Ведомости РФ. 1992. № 10. Ст. 475, 459; 1993. № 29. Ст. 111
Ведомости РФ. 1992. №30. Ст. 1797; СЗРФ. 1996. №3. Ст. 150; 1997. №47. Ст. 5341.
СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.
СЗРФ. 1998. №31. Ст. 3802.
СЗРФ. 1995.№З.Ст. 168; 1998.№47.Ст.5703; 1998.№47.Ст.5704;2000.№2.Ст. 161.
СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.
СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.
СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378; 2000. № 32. Ст. 3330.
Ю СЗ РФ. 1999. №2. Ст. 231.
Помимо федеральных конституционных законов и федеральных законов к источникам конституционного права относятся и законы
Российской Федерации о поправках к Конституции РФ.Об этом виде законов говорится в постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. по делу о толковании ст. 136 Конституции РФ1.
Как установил Конституционный Суд, Конституция РФ, регламентируя порядок внесения поправок в Конституцию, определяет в ст. 136, что/юправки к гл. 3—8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации.
Порядок принятия федерального конституционного закона установлен ст. 108 (ч. 2) Конституции РФ, которая закрепляет необходимость одобрения такого закона большинством не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы; принятый федеральный конституционный закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.
Вместе с тем процедура принятия поправок к гл. 3—8 Конституции РФ существенно отличается от процедуры принятия федерального конституционного закона.
Во-первых, круг субъектов, наделенных правом внесения предложений о поправках к Конституции РФ (ст. 134 Конституции РФ), не совпадает с кругом субъектов права законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ).
Во-вторых, для вступления поправок в силу требуется их одобрение органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации (ст. 136 Конституции РФ).
Согласно ст. 76 (ч. 1) Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Федеральный закон не может быть формой принятия конституционной поправки, так как в силу прямого указания ст. 136 и 108 для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов. Кроме того, в отношении федерального закона Президент РФ наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространенный ст. 136 Конституции РФ на процедуру принятия поправок.
1 СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4408.
В то же время поправки к Конституции РФ не могут приниматься и в форме федерального конституционного закона, так как в ст. 108 (ч. 1) указано, что федеральные конституционные законы принимают
1 Ведомости РФ. 1993. № 33. Ст. 1311.
2 Ведомости РФ. 1992. № 46. Ст. 2615; СЗ РФ. 1993. № 26. Ст. 3172.
3 Ведомости РФ. 1993. № 33. Ст. 1318; СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1143; 1999. № 51. Ст. 6289.
4 Ведомости РФ. 1993. № 10. Ст. 357.
ся по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесение в гл. 3—8 Конституции РФ поправок, не относящихся по своему содержанию к тому кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральными конституционными законами. Кроме того, в отличие от поправок федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции РФ, не может изменять ее положений, а также стать ее составной частью.
Глава 9, в том числе ст. 136 Конституции РФ, предусматривает специальное регулирование по вопросам о поправках, дополняющее установленные ст. 76 (ч. 1) формы реализации законодательных полномочий в сфере ведения Российской Федерации.
Таким образом, положения ст. 136 Конституции РФ могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона.
Законодатель вправе на основе и в рамках Конституции РФ урегулировать порядок направления поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Федерации и проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также другие вопросы, связанные с порядком принятия поправок.
Вопрос о том, каким способом те или иные поправки учитываются в тексте Конституции РФ, также решается законодателем исходя из характера и содержания поправок.
На основании изложенного Конституционный Суд РФ постановил: из установленной Конституцией РФ процедуры принятия поправок к ее гл. 3—8 вытекает, что поправки в смысле ст. 136 Конституции РФ принимаются в форме особого правового акта—закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ. Положения ст. 136 о том, что поправки к гл. 3—8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означают распространение на процедуру принятия поправок требований ст. 108 (ч. 2) Конституции РФ об одобрении данного акта большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. При этом вводится особое условие для вступления поправок в силу, а именно необходимость их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации; кроме того, должны быть соблюдены положения ст. 134 Конституции РФ, устанавливающей круг субъектов, обладающих правом внесения предложений о поправках к Конституции РФ.
Законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Федерации, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте.
Вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов Федерации закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.
Это постановление Конституционного Суда РФ учтено в Федеральном законе «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». В нем указывается (ст. 2), что поправки к гл. 3—8 Конституции РФ принимаются в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ. Принятая поправка подлежит внесению Президентом РФ в текст Конституции РФ (ст. 14).
Важной особенностью законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ является временный характер их собственного регулирующего воздействия. Оно прекращается с внесением поправки в Конституцию.
Отдельную группу источников конституционного права составляют Основы законодательства Российской Федерации, содержащие отдельные конституционно-правовые нормы. В их число входят: Основы законодательства РФ об архивном фонде Российской Федерации и архивах (1993 г.)1; Основы законодательства РФ о культуре (1992 г.)2; Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан (1993 г.)3; Основы законодательства РФ о нотариате (1993 г.)4.
Основы законодательства РФ — это совокупность важнейших законодательных норм, определяющих специфические особенности и задачи той или иной отрасли российского законодательства по вопросам, отнесенным к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
В повседневную практику законодательных органов России Основы законодательства были введены Федеративным договором 1992 г., согласно которому по вопросам, относящимся к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов, федеральные органы государственной власти Российской Федерации издают Основы законодательства, в соответствии с которыми органы государственной власти субъектов Федерации осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, принимая правовые акты.
Таким образом, Российская Федерация пошла по пути координации законодательной деятельности ее субъектов способом, широко практиковавшимся законодательными органами Союза ССР, принимавшими по вопросам, отнесенным к союзно-республиканской компетенции, основы законодательства Союза ССР и союзных республик1.
После принятия в 1993 г. Конституции РФ издание Основ законодательства РФ, не предусмотренное Конституцией, прекратилось. Однако законодательные органы Российской Федерации стали принимать федеральные законы, часть которых выполняет задачи, аналогичные Основам. К числу таких законов можно, в частности, отнести Федеральные законы: от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»2; от 24 ноября 1996 г. «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»3; от 24 июля 1998 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»4; от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»5; от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации»6; от 17 декабря 1999 г. «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации»7.
