Процессуальная форма в конституционном праве
По назначению в механизме правового регулирования принято различать материальные и процессуальные нормы. Если материальные нормы предусматривают содержание действий по правовому регулированию общественных отношений, то процессуальные нормы определяют формы реализации материальных норм. Иначе говоря, если материальные нормы указывают на то, что нужно делать для их осуществления, то процессуальные нормы определяют, как, каким образом, в каком порядке их следует реализовывать.
1 СЗ РФ. 1997. № 38. Ст. 4339; 1999. № 14. Ст. 1653.
2 Подробнее см.: Лукьянова Е.Г. Проблема процессуального права в теории и практике (история проблемы и ее современное состояние) // Труды преподавателей Оренбургского института. Вып. 1. Оренбург, 1999. С. 58—78; Она же. Процессуальное право и его место в структуре права. Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М, 2000.
Вопрос о процессуальных нормах на разных этапах развития правовой науки решается по-разному2. Начиная с римского права в течение длительного времени процессуальные нормы рассматривались как дополнение к соответствующим материальным нормам, как производные от них. Поэтому законодатели включали процессуальные нормы в материальные правовые акты в виде особых частей или глав. Окончательное разделение материальных и процессуальных норм, содержащихся в соответствующих законах, например, в России было проведено лишь судебными уставами 1864 г.
В конце XIX — начале XX в. гражданский и уголовный процессы стали рассматриваться как самостоятельные, независимые от материального права и друг от друга отрасли права. При этом гражданский процесс характеризовался как институт публичного права, а гражданское право — как право частное1. В трудах русских юристов обосновывалась также и самостоятельность уголовного процесса. При этом указывалось, что уголовное право имеет объектом личную виновность и наказуемость, а уголовный процесс — установление права государства на наказание2. Уже тогда понятие процессуального права связывалось с правоустановительной и правоохранительной деятельностью судебных органов3.
В начале XX в. в правовой литературе наметилось направление, рассматривающее процесс как единую категорию, базирующуюся на единых общих началах, а отдельные виды процесса — гражданский, уголовный, административный — как ветви этой категории, второстепенные разновидности основного вида4. «Примыкая к уголовному праву по содержанию и задачам, — указывал И.Я. Фойницкий, — уголовное судопроизводство стоит в самой тесной связи с процессом гражданским по построению и по форме. Вместе с тем оно образует систему судебного права, ее второй член, подле которого развивается новый, третий член той же системы — административная юстиция»5.
1 См.: Рязановский В.А. Единство процесса. М., 1996. С. 15—17.
2 См.: Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства. СПб., 1912. С. 4.
3 См.: Розин Н.Н. Процесс как юридическая наука // Журнал Министерства юстиции. 1910. №8. С. 25-26.
4 См.: Михайлович ИВ. Судебное право как самостоятельная юридическая наука. СПб., 1908. С. 1; Рязановский В.А. Указ. соч. С. 15.
5Фойницкий И.Я. Указ. соч. С. 4.
Концепция судебного права активно разрабатывалась и в советское время. Ее сторонники считали, что идея судебного права выражает не только научную концепцию, но и реально существующее явление правовой науки, само действующее право. Они стремились обосновать существование вторичной комплексной отрасли права, объединяющей судоустройство, уголовное судопроизводство и гражданское судопроизводство, полагая, что и судоустройство, и уголовное, и гражданское судопроизводство, сохраняя свою самостоятельность и специфические черты и свойства отдельных отраслей права, связываются непосредственными отношениями каждой из них с единой отраслью государст
1 См.: Недбайло П.Е. О юридических гарантиях правильного осуществления советских правовых норм // Сов. государство и право. 1957. № 6. С. 22.
2 См.: Ким А.И. Социалистическая законность в организационной деятельности местных Советов депутатов трудящихся. Томск, 1961; Основин B.C. Советские государственно-правовые отношения. М., 1965; Ким А.И., Основин B.C. Государственно-правовые процессуальные нормы и их особенности // Правоведение. 1967. № 4.
3 См.: Ким А.И. Советское избирательное право. М., 1965. С. 59—61.
4 См.: Лучин В.О. Процессуальные нормы в советском государственном праве. М., 1976.
венной деятельности — правосудием1. Впоследствии концепция судебного права была подвергнута критике со стороны как теоретиков права, так и многих процессуалистов2.
В 60-е гг. наметилась тенденция расширения понятия «юридический процесс». В литературе получило обоснование существование особой разновидности юридического процесса — административного процесса, представляющего собой деятельность государственных органов по рассмотрению споров, возникающих при разрешении индивидуальных административных дел, а также по применению мер принуждения3.
