Федерально-региональные источники конституционного права. Конституция РФ предусматривает три вида федерально-региональных конституционно-правовых договоров, различающихся по предмету и составу участников (ч
Конституция РФ предусматривает три вида федерально-региональных конституционно-правовых договоров, различающихся по предмету и составу участников (ч. 3 ст. 11 и ч. 2 и 3 ст. 78):
1) федеральные договоры — коллективные договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти-ее субъектов;
2) договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти конкретных ее субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее конкретных субъектов;
3) соглашения между федеральными органами исполнительной
власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о
передаче федеральными органами исполнительной власти части своих
полномочий органам исполнительной власти субъектов Федерации
или о передаче органами исполнительной власти субъектов части
своих полномочий федеральным органам исполнительной власти.
1 В п Зет1 Федеративного договора указывается: «Республикам в составе Российской Федерации гарантируется представительство в федеральных органах государственной власти Российской Федерации».
В 1992 г. между Российской Федерацией и ее субъектами были заключены три договора, которые получили обобщенное название Федеративного договора. Первый из них — Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, был подписан 31 марта 1992 г. полномочными представителями Российской Федерации и 18 республик в составе Российской Федерации из имевшихся тогда 20 республик (его не подписали представители Республики Татарстан и Чечено-Ингушской Республики). К договору прилагался протокол, в котором указывалось: «Мы, представители республик в составе Российской Федерации, имея полномочия на подписание парафированного 13 марта 1992 г. в г. Москве Федеративного договора, доводим до сведения органов власти, что при рассмотрении парафированного Федеративного договора на совместном совещании 30 марта 1992 г. пришли к согласию о том, что, реализуя положение п. 3 ст. 1 Федеративного договора, необходимо обеспечить предоставление не менее 50% мест в одной из палат высшего законодательного органа Российской Федерации представителям республик в составе Российской Федерации, автономных областей и округов»1.
Второй из числа упомянутых договоров — Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации, был подписан 31 марта 1992 г. полномочными представителями Российской Федерации и всех краев и областей, имевшихся в составе Российской Федерации, а также городов Москвы и Санкт-Петербурга. К договору прилагался протокол о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации. «Мы, полномочные представители федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти краев, областей Российской Федерации, — говорилось в нем, — стремясь к выравниванию государственно-правового статуса всех субъектов Федерации, договорились о нижеследующем:
Статья 1
К совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти краев и областей относятся:
а) разграничение государственной собственности на территории
края, области;
б) установление общих принципов бюджетной системы, налогооб-
ложения в Российской Федерации;
в) изменение границ краев и областей.
Статья 2
Для краев, областей, подписавших настоящий протокол, подпункт «м» пункта 1 статьи II Федеративного договора исключается1. Статья 3
Уставы краев, областей и иные правовые акты краев, областей, принятые в пределах их компетенции, подлежат государственной защите на территории краев, областей так же, как и законы Российской Федерации.
Статья 4
В этом подпункте указывались другие полномочия, отнесенные Конституцией РФ к совместному ведению Российской Федерации и краев, областей Российской Федерации, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Чрезвычайное положение вводится федеральными органами государственной власти Российской Федерации на территории края, области по согласованию с органами государственной власти края, области.
Статья 5
До принятия соответствующих законов Российской Федерации по вопросам, отнесенным Федеративным договором к совместному ведению согласно его статье II, органы государственной власти краев, областей вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование. При издании в последующем федеральными органами государственной власти Российской Федерации актов по таким вопросам акты краев, областей приводятся в соответствие с федеральными законами.
Статья 6
Изменения и дополнения в разделы Конституции РФ о федеративном устройстве вносятся по согласованию с краями, областями, подписавшими настоящий Протокол.
Статья 7
1. Рекомендовать Верховному Совету Российской Федерации рассмотреть вопрос об отнесении к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти краев, областей демографической политики и регулирования миграционных процессов, а также об отнесении к ведению органов государственной власти краев, областей установления и взимания платы за пользование природными ресурсами.
2. Просить Верховный Совет Российской Федерации повторно рассмотреть вопрос о предоставлении органам государственной власти краев, областей права принятия законов для осуществления правового регулирования на соответствующих территориях.
Настоящий Протокол является неотъемлемой частью Федеративного договора для краев, областей, подписавших данный Протокол».
Третий договор — Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации, был подписан 31 марта 1992 г. полномочными представителями Российской Федерации, Еврейской автономной области и десяти автономных округов.
Эти договоры рассматривались как своеобразная составная часть Конституции РСФСР 1978 г. и публиковались как приложения к ее тексту.