Важным источником конституционного права являются содержащие конституционно-правовые нормы акты, принимаемые Президентом РФ. Согласно Конституции РФ (ст. 90) Президент РФ издает указы и распоряжения.
Среди нормативных актов, принимаемых Президентом РФ, особое место занимают его указы. Они принимаются Президентом в процессе осуществления им повседневного государственного руководства и регулируют вопросы, связанные с осуществлением его полномочий: в организационно-политической области (например, Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации»1); в области внешних сношений и обороны (например, Указ Президента РФ от 25 июня 1999 г. «Об использовании воинских формирований Вооруженных Сил Российской Федерации в международном присутствии по безопасности в Косово, Союзная Республика Югославия»2); в области установления почетных званий Российской Федерации, учреждения орденов и медалей Российской Федерации3 (например, Указ Президента РФ от 6 января 1999 г. «О внесении изменений в Указ Президента РФ от 2 марта 1994 г. «О государственных наградах Российской Федерации»4); в области решения вопросов гражданства и предоставления политического убежища (например, Указ Президента РФ от 26 июля 1995 г. «Об утверждении Положения о порядке предоставления политического убежища в Российской Федерации»5); в области установления воинских званий, дипломатических рангов и иных специальных званий (например, Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. «О порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов и об установлении ежемесячной надбавки к должностному окладу за дипломатический ранг»6).
Для нормативных указов, издаваемых Президентом РФ, характерна прежде всего их направленность на детализацию и конкретизацию общих установлений и принципов закона. Указ детализирует закон в
1 САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5086.
2 САПП РФ. 1999. № 26. Ст. 3183; № 27. Ст. 6208.
3 Надо сказать, что согласно п. «б» ст. 89 Конституции РФ Президент РФ осуществляет только награждение государственными наградами. Однако согласно Положению о государственных наградах Российской Федерации от 2 марта 1994 г. (в ред. от9января 1999 г.) Президент также издает указы об учреждении государственных наград, утверждает статуты орденов и их описание. См.: САПП РФ. 1995. № 23. Ст. 2207; 1999. № 2. Ст. 269.
4 САПП РФ. 1999. № 2. Ст. 269.
5 САПП РФ. 1995. № 31. Ст. 3095.
6 САПП РФ. 1999. № 42. Ст. 5012.
1 Особенности юридической природы этих актов исследованы в ряде работ. См., напр.: ЗлатополъскийД.Л. Верховный Совет СССР — выразитель воли советского народа. М., 1982. С. 162—174; Он же. Некоторые особенности правовой природы Основ законодательства Союза ССР и союзных республик// Сов. государство и право. 1977. № 2. С. 41; Кириченко М.Г. О юридической природе Основ законодательства Союза ССР и союзных республик// Сов. государство и право. 1973. № 4. С. 18—26; Становление основ общесоюзного законодательства. М., 1971.
2 СЗРФ. 1999. №26. Ст. 3177.
3 СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5491.
4 СЗРФ. 1998. №31. Ст. 3802.
5 СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 224; 1999. № 16. Ст. 1933.
6 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
7 СЗРФ. 1999. №51. Ст. 6286.
тех случаях, когда без такой конкретизации процесс его применения был бы затруднен или даже невозможен.
Указы, конкретизирующие законы, издаются в строгом соответствии с этими законами. Они не расширяют сферы общественных отношений, урегулированной законом, а служат лишь дополнительным средством правового воздействия на эти общественные отношения.
Указы, детализирующие закон, не устанавливают норм, его изменяющих. Однако на основе закона и в пределах урегулированных ими отношений они могут устанавливать ряд новых норм права, способствующих успешной реализации закона.
Объектом осуществляемой указами детализации и конкретизации являются исключительно законы Российской Федерации, а также нормативные акты самого Президента РФ. В качестве примера конкретизации закона можно привести Положение о порядке прохождения военной службы, утвержденное Указом Президента РФ от 16 сентября 1999 г.1
Федеральный закон от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе»2 содержит разд. У «Поступление граждан на военную службу по конкурсу», в который включены четыре статьи: контракт о прохождении военной службы (ст. 32); требования, предъявляемые к гражданам, поступающим на военную службу по контракту (ст. 33); заключение контракта о прохождении военной службы (ст. 34) и поступление граждан в военные образовательные учреждения профессионального образования, заключение контрактов о прохождении военной службы с гражданами, обучающимися в военных образовательных учреждениях профессионального образования (ст. 35).
Раздел II Положения о порядке прохождения военной службы посвящен порядку заключения контракта и прекращения его действия. В нем имеются статьи, касающиеся: заключения контракта и прекращения его действия (ст. 4); порядка отбора кандидатов из числа граждан на военную службу по контракту (ст. 5); порядка отбора кандидатов из числа военнослужащих (ст. 6); обязанностей должностных лиц в связи с приемом граждан (военнослужащих) на военную службу по контракту (ст. 7); порядка заключения первого контракта (ст. 8); порядка заключения нового контракта (ст. 9); порядка заключения нового контракта с военнослужащими, достигшими предельного возраста пребывания на военной службе (ст. 10). В соответствии с Федеральным законом «О военной обязанности и военной службе» Положение о порядке прохождения военной службы в ряде новых норм подробно регламентирует начало, срок и окончание военной службы; порядок заключения контракта и прекращения его действия; порядок назначения на военные должности, возложения временного исполнения обязанностей по военной должности, зачисления в распоряжение командира (начальника), освобождения от воинских должностей; порядок перевода, прикомандирования военнослужащих и приостановления ими военной службы; порядок присвоения воинских званий и восстановления в воинском звании; порядок аттестации военнослужащих и ряд других вопросов.
Президент РФ проводит работу по детализации законов в тех случаях, когда это обусловлено возложенными на него конституционными обязанностями, т.е., иначе говоря, когда ее не вправе осуществить ни один другой орган государства. Поэтому указы конкретизируют законы обычно лишь в тех случаях, когда в них затрагиваются вопросы большой государственной важности, требуется акт высокоавторитетного органа государственной власти.