Был поставлен под сомнение прежний взгляд на гражданский процесс как форму осуществления правосудия. Высказывалось мнение, что этим понятием в действительности охватывается также деятельность управленческих органов, арбитража, нотариата, товарищеских и третейских судов и т.п.4
Вскоре получил распространение так называемый широкий подход к определению понятия и границ юридического процесса. Сущность его состоит в том, что функции процессуального права не ограничиваются регламентацией принуждения и разрешения гражданско-правовых споров, что наряду с уголовным и гражданским процессом в системе материальных отраслей права имеются и другие достаточно многочисленные процессуальные нормы и институты, на основе которых осуществляется деятельность по применению материально-правовых норм любых отраслей5.
1 См.: Проблемы судебного права / Под ред. В.М. Савицкого. М., 1983. С. 3—13.
2 См., напр.: Гукасян P.E. Рецензия на кн.: Проблемы судебного права// Правоведение. 1984. № 5. С. 107; Обсуждение проблем судебного права // Сов. государство и право. 1980. № 1.С. 140-141.
3 См.: Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 11 — 16.
4 См.: Зейдер Н.Б. Предмет и система советского гражданского процессуального права // Правоведение. 1962. № 3. С. 71; Щеглов В. Н. Соотношение гражданского процессуального правоотношения с другими правоотношениями // Уч. труды Томского ун-та. Т. 162. Томск, 1963.
5 См., напр.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972.
6 См.: Петров Г.И. Сущность советского административного права. Л., 1959. С. 105.
Наличие процессуальных норм в государственном праве отмечалось уже давно. Так, Г.И. Петров указывал, что в советском государственном праве имеются процессуальные формы работы Советов и нормы, которые их регулируют6. О таких нормах говорил и П.Е. Не-дбайло, подчеркивая, что у нас не всегда устанавливается порядок претворения в жизнь правовых норм, что снижает политическую значимость некоторых законов, подлежащих принятию. В качестве примера он приводил ст. 142 Конституции СССР 1936 г., касавшуюся отзыва депутата избирателями. П.Е. Недбайло отмечал, что осуществление закона, устанавливающего порядок отзыва депутатов избирателями, затрудняет реальное осуществление этой нормы1.
Среди ученых-государствоведов у истоков рассматриваемой концепции стояли А.И. Ким и B.C. Основин2. Так, А.И. Ким усматривал процессуальную Природу государственно-правовых норм в организации и проведении выборов представительных органов власти. В качестве примера процессуальных норм он указывал на нормы, содержащиеся в Положениях о выборах3.
В последующем и другие ученые-государствоведы, и прежде всего В.О. Лучин, выступили с обоснованием своеобразного правоприменительного процесса и процессуальных норм, регулирующих его, считая, что такая отрасль, как государственное право, требует специфических процессуальных форм реализации ее норм4.
Необходимость использования процессуальных форм и регламентирующих их норм в конституционном праве обусловлена тем, что нормы всех отраслей права, включая и конституционное, имеют своим назначением регулирование общественных отношений. Это назначение может быть реализовано только в том случае, если нормы права будут применяться на практике и оказывать реальное воздействие на соответствующие общественные отношения. Однако многие правовые нормы для своей реализации требуют правоприменительной деятельности государственных органов. Вот почему государство, устанавливая правовые нормы, одновременно определяет и формы их осуществления, посредством которых регулируется деятельность соответствующих субъектов права по применению и использованию правовых норм. В результате возникают особые правовые нормы, которые по своему характеру отличаются от материальных и получили название процессуальных, или процедурных, норм.
Таким образом, в отличие от материально-правовых норм, которые имеют своей целью воздействие на поведение граждан, должностных лиц и т.д., регулирование отношений между ними в различных облас-
7 - 3975
тях общественной жизни, процессуальные нормы не имеют такой «внешней» цели. Они выполняют служебную роль по отношению к нормам материального права, являясь средством их осуществления. Процессуальные нормы выступают в качестве своеобразной надстройки над нормами материального права и призваны обеспечить достижение результата, преследуемого последними в деятельности уполномоченных субъектов1.
Многие авторы придерживаются точки зрения, согласно которой процессуальные нормы используются исключительно юрисдикцион-ными государственными органами, причем их использование обусловлено необходимостью принудительного осуществления прав и обязанностей, предусмотренных в материально-правовых нормах, или потребностями разрешения споров. При этом указанным признакам придается обязательный характер, а их отсутствие рассматривается как основание, исключающее возможность использования процессуальных норм2.