Идея заключения Федеративного договора была выдвинута на I Съезде народных депутатов РСФСР (1990 г.) в выступлении Б.Н. Ельцина. «Отношения между субъектами Федерации внутри России, — говорил он, — регулируются на основе Федеративного договора, по
которому им гарантируется суверенитет, экономическая самостоятельность автономий, их культурная, национальная самобытность, право на справедливое и равноправное представительство во всех органах Федерации»'.
Необходимость заключения такого договора определялась тем, что согласно Закону Союза ССР от 26 апреля 1990 г. «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации» автономные республики объявлялись субъектами Союза ССР, которым предоставлялось право вступать между собой, а также с союзными республиками в экономическое и социально-культурное сотрудничество и заключать необходимые для этого двусторонние и многосторонние соглашения. В этих условиях участие России в подписании Союзного договора без предварительного урегулирования своих отношений с автономными республиками ставило под угрозу существование Российской Федерации как единого государства.
Федеративный договор с учетом этих обстоятельств рассматривался как средство сохранения территориальной целостности и единства Российской Федерации. Альтернативой ему могли стать лишь договоры или соглашения РСФСР с каждой входящей в ее состав республикой, что означало бы фактический распад Российской Федерации.
17 июля 1990 г. было принято постановление Президиума Верховного Совета РСФСР «О Федеративном договоре», в котором рекомендовалось включить в Федеративный договор: Декларацию об основных принципах Федеративного устройства РСФСР; договоры субъектов Федерации с РСФСР, двусторонние и многосторонние договоры субъектов Федерации между собой; договоры о восстановлении, преобразовании и создании различных форм национальных и региональных образований, а также предусмотреть следующие основные этапы договорного процесса: формирование Совета Федерации; разработка и согласование основных принципов федеративного устройства РСФСР; обсуждение на очередном Съезде народных депутатов РСФСР Декларации об основных принципах Федеративного устройства РСФСР; заключение договоров, упомянутых в постановлении Президиума; составление текста Федеративного договора и его подписание; приведение нормативно-правовых актов субъектов Федерации в соответствие с принятым Федеративным договором.
Однако практически подготовка Федеративного договора пошла по другому пути, отличному оттого, который предусматривался упомянутым постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР. Так, один из первых вариантов проекта Федеративного договора (Договора о разграничении компетенции между федеральными органами власти и органами власти субъектов РСФСР) от 21 января 1991 г. предусматривал разграничение компетенции между федеральными органами и органами власти всех субъектов Федерации. В нем указывалось, что субъекты Федерации обладают равными политическими и экономическими правами, но при этом могут отличаться по объему делегируемых полномочий. При этом если национально-государственным субъектам (республикам) предоставлялось право сохранять за собой всю полноту государственной власти на своей территории, за исключением сфер, переданных федеральным органам, то остальные субъекты Федерации такого права были лишены. В проекте национально-государственным образованиям Российской Федерации предоставлялось право самостоятельно решать вопрос о своем участии в союзном договорном процессе и подписании Союзного договора вместе с делегацией Российской Федерации.
Разрабатывались и другие варианты проекта Федеративного договора1. 5 апреля 1991 г. на III Съезде народных депутатов Российской Федерации был принят.к рассмотрению проект Федеративного договора, предложенный редакционной комиссией, который 24 мая 1991 г. был опубликован для обсуждения, а 31 марта 1992 г. подписан.
С подписания Федеративного договора фактически начался новый этап в развитии российской государственности. Основные черты новой модели государственного устройства России, определенные в Федеративном договоре, выразились в отказе от закрепления открытого перечня вопросов ведения Федерации; в закреплении гарантий самостоятельности субъектов Федерации в вопросах, не относящихся к ведению Федерации; в установлении предметов совместного ведения, реализация полномочий по которым предполагает обязательное участие субъектов Федерации в законотворческом процессе на федеральном уровне и согласование позиций сторон; в закреплении паритетных начал при реализации власти по предметам совместного ведения. Федеративным договором впервые была разграничена компетенция между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов, Советы народных депутатов которых получили право на собственное правовое регулирование — право на издание правовых актов по вопросам
1 Подробнее см.: Лексин И.В. Указ. соч. С. 95—102.
Цит. по: Абдулатшюв Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Ярое Ю.Ф. Федерализм в истории России. Кн. 3. М, 1993. С. 21.
совместного ведения в соответствии с основами законодательства Российской Федерации.
В Федеративном договоре предусматривается, что законопроекты по предметам совместного ведения предварительно направляются органами государственной власти Российской Федерации для рассмотрения краям, областям, городам Москве и Санкт-Петербургу, автономной области и автономным округам. За ними закрепляется право выступать самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Устанавливается, что статус федеральных природных ресурсов определяется по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов, подписавших Федеративный договор.