Особую группу составляют указы Президента РФ, имеющие своей целью урегулировать те общественные отношения, которые по той или иной причине не урегулированы законом, хотя в таком регулировании, с точки зрения Президента, нуждаются общество и государство. Примерами могут служить следующие указы Президента РФ: от 30 ноября 1993 г. «О Государственном гербе Российской Федерации»1; «О Государственном флаге Российской Федерации»2; от 11 декабря 1993 г. «О Государственном гимне Российской Федерации»3. Изданные до принятия Конституции РФ, эти акты продолжали действовать и после ее принятия, пока Государственная Дума не приняла предусмотренные Конституцией РФ (ч. 1 ст. 70) федеральные конституционные законы, которыми установлены Государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации, их описание и порядок официального использования.
Хотя такого рода нормативные указы фактически являются актами законодательного значения, они не обладают юридической силой закона и действуют до вступления в силу соответствующего закона. Эти, как и другие указы Президента РФ, согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 90) не должны противоречить ей и федеральным законам.
Тот факт, что в соответствии со сложившейся практикой Президент РФ осуществляет своими указами первичное регулирование некото-
1 СЗ РФ. 1999. № 38. Ст. 4534.
2 СЗРФ. 1998. № 13. Ст. 1475.
1 САПП РФ. 1993. № 49. Ст. 4761; СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1418.
2 САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4928.
3 САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4929.
сомнений не вызывают. Сомнения в этом вопросе возникают по другому поводу: на каком основании король может издавать правила и постановления, обязательные для населения. В эпоху неограниченной монархии короли в силу принадлежащей им власти, конечно, могли издавать любые постановления, и эти постановления были обязательны для населения. Сохранилось ли за королями это право и в конституционное время?»1
Интересные соображения высказал Н.И. Лазаревский и по поводу издания так называемых чрезвычайных постановлений, которые Н.М. Коркунов предлагал назвать «чрезвычайными указами». Рассуждая о праве главы государства на издание таких актов, Н.И. Лазаревский указывал: «Существо этого права главы государства сводится к тому, что в чрезвычайных ситуациях, когда имеется настоятельная государственная потребность в издании такого рода меры, которая может быть издана только в законодательном порядке, но которая в этом порядке не может быть издана ввиду того, что палаты не в сборе, глава государства может издать эту меру своею властью. Подобного рода распоряжения монарха не подчиняются тому основному правилу, что они должны быть согласны с законами и ни в чем не должны нарушать их: в этом и заключается смысл этого права монарха, что по нужде он издает постановления, которые могут отступать от действующих законов... В целом ряде государств принцип верховенства закона проведен настолько последовательно, что ни за одним органом государства не признается права на издание постановлений, которые бы нарушили закон или имели силу, равную закону...
1 Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1913. С. 338—340 Иной точки зрения придерживался Н.М. Коркунов. См.: Коркунов НМ Указ и Закон. СПб., 1982. С. 270-288.
Практической необходимости в существовании подобных административных актов с силою закона нет2; и те государства, в которых таких мер не существует, обходятся без них, не чувствуя от того никакого вреда. Это право монарха вызывается не какой-либо реальной потребностью государства, но пережитками представлений самодержавной эпохи, не могущими примириться с тем принципом конституционного права, что во всех случаях, когда требуется издание закона, монарх должен действовать в единении с народным представительством. Эти чрезвычайные постановления вместе с тем задерживают развитие конституционных начал, существенно подрывая политическую силу народного представительства, ибо отнимают у него характер необходимого фактора законодательства»3.
Вопрос о роли и месте указа, о его соотношении с законом и другими актами органов государства относился к числу наиболее сложных в дифференциации источников права и в советский период.
Уже в первом учебнике по советскому государственному праву указы трактовалась как акты высшего управления, детализирующие законы и обеспечивающие распространение законов на все случаи, охватываемые их смыслом и содержанием. «Законодательство не в состоянии предусмотреть детали развития общественных отношений. Законодательство не может дать норм даже в общей форме для всех конкретных случаев. Оно дает общие принципы. Детализация принципиальных положений закона проводится в форме указов. Указ является подзаконным актом высшего управления. Указ облегчает проведение и осуществление законов, их применение к конкретным случаям. Посредством указов обеспечивается применение закона в соответствии с изменяющимися условиями жизни. Закон посредством указов распространяется на все охватываемые смыслом и содержанием закона случаи»1.
Критикуя эту позицию, Г.И. Петров писал: «Характеристика указа в учебнике государственного права объективно ведет к затушевыванию различий между законом и указом, к игнорированию подзаконное™ последнего.
Из сессионного порядка работы Верховных Советов вытекает необходимость в органе власти, который в период между сессиями возглавлял бы всю систему центральных государственных органов. Таким органом являются Президиумы Верховных Советов, наши «коллегиальные президенты». В этом состоит особая роль и назначение Президиумов Верховных Советов.
По своему содержанию и характеру деятельность Президиумов Верховных Советов связана с необходимостью установления норм права, путем издания указов. Указ является одним из источников социалистического права. Указы не являются законами, актами управления, правосудия или надзора. Они подзаконны, но стоят над актами управления, правосудия и надзора... Среди источников права указы занимают второе после законов место и подчиненное им положение, в то же время господствующее над актами государственного управления.
Различие между законами и указами заключается, во-первых, в том, что законы не ограничены в своем содержании, в то время как содер
1 См.: Кузнецов И.Н. К вопросу о юридической природе Указа Президиума Верховного Совета СССР и его соотношении с законом // Вопросы советского государственного нрава. М, 1959. С. 227-274.
2 См.: Калинычев Ф.И. Советское законодательство в период строительства коммунизма. М., 1966. С. 24-25.
3 См. -.Мицкевич A.B. Акты высших органов Советского государства. М., 1967. С. 100.
4 См.: Лукьянова Е.А. Закон как источник советского государственного права. С. 39.
5 См., напр.: Лучин В. «Указное право» в России. М., 1996; Колесников Е.В. Указ Президента как источник конституционного права России // Конституционное развитие России. Саратов, 1996. С. МЬ—Ш; Авакьян С.А. Закон и указ: что главнее// Независимая киста. 1994. 20 янв.; Лучин В.О., Мазуров A.B. Указы Президента РФ. М., 2000.