Необходимость установления лежащей в основе уголовного и гражданского процессов целесообразной процедуры деятельности юрис-дикционных органов давно уже признана всеми. Однако означает ли это, что такого рода упорядочение деятельности является монополией только юрисдикционных органов, что оно не может и не должно использоваться применительно ко всем другим видам государственной деятельности? Думается, что не означает.
' См.: Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Вып. 1. С. 229; Горше-нев В.М. Функции и содержание норм процессуального права по советскому законодательству//Проблемы правоведения. Новосибирск, 1967. С. 30; Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972. С. 77—78.
2 См., напр.: Галкин Б.А. Советский уголовный процессуальный закон. М., 1962. С. 52—53; Гурвич М.А. Гражданские процессуальные правоотношения и процессуальные действия. Т. 3. М., 1963. С. 93; Салищева Н.Г. Указ. соч. С. 11 —12 и др.
3 См.: Васильев А.М. Правовые категории и их место среди категорий обществоведения//Труды ВЮЗИ. Т. 32. М., 1973. С. 184.
Очевидно, что любой вид государственной деятельности нуждается в упорядочении, которое достигается посредством использования отвечающей интересам государства целесообразной организации процедуры деятельности соответствующих государственных органов. Поэтому следует признать ошибочным утверждение A.M. Васильева, считавшего, что нет достаточных оснований для того, чтобы любую процедуру принятия юридически значимого решения государственным органом, даже если нет ее полной регламентации, рассматривать как процессуальную форму3.
Значение процессуальных норм состоит в том, что они определяют порядок и процедуру реализации правовых норм, которые закрепляют права и обязанности субъектов правоотношений. Ими обеспечивается не только правильное применение большинства правовых норм, но и осуществление многих из них. Как отмечали А.И. Ким и B.C. Основин, «превращение правовых норм в реальный фактор нашей жизни, осуществление прав'и обязанностей граждан, состояние социалистической законности в значительной степени зависят от процессуальных форм их применения — от своевременности установления, полноты и совершенства процессуальных норм»1.
Процессуальные нормы рассчитаны на осуществление наиболее демократических принципов научного управления обществом. Совершенные и целесообразно использованные процессуальные нормы усиливают гарантии обеспечения прав и свобод личности. Использование процессуальных норм в деятельности государственных органов, с одной стороны, способствует дальнейшему повышению эффективности управления, поскольку обеспечивает выработку оптимальных процедурных правил деятельности государства и должностных лиц, с другой — повышает ответственность должностных лиц, так как установление процедурных правил облегчает контроль за осуществлением должностными лицами своих полномочий. Внедрение процессуальных норм дисциплинирует участников правоприменительного процесса, способствует соблюдению законности во всех сферах и на всех стадиях деятельности по применению норм материального права.
«Процессуальные нормы, — подчеркивает В.О. Лучин, — вносят элементы научной организации труда в деятельность уполномоченных субъектов; закрепляют такой процессуальный порядок, который обеспечивает последовательный, всесторонний и глубокий анализ рассматриваемых вопросов, правильное разрешение индивидуально-конкретных дел; придает наиболее совершенной процедуре общеобязательный характер. Они создают юридические предпосылки соблюдения прав и интересов участников процессуальной деятельности; гарантируют доступность пользования гражданами конституционными правами и свободами, служат необходимым условием укрепления конституционной законности и правопорядка»2.
1Ким А.И., Основин B.C. Указ. соч. С. 42.
2Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. С. 84.
Надо сказать, что в советский период тоталитарное государство не стремилось к развитию процессуальных форм в области публично-правовых отношений, включая и конституционно-правовые отношения, поскольку здесь все чаще выдвигались требования о защите прав и интересов демократических слоев общества.
Современное российское государство, устанавливая правовые нормы, стремится к тому, чтобы они осуществлялись, эффективно регулируя общественные отношения в интересах общества и каждого его члена. Поэтому дальнейшее совершенствование общественных отношений, укрепление законности и правопорядка, охраны прав и законных интересов граждан диктует необходимость широкого использования процессуальных норм во всех отраслях права, включая и конституционное. При этом следует иметь в виду, что особое, ведущее положение конституционного права в российской правовой системе делает невозможным его реализацию с помощью процессуальных норм других отраслей права. «Процессуальные нормы не могут выйти из сферы интересов «своих» материальных норм, между ними должно сохраниться единство в основном, существенном»1.
С.С. Алексеев допускает наличие в системе права такой интегрированной структуры, как процессуальное право, которое охватывает процедурно-процессуальные институты, сложившиеся в ряде отраслей материального права. Но назначение этого права он ограничивает регламентацией государственно-принудительной деятельности компетентных органов2.