Особенно широкие полномочия были предоставлены республикам в составе Российской Федерации. С подписанием Федеративного договора они получили статус суверенных республик, что было истолковано некоторыми из них как полная независимость от центральной власти. В договоре с этими республиками был закреплен принцип делегирования полномочий снизу вверх, согласно которому «...республики (государства) в составе Российской Федерации обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации...». В результате договор мог быть истолкован как изменение природы Российской Федерации, превращение ее из конституционной в договорную федерацию, хотя это не было его целью. Речь шла лишь о разграничении предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти, с одной стороны, и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации и других территориальных образований — с другой, в рамках уже сложившегося федеративного государства1.
Подписание Федеративного договора способствовало упорядочению отношений между федеральным центром и составными частями России, достижению определенного согласия и некоторой стабилизации. Однако оно не прекратило процесса дезинтеграции и распада российской государственности.
Неравноправие участников Федеративного договора провоцировало их на борьбу за уравнивание их прав с правами республик в составе Российской Федерации. Развернулась и так называемая бюджетно-финансовая война между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти территорий — составных частей Российской Федерации. Таким образом, Федеративный договор не смог преодолеть политический кризис в сфере внутригосударственных отношений между федеральным центром и составными частями России.
Этому в значительной степени способствовало принятие новой Конституции РФ 1993 г. В ней нашли отражение многие положения Федеративного договора 1992 г. В соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется самой Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. При этом в «Заключительных и переходных положениях» Конституции РФ предусматривается (п. 1), что в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям Конституции действуют положения последней. Таким образом, после принятия Конституции РФ Федеративный договор перестал быть ее составной частью.
Другим видом федерально-региональных конституционно-правовых договоров, используемых для развития федеративных отношений в России, являются договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти отдельных ее субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий между ними.
В зависимости от причин, обусловивших заключение таких договоров, их можно разделить на три основные группы1.
Первая группа включает договоры, заключение которых было продиктовано прежде всего политическими причинами. С их помощью была предпринята попытка либо снизить напряженность между центром и наиболее независимыми регионами, связанную с их сепаратистскими устремлениями, и таким образом удержать их в общем политико-правовом пространстве России, либо, наоборот, подчеркнуть тесные дружеские связи, существующие между центром и некоторыми регионами.
Подробнее см.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М, 1998. С. 53—75.
1 В.Н. Лысенко, руководствуясь теми же соображениями, предлагает выделить четыре группы таких договоров. См.: Лысенко В.И. Разделение власти и опыт Российской Федерации //Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 171 — 183.
К первым из них относятся договоры о разграничении предметов ведения и полномочий с органами государственной власти Татарстана, Башкортостана и Сахи (Якутии). В них были закреплены довольно значительные уступки субъектам Федерации в различных сферах деятельности, включая передачу полномочий, входящих в сферу исключительного ведения Российской Федерации. В результате этим субъектам Федерации были предоставлены преимущества и льготы, ставящие их в особо благоприятные условия по сравнению с другими субъектами Федерации.
Ряд такого же рода преимуществ и льгот содержат и договоры, подтвердившие тесные дружеские связи между субъектами Федерации и федеральными властями (договоры с Кабардино-Балкарской Республикой, Республикой Северная Осетия — Алания). Например, согласно договору с Республикой Северная Осетия — Алания в ведении этой республики находятся: решение вопросов республиканского гражданства; координация бюджетно-финансовой, денежно-кредитной и ценовой политики, хотя в соответствии с Конституцией РФ все эти вопросы входят в число исключительных полномочий Российской Федерации.
Надо сказать, что подобного рода «льготные» договоры часто используются региональными властями для обоснования своих действий, противоречащих Конституции и законодательству РФ. Убедительным подтверждением этому может служить, в частности, постановление Государственного Собрания Республики Башкортостан от 28 ноября 1997 г. «О запросе Государственный Думы Российской Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации о соответствии ст. 92 Конституции Республики Башкортостан Конституции РФ»1.
Рассмотрение запроса, говорится в постановлении, с точки зрения его соответствия Договору Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 апреля 1994 г. «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан» свидетельствует о неправомерности обращения Государственной Думы в Конституционный Суд РФ.
1 См.: Маликов М.К. Проблемы реализации суверенитета Республики Башкортостан Т. 3. Стерлитамак, 1999. С. 365-368.
Договором Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 г. Республика Башкортостан признана суверенным государством в составе Российской Федерации. В соответствии с п. 1, 2, 7, 16 ст. 3 Договора вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, система органов государственной власти, порядок их организации и деятельности, создание системы законодательства, организация государственной службы в Республике Башкортостан находятся в ведении республики. «Своим запросом Государственная Дума нарушает прямые договоренности сторон о взаимном делегировании полномочий, навязывая республике свое решение по вопросам, которые входят в компетенцию Республики Башкортостан.