жание указов ограничено рамками компетенции Президиумов Верховных Советов, и во-вторых, в том, что по отношению к указам (так же как и к актам управления) законы обладают господствующей юридической силой. Различия между законами и указами однотипны с различиями между законами и актами управления. Некоторые особенности этих различий не устраняют их однотипности, определяемой в конечном счете господствующей силой закона по отношению ко всем актам государственной власти, в том числе к указам и актам управления»1.
Г.И. Петров также полагал, что указы «не призваны к детализации принципиальных положений закона, потому что такая детализация означала бы расширение содержания закона, т.е. его изменение, а это составляет прерогативу законодательного органа, каковым Президиум Верховного Совета не является»2.
Однако большинство исследователей выдвигало на первый план ту сторону нормотворческой деятельности Президиума Верховного Совета, которая связана с изменением и восполнением законодательства. Так, Е.И. Носов писал: «...Из того, что указ по... Конституции есть форма для волеизъявления Президиума Верховного Совета СССР, проистекает его прямое, непосредственное предназначение прежде всего для обеспечения того, что исходит от Верховного Совета, т.е. закона». По его мнению, указ — «вспомогательное средство», лишь подсобная норма по отношению к закону, не идущая в сравнение с законом, применяемая для изменения и восполнения закона только при исключительных обстоятельствах. Н.И. Носов полагал, что «указ для того и вводился в круг наших источников права, чтобы в случае надобности развивать, изменять и восполнять закон...»3.
Петров Г.И. Юридическая природа советского закона // Уч. зап. Ленинградского юрид. ин-та. Вып. IV. Л., 1947. С. 100—102.
2 Там же. С. 99.
3Носов Е.И. Юридическая природа указа в Советском государстве // Уч. зап. Ленинградского юрид. ин-та. Вып. IV. С. 105—109.
Рассматривая проблемы, связанные с юридической природой указа и его соотношением с законом, И.Н. Кузнецов исходил из необходимости дифференцированного подхода к анализу указов Президиума, исходя из положения и роли этого органа в советском государственном аппарате. Относительно характеристики указов, издаваемых Президиумом Верховного Совета СССР в период между сессиями Верховного Совета по отдельным вопросам его компетенции, он полагал, что было бы ошибочно рассматривать все указы Президиума Верховного Совета в качестве актов, детализирующих закон, ибо такой подход правомерен лишь по отношению к определенной части нормативных указов, в которых, как правило, реализуется компетенция самого Президиума. Что же касается ряда других указов Президиума, то они могут в период между сессиями Верховного Совета вносить необходимые частичные изменения и восполнения в действующие законы.
Подобную практику И.Н. Кузнецов обосновывал тем, что Верховный Совет СССР не является постоянно действующим органом, он сам не всегда бывает в состоянии своевременно удовлетворить потребность в срочном изменении, дополнении или восполнении действующих законов, ибо такая потребность может возникнуть и в период между сессиями. Основание для принятия Президиумом Верховного Совета такого рода указов И.Н. Кузнецов видел в его конституционном статусе постоянно действующего органа Верховного Совета1.
Ф.И. Калинычев в ряде своих работ проводил идею о том, что Верховный Совет СССР, являясь единственным законодательным органом, осуществляет законотворчество двуединым порядком: путем непосредственного обсуждения, рассмотрения и принятия законов и путем утверждения нормативных указов Президиума Верховного Совета по различным вопросам2. A.B. Мицкевич считал, что Президиум как постоянно действующий высший орган государственной власти обладает правом принимать законодательные акты3.
По мнению Е.А. Лукьяновой, указы, принимаемые по вопросам, прямо отнесенным к ведению Президиума, в том числе направленные на конкретизацию и детализацию законов, принадлежат к подзаконным актам, ибо не выходят за рамки закона и издаются в целях организации его исполнения; указы же, вносящие изменения в законы, являются актами законодательного значения, обладающими в период между сессиями Верховного Совета юридической силой закона4.
В постсоветский период обсуждение в юридической литературе вопроса о соотношении закона и указа было продолжено5. Этому в зна
чительной мере способствовала складывающаяся практика издания президентских указов.
После введения в России поста Президента он в соответствии со ст. 1218 действовавшей тогда Конституции РСФСР мог издавать указы и распоряжения и проверять их исполнение. Указы не могли противоречить Конституции и законам. В случае возникновения такого противоречия действовали Конституция и законы.
V Съезд народных депутатов России (октябрь 1991 г.) предоставил Президенту право издавать в течение года указы в сфере экономики, даже не соответствующие закону, которые подлежали утверждению на сессии Верховного Совета. Реализуя свое право, Президент начал издавать многочисленные указы, которые поглотили правовое поле Российской Федерации.
Апофеозом этой деятельности явился Указ от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»1, которым, «принимая во внимание, что безопасность России и ее народов — более высокая ценность, нежели формальное следование противоречивым нормам, созданным законодательной ветвью власти», было решено прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов РФ и Верховным Советом РФ и до начала работы нового парламента руководствоваться указами Президента и постановлениями Правительства РФ. В указе говорилось, что Конституция, законодательство Российской Федерации и ее субъектов продолжают действовать в части, не противоречащей указу.
После принятия указа и вплоть до начала функционирования нового Федерального Собрания, избранного в декабре 1993 г., в России воцарилось «указное право», попытки обоснования которого предпринимались и в последующие годы.
Так, в Послании Федеральному Собранию в 1995 г. Президент РФ объявил свои указы полноценной правовой базой для «возникновения, прекращения и изменения... общественных отношений», «абсолютно подзаконный характер» которых «не очевиден»2. В Послании Федеральному Собранию 1996 г. Президент почти дословно подтвердил эту законоопределяющую роль указов: «Пока не соблюдаются законодательные приоритеты, определенные предыдущими посланиями... Президент должен выпускать указы по тем ключевым вопросам, которые не урегулированы действующим законодательством»1.
Таким образом, очевидно, что необходимо не столько вести дискуссии о соотношении закона и указа, сколько основательно урегулировать законодательным путем вопрос о тех рамках, в пределах которых Президент вправе издавать свои указы, а также предусмотреть его ответственность за нарушение принципа верховенства законов в Российской Федерации. Эта ответственность должна базироваться на п. 4 ст. 3 Конституции РФ, согласно которой никто «не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону».
