспечивает существование государственно-правового института, что практика неотделима от правовой части института и они должны представлять одно целое, что практика является верным средством обеспечения эффективности государственно-правового института.
Наконец, С.А. Авакьян утверждает, что существенную роль в выявлении содержания государственно-правового института играет научное знание, которое обеспечивает возможность сформулировать понятие и дать представление о содержании государственно-правового института, позволяет увидеть его контуры, найти составные компоненты, ныработать рекомендации относительно качества существующих и недостающих правовых норм1.
Надо сказать, что рамки такого понятия, как правовой институт, и В теории, и на практике очень подвижны. По замечанию Е.И. Козловой, оно может обозначать и достаточно узкую группу однородных, близких по содержанию норм, и значительно более широкую их группу, вплоть до максимально крупных правовых образований, рассматриваемых как основные элементы системы отрасли конституционного права2.
К числу такого рода конституционно-правовых институтов можно отнести: основы конституционного строя; гражданство; основы правового статуса человека и гражданина; федеративное устройство; избирательное право; систему государственной власти; систему местного самоуправления3.
Анализ системы конституционного права требует выявления не только ее главных составных частей, но и места каждой из них в данной системе, основанного на их соотношении, с учетом того, что нормы одного института создают предпосылки для действия норм другого, определяя их направленность и содержание.
В этом смысле первое место в системе конституционного права занимают нормы института, закрепляющего основы конституционного строя, поскольку они содержат начала правового регулирования, которое осуществляется нормами других институтов конституционного права. Входящие в этот институт нормы регулируют общественные отношения, определяющие принципы, на которых основано устройство государства и общества (суверенитет государства, форма правления, форма государственного устройства, субъекты государственной власти и способы ее реализации).
Наряду с основами функционирования политической системы общества нормы конституционного права, содержащиеся в рассматриваемом институте, закрепляют основы экономической системы посредством установления допускаемых и охраняемых государством форм собственности, гарантий защиты прав собственников, способов хозяйственной деятельности, охраны труда, провозглашения системы обеспечения социальных потребностей членов общества в области образования, культуры, науки, охраны природы, здоровья и т.д.