В соответствии.со ст. 7 Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года споры по осуществлению полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти Республики Башкортостан решаются в согласованном между ними порядке в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Башкортостан.
Грубо проигнорировав согласительные процедуры, предусмотренные Договором, Государственная Дума встала на путь одностороннего нарушения Договора от 3 августа 1994 года, вмешательства в компетенцию органов государственной власти Республики Башкортостан, и, таким образом, обострения отношений между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан.
Государственное Собрание Республики Башкортостан не может согласиться с попыткой Государственной Думы под видом защиты прав и свобод человека и гражданина в одностороннем порядке толковать статьи Конституции РФ и Конституции Республики Башкортостан и расценивает это как неправомерное вмешательство в предметы ведения Республики Башкортостан, наносящее ущерб законным правам и свободам граждан Республики Башкортостан, осуществлению полномочий ее высших органов государственной власти...
Государственное Собрание Республики Башкортостан постановляет:
1. Отметить, что Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации своим запросом в Конституционный Суд Российской Федерации ставит под сомнение необходимость обеспечения прав и свобод граждан в республиках, их прав пользоваться государственным и родным языками, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной власти, предусмотренных в соответствующих статьях Конституции РФ и Конституции Республики Башкортостан.
В этом документе также игнорируются положения Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года о том, что порядок организации и деятельности органов государственной власти Республики Башкортостан находятся в ее ведении, что споры по осуществлению полномочий органов государственной власти Республики Башкортостан решаются в согласованном между ними порядке и что к совместному ведению отнесено согласование конституционного и текущего законодательства Российской Федерации и Республики Башкортостан. Этот шаг Государственной Думы направлен на дестабилизацию общественно-политической обстановки и межнационального согласия в Республике Башкортостан.
2. Обратить внимание Государственной Думы на то, что открытое пренебрежение к Конституции РФ и законодательству Российской Федерации, Конституции Республики Башкортостан и законодательству Республики Башкортостан, а также Договору Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года не может и не будет способствовать защите прав и свобод граждан, деловому сотрудничеству органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти Республики Башкортостан, упрочению конституционной законности и в конечном счете укреплению Российской Федерации...
Довести до сведения Государственной Думы, что в Законе Республики Башкортостан от 28 августа 1997 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан» и Кодексе Республики Башкортостан «О выборах» от 30 августа 1997 года положение о владении кандидатом в Президенты Республики Башкортостан башкирским и русским языками оставлено без изменения, как квалификационное требование к высшему должностному лицу Республики Башкортостан, необходимое для обеспечения прав граждан пользоваться государственным и родным языками, обращаться на них в государственные органы...»
Таким образом, договор субъектов Федерации с федеральными органами власти может использоваться как своего рода индульгенция, средство легитимации неконституционности их деятельности в составе Российской Федерации.
Вторую группу составляют договоры о разграничении предметов ведения и полномочий с органами государственной власти краев и областей, имеющие целью обеспечить краям и областям равные права и возможности с республиками в составе Российской Федерации. Эти договоры носят всеобъемлющий характер и регулируют взаимодействие центра и регионов в основных сферах их деятельности.
В отличие от договоров, входящих в первую группу, подписание договоров с органами государственной власти краев и областей не имело ярко выраженной политической мотивации. Оно было связано скорее с обеспечением хозяйственных и иных нужд этих субъектов Федерации. Однако и эти договоры предоставляли их участникам — субъектам Федерации определенные льготы в нарушение Конституции РФ.
Например, в ряде договоров в перечень предметов совместного веления Российской Федерации и ее субъектов были включены исключительные полномочия Российской Федерации. Так, в договоре с Ярославской областью в перечень предметов совместного с Российской Федерацией ведения входит разграничение полномочий по управлению объектами федеральной собственности на территории Ярославской области. В договоре с Хабаровским краем указывается, что органы государственной власти Российской Федерации согласовывают с органами государственной власти Хабаровского края кандидатуры руководителей федеральных предприятий, учреждений, организаций, расположенных на территории Хабаровского края. Согласно договору с Омской областью, к предметам совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной иласти Омской области относится взаимодействие в разработке и осуществлении таможенной политики в Омской области. К предметам совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и областных органов государственной власти в договоре с Мурманской областью отнесены вопросы функционирования на территории области объектов федеральной собственности, в том числе объектов ядерной энергетики, а в договоре с Вологодской областью — вопросы, касающиеся конверсии предприятий оборонного комплекса и т.д.
Все это говорит о том, что такого рода договоры фактически ведут к неконституционному изменению статуса субъектов Федерации.