Однако, думается, что принуждение нельзя рассматривать в качестве обязательного, а тем более определяющего признака правового использования процессуальных норм. Ведь основное назначение большинства материальных норм различных отраслей права заключается не в регулировании государственно-принудительной деятельности, а в разрешении различных вопросов государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства. Их основным назначением является созидательная, организующая деятельность государственных органов, направленная на рассмотрение и разрешение многообразных дел сугубо положительного характера. И она нуждается в упорядочении посредством использования процессуальных форм не в меньшей степени, чем государственно-принудительная.
Кроме того, в конституционном, как и в других отраслях права, содержится немало предписаний, предполагающих возможность принудительного воздействия на тех, кто не выполняет своих обязанностей, установленных нормами материального права, или совершает действия, осуществление которых влечет за собой применение определенпых санкций, установленных правовыми нормами. Следовательно, даже с точки зрения тех, кто связывает использование процессуальных форм с государственно-принудительной деятельностью, процессуальные нормы не могут не стать компонентом практически всех отраслей нрава.
Не может, как представляется, быть обязательным условием использования процессуальных форм и наличие спора между сторонами соответствующего правоотношения1. Рассматривая этот вопрос, 10.М. Козлов указал на абсурдность такой позиции, когда порядок рассмотрения жалоб граждан признается образующим административный процесс, а порядок рассмотрения заявлений, в которых нет спора, таковым не считается. «В действительности, — подчеркивает Ю.М. Козлов, — этого не происходит, так как рассмотрение жалоб и заявлений советских граждан регулируется едиными административно-процессуальными нормами»2.
Вместе с тем следует отметить, что если даже стать на позицию тех, кто видит в наличии спора обязательное условие использования процессуальных форм, то и тогда конституционное право не может рассматриваться в качестве отрасли права, в которой отсутствуют процессуальные нормы, поскольку его нормами регулируются многие конфликтные ситуации, возникающие между различными органами государственной власти, между органами государства и гражданами, между субъектами РФ и т.д. Например, в Конституции РФ установлен порядок устранения разногласий между палатами Федерального Собрания при принятии федеральных законов. В ч. 4 ст. 105, в частности, указывается: «...В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой».
Обоснованность широкого использования процессуальных форм обусловлена важностью любой государственной деятельности, в какой бы сфере общественной жизни она ни совершалась. Поэтому нельзя согласиться с М.С. Строговичем, который, возражая против концепции общего юридического процесса и считая ее искусственной конструкцией, писал: «Ее коренным недостатком является безмерное расширение понятия процессуального права, процессуальной формы, процессуальной деятельности. Если принять ее, то под понятие юридического процесса и процессуального права подойдут совершенно различные по своему су-
Лучин ВО. Процессуальные нормы в советском государственном праве. С. 99. См.: Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 197—198.
1 См.: Салищева Н.Г. Указ. соч. С. 11 — 12; Она же. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. С. 12-13.
2Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 88.
ществу явления»1. К числу таких явлений он относил, например, регулирование уличного движения, прием граждан и считал, что к процессуальному праву нельзя относить нормы, касающиеся порядка выборов2.
Конечно, было бы неверно отождествить такие понятия, как «процессуальная форма» и «процессуальное право». Однако исключать какие-либо виды государственной деятельности из сферы регулирования процессуальными нормами только потому, что такие нормы не являются составной частью процессуального права в классическом его понимании, было бы неверно.
1Строгович М.С. Судебное право: предмет, система, наука // Сов. государство и право. 1979. № 12. С. 62.
2 См.: там же.
3 См.: Васильев А.М. О правоприменении и процессуальном праве // Проблемы соотношения материального и процессуального права. Труды ВЮЗИ. М., 1980; Гукасян P.E. Соотношение материального и процессуального права, норм и правоотношений // Там же; Комиссаров КИ. Форма юридической деятельности // Там же; Елисейкин П.Ф. Соотношение общего понятия юридического процесса и организационных форм реализации материального права // Там же; Чечина H.A. Судебная защита и принципы гражданского процессуального права // Там же; Боннер А. Т. Существует ли «юридический процесс» // Там же; Шакарян М.С, Сергун А. К. К вопросу о теории так называемой юридической процессуальной формы // Там же; Якуб М.Л. О концепции «универсальной процессуальной формы» // Там же; Тадевосян B.C. Всегда ли необходима процессуальная форма для реализации материального права? // Там же; Протасов В.Н., Щеглов В.Н. Юридический процесс и процедура // Там же; Громошина H.A. Некоторые вопросы соотношения материального и процессуального в делах о возмещении вреда, причиненного источником повышенной опасности // Там же; Тараканова Е.И. Влияние норм материального права на определение сторон и третьих лиц по жилищным делам // Там же; Протасов В.Н. Юридическая процедура. М., 1991; Он же. Основы общеправовой процессуальной теории. М., 1991.