В современный период сфера правового регулирования, охватываемая указами, продолжает оставаться весьма широкой. Однако думается, что по мере развития правовой государственности, начал конституционализма она станет уже, потому что нормотворчество Президента не может подменять законодательную деятельность Федерального Собрания.
Наряду с указами Президент РФ издает распоряжения. Они, как правило, являются ненормативными актами и охватывают частные, хотя нередко и весьма значимые вопросы. В них могут содержаться, например, конкретные поручения, вытекающие из законодательных актов. Распоряжения издаются по поводу поощрения должностных лиц, коллективов и граждан; назначения официальных представителей 11резидента при рассмотрении в палатах Федерального Собрания законопроектов и подлежащих ратифицированию международных договоров; выделения денежных средств из резервного фонда; образования рабочих групп по анализу различных проблем социально-экономического, политического, военного характера и др.
Среди источников конституционного права важное место занимают акты палат Федерального Собрания, содержащие конституционно-правовые нормы2.
Согласно Конституции РФ (ч. 2 и 3 ст. 102 и ч. 2 и 3 ст. 103) Государственная Дума и Совет Федерации принимают большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации, если иной порядок не предусмотрен Конституцией РФ, постановления по вопросам, отнесенным к их ведению.
Следует сказать, что среди постановлений палат нормативных актов сравнительно немного. Большинство постановлений являются
1 САПП РФ. 1993. № 39. Ст. 3597.
2 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. «О действенности государственной власти в России». М, 1995. С. 99.
1 Послание Президента Российской Федерации. М., 1996. С. 86.
2 Подробнее см.: Выстропова A.B. Акты Федерального Собрания Российской Федерации. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999.
1 СЗ РФ. 1999. № 27. Ст. 3230.
2 СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801; № 16. Ст. 1828; № 26. Ст. 3058; № 30. Ст. 3699; № 44. Ст. 5441; № 52. Ст. 6348; 1999. № 17. Ст. 2117; № 39. Ст. 4588; № 43. Ст. 5176; № 49. Ст. 5965; № 50. Ст. 6099; 2000. № 4. Ст. 365.
3 СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 655; № 8. Ст. 718; № 16. Ст. 1774; № 27. Ст. 3204; 1997. № 1. Ст. 45; № 5. Ст. 629; 1998. № 1. Ст. 8; № 12. Ст. 1389; № 29. Ст. 3475; 1999. № 6. Ст. 762; № 24. Ст. 2921; № 47. Ст. 5630.
4 См.: Авакьян CA. Правовое регулирование деятельности Советов. М., 1980. С. 118— 119; Воеводин Л.Д., Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных социалистических стран. М., 1984. С. 32—33; Гуреев П. П., Лазарев Л. В. Регламент Верховного Совета СССР. M., 1981. С. 17—18; Ковачев ДА. О соотношении Конституции и Регламента высшего представительного учреждения в социалистическом государстве // Уч. зап. ВНИИСЗ. Вып. 6. М., 1966. С. 37—38; Советы депутатов трудящихся и развитие социалистической демократии. М., 1976. С. 235—236; Лукьянова Е.А. Закон как источник советского государственного права. С. 96—103; Михайлова H.A. Регулирование процедуры деятельности верховных представительных учреждений социалистических стран // Сов. государство и право. 1973. № 7. С. 35—41 и др.
5 См.: Курс советского государственного права. М., 1971. С. 35—38; Конституционное право Российской Федерации. Екатеринбург, 1995. С. 26; Стрекозов В.Г., Казанче-ев Ю.Д Указ. соч. С. 17—18; Советское государственное право. М., 1985. С. 24—26 и др.
индивидуальными правовыми актами, которые принимаются по конкретным организационным вопросам.
К числу постановлений палат, носящих нормативный характер, относятся постановления, посредством которых утверждаются различные положения по вопросам деятельности палат. Одним из них является постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 9 июня 1999 г. «Об утверждении состава Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по изучению и обобщению информации о преступлениях, совершенных в ходе агрессии Организации Североатлантического договора против Союзной Республики Югославии, и Положения о Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по изучению и обобщению информации о преступлениях, совершенных в ходе агрессии Организации Североатлантического договора против Союзной Республики Югославии»1. Этим постановлением утверждено Положение о создании Комиссии, в котором определены порядок ее работы и основные направления деятельности.
Особую роль среди актов палат играют утвержденные их постановлениями Регламенты Государственной Думы2 и Совета Федерации3.
Надо сказать, что далеко не все государствоведы включают эти акты в число самостоятельных источников конституционного права4. Значительная часть из них не делает этого5.
Регламент — это нормативный акт, устанавливающий внутренний распорядок деятельности палаты Федерального Собрания, способы осуществления конституционных полномочий. Принятие регламентов палат предусмотрено Конституцией РФ (ч. 4 ст. 101), в которой указывается, что каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности.
Посредством принятия регламентов процедура деятельности палат Федерального Собрания облекается в процессуальную форму. Наличие регламентов является одним из средств упорядочения и стабилизации демократического порядка деятельности, обеспечивающих активное участие депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации в осуществлении функций законодательствования и контроля. Несмотря на некоторую разницу в парламентарной процедуре, в их регламентах преобладают общие черты. Предметом их регулирования выступают вопросы процедурного характера, касающиеся порядка организации и деятельности как самой палаты, так и ее внутренних подразделений; взаимоотношения палаты с различными государственными органами Федерации и ее субъектов.
Нормы регламента наряду с конституционными предписаниями регулируют отношения, возникающие в сфере деятельности обеих палат Федерального Собрания. В регламентах детализируются некоторые нормы материально-процессуального характера, содержащиеся в Конституции РФ и других актах. Вместе с тем в них имеются и оригинальные нормы, устанавливаемые самими регламентами. В регламенте получают отражение и развитие также различные юридические и организационно-технические правила, сложившиеся в процессе практики Государственной Думы и Совета Федерации.
Организационно-технические предписания регламентов не устанавливают каких-либо правоотношений. Они определяют процессуальную форму действий участников конституционно-правовых отношений. Таковы, в частности, предписания о порядке голосования, о равноправном использовании языков в процессе прений, о порядке внесения депутатских запросов и т.д. В регламентах получают конституционно-правовое регулирование некоторые обычаи, сложившиеся в практике работы Государственной Думы и Совета Федерации. Например, таким обычаем, закрепленным в Регламенте Государственной Думы, является правило, согласно которому первое ее заседание открывает старейший по возрасту депутат Государственной Думы.