Наконец, третью группу составляют договоры, заключение которых связано со спецификой субъектов Федерации. Можно сказать, что это единственная группа договоров, которая реализует ценную в хозяйственном отношении задачу — «отражение особенностей правового режима в отношении отдельных объектов»1. При этом очень важно, что данная задача решается без значительных расхождений с федеральной конституцией.
1 Тихомиров Ю.А. Соотношение законодательного и договорного регулирования взаимоотношений государственных органов Российской Федерации и ее субъектов // Государство и право. 1996. № 1. С. 12.
К числу подобных договоров можно отнести, в частности, договор о разграничении предметов ведения и полномочий с органами государственной власти Республики Бурятия, определяющий программу экологической охраны зоны Байкала, а также договор о разграничении предметов ведения и полномочий с органами государственной власти
Калининградской области, решающий вопросы экономической жизни, обусловленные специфическим географическим положением этого региона в составе Российской Федерации.
Согласно договору с Республикой Бурятия, например, к совместному ведению Российской Федерации и Республики Бурятия относятся:
а) установление условий экономической деятельности и природо-
пользования на территории Республики Бурятия, прилегающей к озеру
Байкал;
б) разработка и утверждение федеральных программ: социально-
экономического развития зоны Байкало-Амурской магистрали, распо-
ложенной на территории Республики Бурятия;
в) разработка и утверждение федеральных программ социально-
экономического развития Республики Бурятия, приравненных в соот-
ветствии с федеральным законодательством к районам Крайнего Се-
вера.
«...Учитывая, что территория Республики Бурятия является водосборной зоной озера Байкал, признавая экологическую уникальность его природных ресурсов и рассматривая его как национальное достояние Российской Федерации, органы государственной власти Российской Федерации:
а) разрабатывают и принимают федеральный закон о Байкале,
иные нормативные правовые акты по установлению особых условий
природопользования и охраны окружающей среды Байкальского ре-
гиона;
б) разрабатывают и утверждают долгосрочные федеральные про-
граммы по сохранению, восстановлению и улучшению состояния эко-
логической системы Байкальского региона;
в) финансируют в соответствии с федеральным законодательством
затраты, связанные с функционированием отдельных объектов жизне-
деятельности Республики Бурятия, как водосборной площади озера
Байкал, и выделяют средства для формирования Байкальского эколо-
гического фонда;
г) способствуют заключению региональных соглашений по эколо-
гическим и экономическим вопросам между субъектами Российской
Федерации, относящимися к Байкальскому региону.
...Органы государственной власти Республики Бурятия...:
а) исполняют федеральное законодательство о Байкале, принима-
ют на его основе свои нормативные правовые акты и осуществляют
контроль за их применением; "
б) участвуют в разработке и реализации федеральных программ по
сохранению, восстановлению и улучшению состояния экологической
системы территорий Байкальского региона, являющихся частью Рес-
публики Бурятия;
в) разрабатывают республиканские программы сохранения и улуч-
шения экологического состояния территорий Республики Бурятия,
прилегающих к озеру Байкал;
г) поддерживают правопорядок и соблюдение особого режима при-
родопользования и охраны окружающей среды на территориях Респуб-
лики Бурятия, прилегающих к озеру Байкал;
д) принимают участие в реализации федеральных программ соци-
ально-экономического развития территорий Республики Бурятия,
прилегающих к озеру Байкал и Байкало-Амурской магистрали;
е) участвуют в формировании Байкальского экономического
фонда, контролируют и обеспечивают использование его средств по
целевому назначению;
ж) выступают инициаторами заключения регионального соглаше-
ния между субъектами Российской Федерации, расположенными на
территории Байкальского региона».
Ряд положений, обусловленных спецификой субъекта Федерации, содержат также договоры с Северной Осетией — Аланией, Республикой Саха (Якутия), Республикой Коми, Чувашской Республикой, Краснодарским краем, Хабаровским краем, Алтайским краем, Оренбургской областью и с рядом других субъектов.
Следует сказать, что подавляющее большинство договоров о разграничении предметов ведения и полномочий заключено с отдельными субъектами Федерации. Однако если в составе субъекта Федерации находятся другой субъект или несколько субъектов, то договор заключается одновременно со всеми этими субъектами. К числу таких договоров относятся договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти: Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 27 мая 1996 г.; Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа от 31 мая 1996 г.; Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого), Эвенкийского автономных округов от 1 ноября 1997 г. При их заключении регламентируются отношения лишь Федерации и соответствующего ее субъекта. Взаимоотношения между субъектами Федерации, с которыми заключается договор, при этом не затрагиваются.