См.: Горшенев В.М. Процессуальная форма и ее назначение в советском праве // Сов. государство и право. 1973. № 12. С. 29.
Кстати говоря, несмотря на споры, связанные с использованием процессуальной формы, в юридической науке до сих пор отсутствует единый подход к раскрытию ее содержания3. Анализируя различные соображения на этот счет, представляется, что правы те ученые, которые рассматривают процессуальную форму как фактическую сторону процесса и в то же время допускают разнообразие ее проявлений. Можно согласиться с В.М. Горшеневым, который полагал, что процессуальная форма есть совокупность однородных процедурных требований, предъявляемых к действиям участников процесса и направленных на достижение определенного материально-правового результата. Иными словами, процессуальная форма представляет собой особую юридическую конструкцию, которая воплощает существенные принципы наиболее целесообразной процедуры осуществления конкретных полномочий4.
Думается, что такое понимание процессуальной формы подходит для характеристики процессуальной деятельности всех органов государства, а не только органов правосудия, применительно к которым традиционно используется категория «процессуальная форма».
Надо сказать, что в литературе делались попытки примирить представителей различных точек зрения относительно использование процессуальной формы в различных отраслях путем своеобразной оценки соотношения понятий «процесс» и «процедура». Так, В.А. Тарасова полагала, что процессуальная форма деятельности наиболее характерна для судебных органов, одна из особенностей деятельности которых и состоит в том, что она осуществляется в особых процессуальных формах. Правда, по мнению указанного автора, это вовсе не означает, что в деятельности других государственных органов отсутствует определенный режим, упорядоченность, процедура, но степень такой упорядоченности здесь иная, чем в деятельности судебных органов. Высшую степень процессуальной упорядоченности В.А. Тарасова видела в деятельности суда. Деятельность же других государственных органов, как правоохранительная, так и оперативно-исполнительная, по ее мнению, содержит лишь некоторые черты процесса, и поэтому здесь правильнее говорить не о процессе, а о процедуре в их деятельности.
В.А. Тарасова указывала на различия между понятиями «процесс» и «процедура» не только в терминологии, но и в той форме, в которой подлежит разрешению конкретное дело. Процедура, как и процесс, — понятие юридическое. Она осуществляется по правилам, установленным нормами права, регулируется процедурно-процессуальными нормами. Эти нормы, хотя и в локальных пределах, но также выполняют свою социальную функцию — обеспечивают необходимый порядок достижения юридического результата в соответствующей сфере деятельности государственного органа. Нормы права, регулирующие процедуру деятельности государственных органов, содержат и гарантии для участвующих в деле субъектов. Однако, с точки зрения В.А. Тарасовой, степень урегулированное™ этой деятельности, уровень устанавливаемых гарантий значительно ниже, чем это имеет место в судебном процессе. В этом смысле деятельность суда представляет собой высшую степень упорядоченности и гарантированности в достижении истины1.
1 См.: Тарасова В.А. Процедурная форма деятельности органов социального обеспечения // Сов. государство и право. 1973. № U.C. 112.
«Если допустить смешение рассматриваемых понятий, то обесценивается понятие «процесс» в том специальном юридическом смысле, который исторически сложился и принят в законодательстве, на практике, в науке. Процедура — это только начальная форма урегулированное™ в деятельности соответствующих органов, которая при наличии объективной необходимости может перерасти в форму, именуемую процессом. Разграничение указанных понятий на практике заключается, в частности, в том, что в определенных случаях дело, рассмотренное в процедурном порядке, может быть обжаловано в орган, где деятельность осуществляется в форме процесса и где в связи с этим имеются повышенные гарантии достижения истины»1.
Однако вряд ли имеются существенные основания для того, чтобы делать различие между понятиями «процесс» и «процедура». Не видят различия между ними и многие ученые-процессуалисты, характеризуя назначение процессуального права. Например, М.С. Строгович указывал: «Процессуальное право — это всегда право, устанавливающее определенную процедуру... это право, определяющее процесс, т.е. движение, развитие деятельности органов и лиц»2. Надо полагать, что ограничительное толкование понятия «процесс» не способствует широкой регламентации деятельности органов государства, особенно если иметь в виду, что при процедурной форме «соответствующий орган менее связан нормой закона, определяющей порядок его деятельности»3.