Регламенты палат содержат правила, устанавливающие порядок осуществления палатами своих конституционных полномочий. Однако они не исчерпывают всех процедурных предписаний относительно порядка деятельности палат. Наиболее важные для обеспечения демократической процедуры их деятельности положения, которые являются га
1 См.: Гуреев П.П., Лазарев Л.В. Указ. соч. С. 27.
2 См.: Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982. С. 63.
3 См., напр.: Лучин В.О. Источники советского государственного права. Куйбышев, 1976. С. 37.
рантиями реализации их демократических функций, устанавливаются Конституцией РФ. В их число входят: порядок созыва первого заседания Государственной Думы и его открытия; процедура совместной деятельности палат; принцип гласности и допустимость проведения закрытых заседаний; избрание председателей палат и их заместителей и их обязанности; образование палатами комитетов и комиссий; проведение ими по вопросам их ведения парламентских слушаний; принятие палатами своих регламентов и решение вопросов внутренней жизни; порядок принятия законов, а также постановлений палат и др.
В свою очередь, в Регламенте Государственной Думы определяются внутреннее устройство и органы Государственной Думы, общий порядок ее работы, законодательная процедура, порядок решения Государственной Думой вопросов, отнесенных к ее ведению, а в Регламенте Совета Федерации — органы и общий порядок работы Совета Федерации; участие Совета Федерации в законодательной деятельности, порядок рассмотрения вопросов, отнесенных Конституцией РФ к ведению Совета Федерации.
Регламенты палат имеют вспомогательное, подчиненное по отношению к Конституции РФ значение. Это обусловливает включение в них, а в ряде случаев дословное воспроизведение конституционных норм, закрепляющих круг субъектов законодательной инициативы, основы взаимоотношений с другими органами государства и т.д.
Надо сказать, что в юридической литературе неоднократно дискутировался вопрос о том, допустимо ли включать в регламент нормы, касающиеся содержания полномочий парламента. Одни авторы категорически исключают подобную возможность или высказывают сомнения в обоснованности включения такого рода предписаний в регламент1. Другие считают вполне допустимым включение в регламент норм, закрепляющих его компетенцию2.
Конечно, регламент — это нормативный акт, в котором содержатся в основном нормы процессуального назначения. Однако это совсем не значит, что регламент является сводом исключительно процедурных норм. Думается, что в регламенте могут содержаться любые нормы, способствующие лучшей организации его работы, помогающие депутатам, членам Совета Федерации и палатам в целом лучше понять свои задачи и способствовать их реализации.
Именно по такому пути идут и регламенты палат Федерального Собрания, в которых наряду с нормами процессуального назначения содержатся многочисленные нормы, закрепляющие компетенцию палат, статус председателя Государственной Думы и председателя Сонета Федерации и их заместителей, Совета Думы, полномочия и систему комитетов палат и т.д.
Регламенты определяют необходимость принятия ряда других актов палат, утверждаемых постановлениями палат, положений о комитетах и комиссиях Государственной Думы и Совета Федерации, а также Положения об Аппарате Государственной Думы, утверждаемого Председателем Государственной Думы с согласия Совета Государственной Думы по представлению Комитета Государственной Думы по организации работы Государственной Думы и Положения об Аппарате Совета Федерации, принимаемого на заседании Совета Федерации.
В соответствии с регламентами палат принимаются также положения о российских частях межпарламентской комиссии по двухстороннему сотрудничеству, о делегациях в Межпарламентской Ассамблее государств — участников СНГ и Ассамблее ОБСЕ. Нормы регламентов предусматривают издание правил депутатской этики и правил работы электронной системы голосования.
Вызывает интерес вопрос о юридической силе регламентов. Как известно, в отечественной практике можно встретить немало примеров, когда регламенты законодательных органов утверждались законами. Это породило немало различных характеристик этих документов. Например, П.П. Гуреев и Л.В. Лазарев полагали, что в иерархии источников права регламент занимает второе место после Конституции, как акт более высокой юридической силы по сравнению с другими законами1. Ю.А. Тихомиров рассматривал законы об утверждении регламентов Верховного Совета СССР и Верховных Советов союзных республик в качестве своеобразных двойных законодательных актов, один из которых как бы материализует содержание, а второй — форму закона2. Высказывались и другие мнения относительно характеристики этих актов3.
Действующие регламенты палат Федерального Собрания не являются законами прежде всего потому, что каждый из них — это акт самоорганизации работы палаты, которая самостоятельно не вправе принимать законы.
Одних авторов такое положение устраивает. Например, Д.А. Кова-чев полагает, что если регламент не является законом, то это обстоятельство не позволяет влиять на процедуру деятельности парламента со стороны тех государственных органов, которые наделены определенными полномочиями по отношению к легитимному законодательному процессу, как, например, президент или монарх1. Другие с сожалением констатируют, что регламенты не обладают «всеми формальными признаками закона» и полагают, что в будущем «по мере улучшения взаимоотношений между ветвями власти, целесообразно принятие регламента Думы в соответствии с установленной законодательной процедурой (без каких-либо изъятий) и наделение его всеми характеристиками общероссийского закона»2.
Между тем действующие регламенты палат не нуждаются в превращении в законы или какие-либо иные акты. Как уже отмечалось, они являются средством самоорганизации работы палат, их нормы обязательны для самих палат, их органов и депутатов (членов), а также всех других государственных органов, участвующих в парламентских процедурах, поскольку основы этих процедур, наиболее принципиальные их положения закреплены в Конституции РФ.
Все это говорит о том, что определять регламент как «свод преимущественно внутренних правил деятельности парламента (или его палаты), установленных с учетом предыдущей работы, содержащий нормы как процессуального, так и материального права, и имеющий силу закона или приравненный к нему»3 было бы по меньшей мере некорректно.