Договоры вступают в силу либо с момента официального опубликования (таких договоров большинство), либо с момента подписания (договоры с Кабардино-Балкарией, Башкортостаном и Северной Осетией — Аланией). Исключение составляет договор с Татарстаном, который предусматривает вступление его в силу в семидневный срок смомента подписания.
Следует заметить, что договоры, заключенные с Татарстаном, Кабардино-Балкарией и Башкортостаном, в которых в качестве сторон выступали непосредственно Российская Федерация и соответствующие республики (например, Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан), носили скорее характер межгосударственных соглашений, чем предусмотренных Конституцией РФ договоров о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11). Однако в последующем форма этих актов была изменена и приведена в соответствие с Конституцией.
Одной из наиболее широко используемых форм договорного регулирования федеральных отношений являются соглашения между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Они
обычно посвящены вопросам разграничения предметов ведения и полномочий в определенной сфере деятельности; передаче части полномочий; сотрудничеству, взаимодействию в тех или иных областях работы и т.п.
Основными сферами регулирования соглашений являются: финансы, бюджет и кредитно-денежная политика (например, соглашение о разграничении полномочий в финансово-бюджетной сфере — Хабаровский край); финансирование федеральных расходов (Санкт-Петербург); международные и внешнеэкономические связи (например, соглашение о разграничении полномочий в области международных и внешнеэкономических связей — Свердловская, Оренбургская, Сахалинская области); экономика, инвестиционная деятельность, структурная политика (например, соглашение о разграничении полномочий в инвестиционной деятельности и структурной политике — Свердловская, Нижегородская, Саратовская области); собственность (например, соглашение о взаимодействии в вопросах управления государственной собственностью — Саратовская область); владение, пользование, распоряжение, управление природными ресурсами (например, соглашение о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами—Хабаровский край, Свердловская, Оренбургская области); промышленность, транспорт, связь (например, соглашение о разграничении полномочий в области горнодобывающей промышленности — Саха (Якутия); реализация и транспортировка нефти и продуктов нефтехимпереработки (Татарстан); разграничение полномочий в области реализации федеральных программ (Саха (Якутия); разграничение полномочий в области местного самоуправления (Санкт-Петербург); таможенное дело (например, соглашение о разграничении полномочий в области таможенного дела — Саха (Якутия); законность, правопорядок, общественная безопасность (например, соглашение по взаимодействию в борьбе с преступностью, об обеспечении (аконности и правопорядка, общественной безопасности — Башкортостан); разграничение полномочий в сфере нотариата, адвокатуры и подготовки юридических кадров (Иркутская область); разграничение полномочий вобласти установления административной ответственности (Санкт-Петербург); охрана окружающей среды и экологическая безопасность (например, соглашение о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий вобласти охраны окружающей среды и использования природных ресурсов — Башкортостан); чрезвычайные ситуации (например, соглашение о разграничении предметов ведения и полномочий в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций — Иркутская и Ростовская области); образование и наука (например, соглашение о разграничении полномочий в сфере образования и науки — Калининградская, Сахалинская, Нижегородская области); здравоохранение, санаторно-курортное лечение, отдых и туризм (например, соглашение о разграничении полномочий в сфере здравоохранения — Свердловская, Ростовская, Вологодская, Саратовская области); история и культура (например, соглашение о разграничении полномочий в сфере культуры — Санкт-Петербург, Саратовская область); разграничение полномочий вобласти строительства, архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства (Краснодарский край, Ростовская область); социальная сфера (например, соглашение о разграничении полномочий в сфере пенсионного обеспечения _ Свердловская область); оборона и безопасность (например, соглашение о взаимном делегировании предметов ведения и полномочий в оборонных отраслях промышленности — Татарстан, Башкортостан); другие сферы (например, соглашение о разграничении полномочий по вопросам развития районов Севера — Хабаровский край, Иркутская область).
Большая часть соглашений производна от соответствующих договоров и характеризуется всеми свойственными им чертами. Поэтому разница между договорами и соглашениями во м"ногих случаях весьма условна.
Как и договоры, заключаемые на их основе соглашения часто нарушают как Конституцию РФ, так и федеральные законы. Показатель-
ны в этом отношении, в частности, соглашения Правительства РФ с Правительством Республики Татарстан.