Следует сказать и о том, что игнорируют или даже отрицают существование процессуальных норм в конституционном праве не только представители других правовых наук, но и многие государствоведы, полагая, что нормы конституционного права, регулирующие организационную деятельность, являются по своей природе материальными, что нет достаточных оснований для деления их на материальные и процессуальные, ибо все нормы этой отрасли права между собой тесно связаны4.
Действительно, далеко не все организационные нормы являются процессуальными. Например, содержащееся в ч. 2 ст. 95 Конституции РФ положение организационного характера о том, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти, носит материальный характер.
1Тарасова В.А. Указ. соч. С. 112—113.
2Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса. Т. 1. М., 1968. С. 44—45. Тарасова В.А. Указ. соч. С. 113.
4 См.: Лепешкин А.И. Слово о книгах по советскому строительству и государственному праву// Сов. государство и право. 1965. № 12. С. 133.
Вместе с тем отнюдь не все организационные нормы являются и материальными. Например, организационно-правовые формы примепения материальных норм избирательного права носят процессуальный характер1. Процессуальными называют и установленные законодательством организационные формы правоприменения2.
Думается, что процессуальными являются только те из числа организационно-правовых норм, которые определяют порядок и процедуру применения правовых норм в организационной деятельности.
Конечно, материальные и процессуальные нормы тесно связаны между собой. При этом основная регулятивная роль принадлежит нормам материального права. Поэтому процессуальные нормы всегда носят вспомогательный характер и выполняют служебную роль по отношению к материальным3. Однако это вовсе не исключает деление норм конституционного права на материальные и процессуальные.
Вызывает возражение и высказанное в литературе мнение о том, что в делении норм государственного права на материальные и процессуальные нет юридической потребности4. Тот факт, что в конституционном праве преобладают нормы, непосредственно не порождающие каких-либо правоотношений5, свидетельствует о том особом месте, которое занимают процессуальные нормы среди других норм конституционного права. Для того чтобы все нормы конституционного права могли оказывать реальное воздействие на общественные отношения, часто требуется определить порядок, процедуру их применения соответствующими субъектами. Это осуществляется посредством издания процессуальных норм.
Сказанное свидетельствует о том, что значение процессуальных норм в конституционном праве настолько велико, что без их совершенствования невозможно совершенствование большинства важнейших институтов конституционного права России.
1 См.: КимАИ. Государственно-процессуальная природа норм, регулирующих организацию выборов в СССР // Вопросы государства и права. Труды Томского ун-та. Т. 199. Сер. юридическая. Томск, 1968. С. 76—78.
2 См.: Керимов Д.А. Обеспечение законности в СССР. М., 1956. С. 9.
3 См.: Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. М., 1997. С. 84.
4 См.: Лепешкин А.И. Слово о книгах по советскому строительству и государственному праву. С. 133.
5 См.: Махненко А.Х. Указ. соч. С. 52—53.
В конституционном праве в отличие от тех отраслей права, где процессуальные формы имеют прямую связь с охранительными правоотношениями, на первый план выдвигаются регулятивные отношения, а охранительные отношения как следствие нарушения регулятивных, как правило, прямо не формулируются. Поэтому и материальные, и процессуальные конституционно-правовые нормы обычно содержатся в одних и тех же правовых актах и в зависимости от предназначения
этих актов в них могут преобладать те или иные из этих норм. Так, в Конституции РФ преобладают материальные нормы конституционного права, а в Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» или в Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации» — процессуальные нормы.
Однако преобладание в Конституции РФ материальных норм не означает, что она является лишь актом материального права. В ней достаточно широко представлены и нормы процессуального права. К их числу относятся процессуальные гарантии осуществления прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 22, ч. 2 ст. 23, ч. 2 ст. 24, 25, 26, ч. 2—4 ст. 29, 33, ч. 3 ст. 35, ч. 2-4 ст. 37, ч. 3 ст. 40, ч. 3 ст. 43, ч. 2 ст. 45, 47, ч. 2 ст. 48, 49, 51, ч. 2 ст. 63), отдельные конституционные положения, регламентирующие федеративное устройство (ч. 2 ст. 64, ч. 2—5 ст. 66, ч. 2—3 ст. 67 и др.); ст. 93, устанавливающая процедуру отрешения Президента РФ от должности; положения, определяющие порядок избрания Президента России, порядок осуществления им своих полномочий, устанавливающие порядок формирования и деятельности Государственной Думы и Совета Федерации, а также порядок принятия федеральных законов, роспуска Государственной Думы и т.п. Процессуальный характер носят и большинство положений гл. 9 Конституции РФ, касающихся поправок и пересмотра Конституции.