В число источников конституционного права входит ряд действующих правовых актов, принятых законодательными органами Российской Федерации еще до формирования Федерального Собрания. Среди этих актов значительное место занимают постановления, определяющие порядок введения в действие законов, содержащих конституционно-правовые нормы. В их число входят: постановление Верховного Совета РСФСР от 25 декабря 1991 г. «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О языках народов РСФСР»4; постановление Верховного Совета РФ от 4 июня 1992 г. «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «Об образовании Ингушской Республики в составе Российской Федерации»1; постановление Верховного Совета РФ от 15 апреля 1993 г. «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации»2 и др. Особое место среди источников конституционного права занимают декларации. В их число входят: Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., принятая I Съездом народных депутатов РСФСР3; Декларация о языках народов России от 25 октября 1991 г., принятая Верховным Советом РСФСР4; Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г., принятая постановлением Верховного Совета РСФСР5, и др.
Эти декларации имеют конституционно-правовое значение. В них, как правило, формулируются принципы, обязательные для всего конституционно-правового развития государства, провозглашаются новые концепции, определяющие развитие государственности, содержащие принципы, которые признаются необходимыми для политики в определенной сфере и которым должно быть подчинено соответствующее законодательство.
Так, Декларация о государственном суверенитете РСФСР, явившаяся значительным шагом на пути обеспечения подлинного суверенитета Российской Федерации, выражая волю народов России, провозгласила государственный суверенитет РСФСР на всей ее территории и заявила о решимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР. В Декларации Россия характеризуется как суверенное государство, созданное исторически объединившимися в нем народами. В ней подчеркивается, что суверенитет РСФСР — единственное и необходимое условие существования государственности России, имеющей многовековую историю, культуру и сложившиеся традиции, что он провозглашается во имя высших целей — обеспечения каждому человеку неотъемлемого права на достойную жизнь, свободное развитие и пользование родным языком, а каждому народу — на самоопределение в избранных им национально-государственных и национально-культурных формах.
Впервые носителем суверенитета и источником государственной власти в России признается ее многонациональный народ и закрепляется его право непосредственно осуществлять государственную власть.
Декларация предусматривает политические, экономические и правовые гарантии суверенитета России. Они включают полноту власти
1 Ведомости РФ. 1992. № 24. Ст. 1308.
2 Ведомости РФ. 1993. № 19. Ст. 684.
3 Ведомости РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.
4 Ведомости РСФСР. 1991. № 50. Ст. 1742.
5 Ведомости РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.
См.: Ковачев ДА. Парламентская процедура: понятие, виды, регламентация // Вестник Межпарламентской Ассамблеи. 1994. № 4. С. 195.
2Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. Саратов, 1998 С. 70, 73.
3 Там же.
4 Ведомости РСФСР. 1991. № 50. Ст. 1741.
Федерации при решении всех вопросов государственной и общественной жизни, за исключением тех, которые ею добровольно были переданы в ведение Союза ССР, верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей ее территории; исключительное право народа на владение, пользование и распоряжение национальным богатством России; полномочное представительство России в других союзных республиках и зарубежных странах; право Республики участвовать в осуществлении полномочий, переданных ею Союзу ССР; невозможность изменения территории России без волеизъявления народа, выраженного путем референдума; право свободного выхода из СССР; указывается, что Декларация является основой для разработки новой Конституции России и совершенствования республиканского законодательства.
Основные идеи Декларации получили отражение в действующей Конституции РФ. Так, в ст. 3 Конституции устанавливается, что носителем суверенитета и единственным источником власти в стране является многонациональный народ; в ст. 4 — что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, а Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей ее территории.
В число источников конституционного права входят правовые акты Правительства РФ, содержащие конституционно-правовые нормы. На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения (ст. 115 Конституции РФ).
Поскольку Правительство РФ в соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 114) обеспечивает проведение в Российской Федерации финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществляет управление федеративной собственностью; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, а также ряд других полномочий, в его функции входит обширная правотворческая деятельность, в том числе и в конституционно-правовой сфере.
1 СЗРФ. 1997. № 17. Ст. 2009.
Обычно нормы конституционного права содержатся в постановлениях Правительства РФ, касающихся конкретизации правового статуса российских граждан, лиц без гражданства, иностранцев, беженцев и вынужденных переселенцев. В число такого рода актов входят, в частности, постановления Правительства РФ от 22 апреля 1997 г. «Об утверждении Порядка регистрации безработных граждан»1; от 5 ноября
1997 г. «О мерах по стабилизации и развитию здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации»1; от 22 февраля 1997 г. «О мерах по реализации Концепции государственной национальной политики Российской Федерации»2; от 21 июля 1997 г. «О Концепции реформирования системы начального профессионального образования»3; от 19 сентября 1997 г. «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении для детей дошкольного и младшего школьного возраста»4; от 8 июля 1997 г. «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации»5; от 17 июля 1995 г. «О Правилах регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации»6; от 14 февраля 1997 г. «О внесении изменений в Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации»7; от 31 августа 1994 г. «О мерах по поддержке соотечественников за рубежом»8; от 8 сентября 1994 г. «Об утверждении Положения об иммиграционном контроле»9; от 8 сентября 1994 г. «О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции»10.
СЗ РФ. 1997. № 46. Ст. 5312.
СЗРФ. 1997. № 10. Ст. 1171.
СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3647.
СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4542.
СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3444.
СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2939.
СЗ РФ. 1997. № 8. Ст. 952.
СЗ РФ. 1994. № 21. Ст. 2383.
9 СЗ РФ. 1994. № 21. Ст. 2384. ю СЗ РФ. 1994. № 21. Ст. 2385. її СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 170.
СЗ РФ. 1997. № 13. Ст. 1543.
Значительную группу образуют постановления, связанные с регламентацией организационно-правотворческих и процедурных аспектов деятельности Правительства РФ, обеспечением его взаимодействия с Президентом РФ, Федеральным Собранием и другими государственными органами. В число этих актов входят, в частности, постановления Правительства РФ от 21 декабря 1996 г. «О совершенствовании взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации»11; от 20 марта 1997 г. «О Полномочном представителе Правительства Российской Федерации в Федеральном Собрании Российской Федерации»12; от 27 февраля 1999 г. «Об утверждении Положения о Полномочном представителе
Правительства Российской Федерации в Федеральном Собрании Российской Федерации и Конституционном Суде Российской Федерации»1; от 18 июня 1998 г. «Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации» (этим постановлением утверждены Регламент Правительства РФ и Положение об Аппарате Правительства РФ2); от 13 августа 1997 г. «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»3.