Так, Соглашение об экономическом сотрудничестве от 22 января 1992 г. содержит следующие положения: «На основании взаимной экономической заинтересованности и ответственности Стороны выступают за сохранение общего экономического пространства...» (ст. 2); «Выступая за расширение межреспубликанских отношений, Стороны подтверждают необходимость осуществления совместных целевых комплексных программ...» (ст. 3); «Стороны исходят из того, что воинские части, военные учреждения и учебные заведения, расположенные в Республике Татарстан, обеспечиваются всеми видами материальных, продовольственных и энергетических ресурсов из фондов Объединенных Вооруженных Сил... На территории Республики Татарстан земли, переданные для их размещения, остаются исключительной собственностью Республики Татарстан» (ст. 4); «Стороны признают, что Республика Татарстан на своей территории самостоятельно контролирует разработку, добычу и реализацию природных ресурсов, прежде всего нефти и продуктов нефтегазохимпереработки. Поставки их для России производятся на основе взаимовыгодных ежегодно заключаемых договоров...» (ст. 6); «Стороны самостоятельно осуществляют внешнеэкономическую деятельность, кроме квотируемой и лицензированной продукции... На территории Сторон действует единая таможенная система» (ст. 7); «Транспортировка нефти и нефтепродуктов на территории Республики Татарстан и Российской Федерации осуществляется по единым тарифам...» (ст. 4); «Предприятия Республики Татарстан — производители нефти и нефтепродуктов и поставляющие их как на территорию, так и за пределы Российской Федерации, руководствуются законодательством Российской Федерации, Республики Татарстан и соответствующими соглашениями» (ст. 8).
В Соглашении по вопросам собственности от 22 июня 1993 г. говорится: «Предприятия и организации военно-промышленного комплекса, занимающиеся разработкой и производством вооружений и военной техники, могут находиться в ведении Российской Федерации. Данный вопрос зависит от вклада той или другой Стороны в развитие предприятий и организаций...» (ст. 3).
Соглашение об урегулировании отношений в вопросах таможенного дела от 22 июня 1993 г. содержит следующее положение: «Стороны подтверждают, что Российская Федерация и Республика Татарстан образуют единую таможенную территорию...» (ст. 1).
В Соглашении о взаимном делегировании предметов ведения и полномочий в оборонных отраслях промышленности от 22 июня 1993 г.
указывается: «...Правительство Российской Федерации в соответствии с научной, технической или технологической необходимостью может производить по согласованию с Правительством Республики Татарстан организационную и структурную перестройку оборонных предприятий» (ст. 8); «Республика Татарстан осуществляет экспорт вооружения и военной техники, выпускаемых предприятиями, расположенными на территории Республики Татарстан...» (ст. 9).
Из приведенных положений можно сделать вывод о том, что Федерация и Республика Татарстан в заключенных между ними соглашениях выступают как обособленные государственные образования. «Межреспубликанские отношения», отдельные территории, «общее» (а не единое) экономические пространство, «объединенные» (не единые) вооруженные силы — все это, — отмечает И.В. Лексин, — говорит о сугубо конфедеративномхарактере установившихся связей»1.
О том, до каких пределов может доходить договорное регулирование в рамках единого федеративного государства, свидетельствует договор «О мире и принципах взаимоотношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой Ичкерия», подписанный 12 мая 1997 г.
Как известно, договор о мире не может быть заключен в рамках единого государства. Кроме того, в упомянутом договоре использовано неконституционное наименование Чеченской Республики. Исходя из того, что в нем говорится о равноправных отношениях «высоких договаривающихся сторон», которые должны строиться «в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права», можно сделать вывод, что в договоре тем самым признается прекращение федеративных отношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой.
Таким образом, несмотря на то что нормы, содержащиеся в договорах и соглашениях, играют важную роль в регулировании общественных отношений в регионах, имеется немало сомнений в целесообразности их заключения.
В самом деле, если подобные договоры и соглашения не нарушают равноправия субъектов Федерации, то зачем их заключать с отдельными субъектами? Почему не принять общий акт по этим вопросам, а соглашениями регулировать лишь вопросы передачи федеральным органам исполнительной власти части своих полномочий органами исполнительной власти субъектов Федерации и вопросы передачи органами исполнительной власти субъектов Федерации части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти? Если же этидоговоры и соглашения нарушают равенство прав субъектов Федерации (а это очевидно) вопреки действующей Конституции РФ (ст. 5), то какой смысл их заключать, тем более что при рассмотрении их Конституционным Судом РФ они несомненно будут признаны неконституционными в той части, ради которой субъекты Федерации и шли на их заключение?
Следует также заметить, что договоры и соглашения часто страдают декларативностью, нечеткостью положений, как правило, в них отсутствует механизм реализации, что делает их малоэффективными.
Все это свидетельствует о том, что практика договорного регулирования федеративных отношений нуждается в упорядочении и совершенствовании, в процессе которого следовало бы четко разграничить порядок использования договоров и соглашений, определив предмет, стороны, процедуру и другие параметры этих актов, добиться большей четкости и определенности их положений, что обеспечило бы эффективность этих актов как инструментов правового регулирования, созданных на базе и в строгом соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством1.
Важный шаг в этом направлении предпринят посредством принятия Федерального закона от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»2, в котором закреплены порядок заключения договоров и соглашений (гл. III), а также согласительные процедуры и порядок разрешения споров (гл. IV).
Согласно этому закону договор может быть заключен при прямом указании в федеративном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения, а также при отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения — с условием приведения указанного договора в соответствие с федеральным законом поданному предмету совместного ведения после принятия такого федерального закона.
Договор может конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов Федерации.
Подробнее см.: Елисеев Б.П. Договоры и соглашения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: решение или порождение проблем? // Государство и право. 1999. № 4. С. 5—13. 2 СЗРФ. 1999. №26. Ст. 3176.
Сторонами договора являются федеральные органы государственной власти и уполномоченные законом соответствующего субъекта
Федерации органы государственной власти субъектов Федерации. Предметом договора могут быть: конкретизация предметов ведения и полномочий, установленные Конституцией РФ и федеративным законом; условия и порядок осуществления разграниченных договором полномочий; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора; иные вопросы, связанные с исполнением положений договора.
Соглашение может быть заключено на основании федерального закона. Его сторонами являются федеративные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации.
Предметом соглашения могут быть: передача осуществления части полномочий; условия и порядок передачи осуществления части полномочий; материально-финансовая основа передачи осуществления части полномочий; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения; иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.
В договоре могут содержаться положения о сроке действия договора, порядке продления срока действия договора, а также его досрочного прекращения. В соглашении определяются сроки действия соглашения, условия и порядок его досрочного прекращения.
В законе установлено, что языком договора, соглашения является русский язык. В случае необходимости договор или соглашение могут быть составлены и подписаны на русском языке и на государственном языке республик, органы государственной власти которой являются стороной договора или соглашения.
Договор и соглашение могут предусматривать ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение положений договора или соглашения. Договор и соглашение могут предусматривать одностороннее расторжение договора, соглашения и обязанность возмещения ущерба, причиненного неисполнением или ненадлежащим исполнением договора, соглашения.
Порядок подготовки, предварительного рассмотрения и согласования проектов договора, соглашения определяет Президент РФ. Федеральные органы исполнительной власти не позднее чем в месячный срок обязаны представить свои предложения и замечания по предметам договора, соглашения. Орган государственной валсти субъекта Федерации, не являющийся стороной договора, соглашения, вправе получить по своему запросу проекты договора, соглашения до одобрения указанных проектов и внести свои предложения и замечания в случае, если, по мнению органа государственной власти субъекта Федерации, данные договор, соглашение ущемляют права и интересы этого субъекта Федерации.
Проект договора до его подписания Президентом РФ направляется для рассмотрения в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации и в Совет Федерации.
Проект договора представляется в Совет Федерации Президентом РФ, а в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации — уполномоченным лицом субъекта Федерации.
Проект договора рассматривается в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации в порядке и сроки, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Федерации. О результатах рассмотрения сообщается уполномоченному лицу субъекта Федерации, которое сообщает о результатах рассмотрения в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации в Совет Федерации.
Проект договора рассматривается в Совете Федерации в течение трехмесячного срока со дня получения сообщения о результатах его рассмотрения в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации. О результатах рассмотрения проекта договора в Совете Федерации сообщается Президенту РФ. Результаты рассмотрения проекта договора в Совете Федерации учитываются при решении вопроса о подписании договора.
Проект соглашения одобряется или отклоняется Правительством РФ не позднее чем в трехмесячный срок со дня представления указанного проекта.
Договор подписывается Президентом РФ и должностным лицом (должностными лицами), уполномоченным (уполномоченными) субъектом Федерации на подписание договора. Соглашение, проект которого был одобрен Правительством РФ, подписывается руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и должностным лицом, уполномоченным субъектом Федерации на подписание соглашения.
Изменения и дополнения в договор, соглашение вносятся в порядке, установленном законом для заключения договора, соглашения.
Договор, изменения и дополнения в договор вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования в полном объеме вместе с правовыми актами об их одобрении, если договором не установлен другой порядок их вступления в силу.
Соглашение, изменения и дополнения к соглашению вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в полном объеме вместе с правовыми актами об их одобрении, если соглашением не установлен другой порядок их вступления в силу.
Договор и соглашения не подлежат применению до их вступления в силу.
Споры, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей осуществления части полно-мочий, должны разрешаться заинтересованными сторонами путем проведения переговоров и использования иных согласительных процедур. В случае необходимости стороны договора, соглашения могут создавать согласительные комиссии. Споры, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий, рассматриваются Конституционным Судом РФ, а также могут быть вынесены на рассмотрение судов общей юрисдикции и арбитражных судов в соответствии с их полномочиями.