Вместе с тем представленные в Конституции процессуальные нормы, как правило, содержат в себе лишь основные элементы процессуальной регламентации, дальнейшее развитие которой осуществляется текущим законодательством.
Следует сказать и о том, что материальные и процессуальные нормы в силу их тесной, практически неразрывной взаимосвязи не образуют самостоятельные отрасли права. Они составляют единую отрасль конституционного права1. Поэтому его нельзя рассматривать только как материальную отрасль права. Конституционное право является единой материально-процессуальной отраслью российского права2.
В литературе высказывалось мнение о том, что юридическая природа соотношения материальных и процессуальных норм в конституционном праве в принципе такая же, как и между другими нормами
(допустим, между уголовно-правовыми и уголовно-процессуальными нормами), хотя связи между ними не межотраслевые, а внутриотраслевые1. Однако в действительности это не так. Существует разная степень обособления тех или иных процессуальных норм. Так, если между уголовно-правовыми и уголовно-процессуальными нормами связь существует на уровне^ соответствующих отраслей права, то конституционно-правовые процессуальные нормы обслуживают не конституционно-правовые материальные нормы вообще, а конкретные материальные нормы. Иными словами, существует неразрывная связь между конкретными материальными и конкретными процессуальными нормами конституционного права. Поэтому применительно к конституционному праву нельзя ставить вопрос о том, что в нем существуют какие-либо обособленные группы процессуальных норм2.
Представляется спорным и мнение о том, что конституционно-правовые процессуальные нормы обладают известной «автономией» по отношению к нормам материальным3. Между этими нормами существует совсем другое соотношение, сводимое главным образом к их неразрывной связи.
Конституционно-правовым процессуальным нормам присущи все основные признаки, которыми характеризуются любые процессуальные нормы. Вместе с тем им свойственны и определенные особенности, проявляющиеся в их содержании, целевом назначении, специфических функциях, которые они выполняют в механизме правового регулирования, в характере содержащихся в них предписаний, в структурном построении, в формах выражения.
Являясь составной частью конституционного права, процессуальные нормы обладают особым юридическим содержанием, отражающим специфику общественных отношений, регулируемых конституционно-правовыми нормами. Процессуальным нормам соответствуют специфические общественные отношения, которые не совпадают с общественными отношениями, регулируемыми нормами материального права, хотя и тесно связаны с ними. Предметом регулирования процессуальных норм в конституционном праве являются отношения, складывающиеся в процессе организационно-правовых форм деятельности по применению материальных норм конституционного права.
1 См.: Лучин В.О. Процессуальные нормы в советском государственном праве. С. 103.
2 См.: Горшенев В.М. Разновидности процессуальных норм в советском праве // Правоведение. 1969. № 2. С. 25.
3См.: Лучин В.О. Процессуальные нормы в советском государственном праве. С. 104.
Иной точки зрения на этот счет придерживается Ж.И. Овсепян, предлагающая выделить конституционное судебно-процессуальное право. См.: Овсепян Ж.И. Конституционное судебно-процессуальное право: у истоков отрасли права, науки и учебной дисциплины // Правоведение. 1999. № 2. С. 196—212. 2 См.: Ким А.И., Основин B.C. Указ. соч. С. 46.
Целевое назначение конституционно-правовых процессуальных норм состоит в том, что они устанавливают организационно-правовые формы осуществления власти народа; закрепляют процессуальный порядок деятельности уполномоченных субъектов, обеспечивающий тщательное рассмотрение ими соответствующих вопросов, правильное решение конкретных дел, принятие обоснованных решений; вносят элементы научной организации труда в деятельность уполномоченных субъектов, создают юридические предпосылки соблюдения прав и интересов участников процессуальной деятельности; служат обязательным условием обеспечения законности в сфере конституционно-правовых отношений'. В соответствии с выполняемыми ими задачами процессуальные нормы определяют состав участников процессуальной деятельности; устанавливают их права и обязанности, указывают виды необходимых действий, их последовательность и особенности при разрешении конкретных дел; предусматривают процессуальные формы совершения таких действий2.
Особенность содержащихся в конституционно-правовых процессуальных нормах предписаний состоит в том, что они регламентируют деятельность главным образом тех субъектов, которые обладают властными полномочиями по применению материально-правовых норм.
Поскольку реализация конституционно-правовых процессуальных норм не является самоцелью, а необходима лишь для установления границ и порядка осуществления материально-правовых предписаний, они рассчитаны на один способ реализации — исполнение и, как правило, не требуют правоприменительного процесса3.
' См.. Лучин В.О. Процессуальные нормы в советском государственном праве. С. 113.
2 См.: там же.
3 См.: там же. С. 114.
В отличие, например, от уголовно-процессуальных или гражданско-процессуальных норм, которые порождают новые общественные отношения, конституционно-правовые процессуальные нормы чаще всего не порождают таких отношений, они лишь воздействуют на основные общественные отношения, порождаемые материальными нормами конституционного права, посредством дополнительных, вспомогательных общественных отношений, которые ими закрепляются для обеспечения нормального функционирования основных общественных отношений. Так, согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 111) Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы, но для того, чтобы отношения между Президентом и Государственной Думой правильно выражали конституционные взаимосвязи этих органов, необходимы дополнительные, производные общественные отношения по соблюдению процедуры реализации этих взаимосвязей.
Некоторые исследователи видят своеобразие конституционно-правовых процессуальных норм в том, что они нередко опосредуют фактические отношения, сложившиеся в практике применения конституционно-правовых''норм, облекают в правовую форму возникшие и ставшие необходимыми в практике государственного строительства отношения1.
Представляется, однако, что здесь нет никакого своеобразия. Просто был период, когда конституционно-правовым процессуальным нормам действительно приходилось облекать в правовую форму возникшие и ставшие необходимыми в практике государственного строительства общественные отношения в условиях, когда правовое регулирование многих процедурных отношений постоянно отставало от практики государственного строительства. Например, именно так обстояло дело с отношениями, возникшими в сфере принятия и реализации наказов избирателей, отзыва депутатов местных Советов, процедурной деятельности высших представильных органов государственной власти и во многих других случаях.
Говоря об особенностях конституционно-правовых процессуальных норм, следует отметить и то, что они более динамичны по сравнению с материальными нормами. Как показывает опыт, при неизменности материальных норм процессуальные нормы могут подвергаться неоднократным изменениям. В качестве примера можно привести нормы, действующие в сфере избирательного права.
Конституционно-правовые процессуальные нормы обладают и рядом других особенностей. Так, они в значительно меньшей степени нуждаются в принудительном воздействии на участников правоотношений, чем, скажем, уголовно-процессуальные нормы. Большинство конституционно-правовых процессуальных норм являются диспози-тивными, тогда как большинство, например, уголовно-процессуальных норм относится к числу обязывающих и императивных.
Надо сказать, что отмеченной ранее тесной связью между конкретными материальными и конкретными процессуальными нормами конституционного права обусловлено необоснованное отождествление в литературе процессуальных норм с индивидуальными правоприменительными предписаниями. Так, П.Н. Галанза полагал, что некоторые акты органов государства не устанавливают норм права, а ограни-
См.: Ким А.И., Основин B.C. Указ. соч. С. 46-47.
чиваются лишь определением порядка и способов приведения в действие уже существующих норм. Поэтому такие акты имеют исключительно нормоприменительный характер. К их числу он относил действовавшие тогда Положения о выборах, рассматривая их как акты применения правовых норм и отрицая нормативный характер содержащихся в них предписаний1.
Между тем очевидно, что подобного рода акты, предусматривающие порядок применения права, не вызывают конкретных правоотношений на основании детализируемых ими норм и по этой причине не могут считаться правоприменительными актами2.
Процессуальная форма деятельности всех органов государства, всех должностных лиц рассчитана на осуществление наиболее демократических принципов научного управления обществом. Будучи достаточно совершенной и целесообразно используемая, она усиливает гарантии обеспечения прав и свобод граждан. Распространение свойств процессуальной формы на деятельность всех органов государства способствует дальнейшему повышению эффективности управления, так как обеспечивает выработку оптимальных процедурных правил деятельности органов государства и должностных лиц, а также повышает ответственность должностных лиц, поскольку установление процедурных правил облегчает контроль за осуществлением должностными лицами своих полномочий. Внедрение процессуальной формы дисциплинирует участников правоприменительного процесса, а следовательно, способствует соблюдению законности во всех сферах и на всех стадиях деятельности по применению норм материального права.
1 См.: Галанза П.Н. О применении советских правовых норм // Сов. государство и право. 1954. № 6. С. 95—96.
2 См.: Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. С. 493—494.
3 См., напр.: Витрук Н.В. Механизм реализации политических прав и свобод граждан // Советское государство в условиях развитого социалистического общества. М., 1978. С. 98.
В литературе убедительно доказывается важность использования процессуальной формы в различных сферах конституционно-правового регулирования. Все большее число ученых подчеркивают, например, настоятельную необходимость развития процессуальной стороны реализации прав и обязанностей граждан. Не раз отмечалась актуальность процессуального закрепления порядка осуществления таких конституционных свобод граждан, как свобода собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования3.