Нормы конституционного права содержатся и в Положениях о министерствах и других органах исполнительной власти, утверждаемых постановлениями Правительства РФ4.
Еще одну группу источников конституционного права образуют постановления Правительства, касающиеся учреждения правительственных наград и определения их статуса. В их число входят, в частности, постановления Правительства РФ: от 25 августа 1997 г. «Об утверждении Положения о звании «Поставщик продукции для государственных нужд России»5; от 26 августа 1995 г. «Об утверждении Положения о нагрудном знаке «Почетный докер России» и описание этого знака»6; от 31 мая 1995 г. «О Почетной грамоте Правительства Российской Федерации»7.
1 СЗ РФ. 1999. № 10. Ст. 1247; № 24. Ст. 2973.
2 СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3176; 1999. № 14. Ст. 1730; № 44. Ст. 5319.
3 СЗРФ. 1997. №33. Ст. 3895.
4 См., напр.: постановление Правительства РФ от 30 декабря 1998 г. «Об утверждении Положения о Министерстве науки и технологий Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 298.
5 СЗРФ. 1997. №35. Ст. 4084.
6 СЗ РФ. 1995. № 36. Ст. 3549.
7 СЗ РФ. 1995. № 24. Ст. 2276; № 32. Ст. 3310.
8 См.: Мицкевич A.B. Указ. соч. С. 122; Кузнецов И.Н. Компетенция высших органов власти и управления СССР. М., 1968. С. 142—143; Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. Саратов, 1998. С. 125.
Многие постановления издаются в целях конкретизации и детализации законов и указов. Однако Правительство в рамках своих полномочий может регламентировать общественные отношения, не урегулированные в законодательных актах. Во многих его постановлениях содержатся первичные нормы, которые имеют важное значение8. Это обстоятельство, разумеется, не умаляет важной роли постановлений Правительства для реализации законов, хотя и не обеспечивает им, как полагает Ю.А. Тихомиров, «ключевое положение в иерархии правовых актов»9, которое призваны занимать законы.
Все это свидетельствует о том, что высказанные в литературе утверждения о том, что акты Правительства, как правило, не содержат конституционно(государственно)-правовых норм, не соответствуют действительности1. Они применимы лишь к одному виду актов Правительства — распоряжениям, которые обычно не являются нормативными актами и, следовательно, не могут быть источниками права2.
Однако и среди'распоряжений Правительства встречаются акты, которые содержат конституционно-правовые нормы. Так, распоряжением Правительства РФ от 10 февраля 1997 г. было решено продлить безвизовый порядок въезда в Российскую Федерацию, пребывания и выезда из Российской Федерации граждан бывшего СССР, постоянно проживающих на территории Литовской Республики и Эстонской Республики и не получивших гражданства этих государств, Российской Федерации или третьего государства3.
В соответствии со ст. 22 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Центральная избирательная комиссия (ЦИК) РФ в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения названного Закона, а в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами и федеральными законами, — инструкции по вопросам применения соответствующих федеральных конституционных законов и федеральных законов.
1 См., напр.: Трайнин И. О содержании и системе государственного права // Сов. государство и право. 1939. № 3. С. 36—37; Основин B.C. Нормы советского государственного права. С. 83.
2 Правда, по этому вопросу имеется и другая точка зрения. См.: Денисов А.И. Советское государственное право. М., 1947. С. 49—50; Лепешкин А.И. Курс советского государственного права. С. 68; Стрекозов В.Г., Казанчев Ю.Д. Указ. соч. С. 18.
3 СЗРФ. 1997. №8. Ст. 979.
4 См.: Вестник ЦИК РФ. 1998. № 6. С. 25.
5 См.: Вестник ЦИК РФ. 1996. № 21 (41). С. 45—47.
6 См.: Бюллетень ЦИК РФ. 1995. № 3. С. 18.
Нормативные акты ЦИК России обычно содержат нормы конституционного права и поэтому являются источниками этой отрасли права. В их число входят, в частности, следующие постановления ЦИК РФ: от 23 июня 1998 г. «О внесении изменений и дополнений в Регламент Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»4; от 5 декабря 1996 г. «О Почетной грамоте Центральной Избирательной комиссии Российской Федерации»5; от 25 января 1995 г. «О Примерном положении об избирательной комиссии субъекта Российской Федерации»6; от 29 января 1998 г. «О модельном законе субъекта Российской
Федерации об избирательной комиссии субъекта Российской Федерации»1; от 10 декабря 1998 г. «О контрольно-ревизионной службе при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»2; от 12 мая 1995 г. «О порядке представления сведений об избирателях, проживающих за пределами территории Российской Федерации или находящихся в длительных заграничных командировках»3; от 28 июля 1995 г. «Об Инструкции о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов в депутаты, избирательных объединений, избирательных блоков по выборам депутатов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации»4.
Надо сказать, что нормативные акты ЦИК не содержат новых избирательных процедур. Их принятие направлено на конкретизацию соответствующих законов и обеспечение их единообразного применения.
Однако в тех случаях, когда в законах содержится прямое указание на то, что определенные отношения регулируются актами избирательных комиссий, ЦИК принимает акты, содержащие правовые нормы, имеющие первичный характер. Так, в ст. 47 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» установлено, что «порядок публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях... устанавливается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации с участием государственных органов, обеспечивающих соблюдение конституционных прав и свобод в области массовой информации». В соответствии с этим и некоторыми другими положениями названного Закона ЦИК приняла инструкцию о порядке предоставления эфирного времени на каналах государственных телерадиокомпаний избирательным объединениям, избирательным блокам, кандидатам в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания и публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях с государственным участием5.
1 См.: Вестник ЦИК РФ. 1998. № 1. С. 27.
2 См.: Вестник ЦИК РФ. 1998. № 12. С. 4.
3 См.: Бюллетень ЦИК РФ. 1995. № 5. С. 31
4 См.: Вестник ЦИК РФ. 1995. № 2. С. 50.
5 См.: Вестник ЦИК РФ. 1995. № 6. С. 78.
Согласно ст. 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» решения и акты избирательных комиссий, комиссий референдума, принятые в пределах их компетенции, установленной этим Законом, федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Федерации, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума.