Організація роботи парламенту
Порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Законом про регламент Верховної Ради України1.
Згідно з ч. 1 статті 82 Конституції України Верховна Рада України працює сесійно.
Сесія Верховної Ради України - термін, протягом якого Верховна Рада проводить пленарні засідання та приймає рішення з питань, віднесених до її відання Конституцією України. В перерві між пленарними засіданнями проводяться засідання комітетів та інших органів Верховної Ради.
Сесії Верховної Ради поділяються на чергові та позачергові.
Чергові сесії Верховної Ради України починаються (без скликання) першого вівторка лютого і першого вівторка вересня кожного року (ч. 1 ст. 83 Конституції України).
Позачергові сесії Верховної Ради України із зазначенням порядку денного скликаються Головою Верховної Ради України на вимогу не менш як третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України або на вимогу Президента України. При цьому,вмотивовані пропозиції про скликання позачергової сесії Верховної Ради України, підписані ініціаторами, направляються Голові Верховної Ради України із зазначенням питань і, за звичайних обставин, з проектами документів, розгляд яких пропонується.
Позачергова сесія Верховної Ради України за звичайних обставин скликається не пізніш як у десятиденний термін після надходження пропозиції про її скликання. Розпорядження Голови Верховної Ради України про скликання позачергової сесії Верховної Ради України, згідно з Регламентом Верховної Ради України, публікується не пізніш як за три дні до її відкриття із зазначенням питань, що їх пропонується винести на розгляд позачергової сесії. У разі введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні
Верховна Рада України збирається у дводенний строк без скликання. У цьому разі Голова чи Апарат Верховної Ради України терміново повідомляють народних депутатів України про місце засідань Верховної Ради України, якщо вони відбуватимуться не в будинку Верховної Ради України, а в іншому приміщенні.
Окремо Конституція України та Регламент Верховної Ради України регулюють процедуру першої сесії новообраної Верховної Ради.
Основною формою діяльності Верховної Ради України є пленарні засідання під час сесій, які є регулярними зібраннями народних депутатів України відповідного скликання у визначений час, у визначеному місці і які проводяться за встановленою процедурою. На пленарних засіданнях розглядаються питання, віднесені Конституцією України до повноважень Верховної Ради України, і шляхом голосування народних депутатів України приймаються рішення з цих питань.
Рішення Верховної Ради України приймаються виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування. Голосування на засіданнях Верховної Ради України здійснюється народним депутатом України особисто.
Глава 3 Регламенту Верховної Ради України містить норми, які регулюються відносини, пов’язані з підготовкою та організацією розгляду питань на сесії Верховної Ради, а глава 4 визначає порядок ведення пленарних засідань.
За звичайних обставин перший і третій тижні кожного календарного місяця впродовж сесії відводяться для пленарних засідань Верховної Ради, другий - для роботи в комітетах,
тимчасових спеціальних комісіях і тимчасових слідчих комісіях, депутатських фракціях, четвертий - для роботи народних депутатів з виборцями. У разі необхідності, після можливого скороченого обговорення, більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради приймається рішення про одноразову (ad hoc) зміну місячного, тижневого або денного порядку роботи Верховної Ради. У вівторок та четвер тижня, відведеного для пленарних засідань, якщо не прийнято (ad hoc) іншого рішення Верховної Ради, протягом дня проводяться два засідання: ранкове - з 10 до 14 години з перервою з 12 години до 12 години 30 хвилин і вечірнє - з 16 до 18 години. У середу та п'ятницю проводяться лише ранкові засідання. Друга половина середи відводиться для роботи народних депутатів у комітетах, тимчасових спеціальних комісіях та тимчасових слідчих комісіях, депутатських фракціях. Понеділок та друга половина п'ятниці відводяться для самостійної роботи народних депутатів, пов'язаної із здійсненням депутатських повноважень.
4.Функції та повноваження Верховної Ради України
Функції Верховної Ради України пов'язані з особливостями її конституційно-правового статусу як парламенту змішаного типу. Відповідно можна виділити такі її основні функції: законодавчу, установчу та контрольну.
Законодавча функція Верховної Ради України - це найважливіший напрямок її діяльності. У системі поділу влади парламент має прерогативу в галузі правотворчості. Верховна Рада України в рамках своєї компетенції приймає закони з питань, що потребують законодавчого регулювання, не втручаючись при цьому у сферу компетенції інших органів, які здійснюють нормотворчу підзаконну діяльність (Президент України, Кабінет Міністрів України, міністерства тощо). Здійснюючи законодавчу функцію, Верховна Рада України за допомогою закону (за умови відповідності його Конституції України) надає своєму рішенню вищої юридичної сили, пов'язуючи ним виконавчу і судову владу.
Установча функція Верховної Ради України пов'язана з її участю у формуванні інших органів державної влади і місцевого самоврядування та визначенні правових основ їхньої діяльності. Зокрема, Верховна Рада України призначає вибори Президента України та місцеві вибори, дає згоду на призначення Президентом України Прем'єр-міністра України тощо.
Контрольна функція Верховної Ради України полягає у здійсненні парламентського контролю, передусім за діяльністю Кабінету Міністрів України.
У сучасній літературі також звертається увага на освітню та ідеологічну функції парламенту7.
За характером функцій, здійснюваних парламентами, їх поділяють на активні, реактивні, маргінальні, мінімальні .
До активних відносять парламенти, які відіграють значну роль як у прийнятті законів, так і у формуванні уряду та контролі за його діяльністю (наприклад, Конгрес США). На діяльність реактивних парламентів значний вплив мають уряди, хоча парламент зберігає значні повноваження з контролю за виконавчою владою (наприклад, парламенти Великої Британії, Канади, Австралії). Маргінальними є парламенти, які фактично повністю контролюються виконавчою владою, через що їхній внесок у формування політики досить незначний (наприклад, Марокко, Йорданія). Нарешті, мінімальні парламенти - це органи, які виконують лише декоративну функцію, утворюються з метою надання видимості легітимності існуючому режиму (наприклад, парламенти «радянського» типу).
Компетенція Верховної Ради – це закріплені Конституцією України предмети відання та повноваження, неохідні для реалізації функцій Верховної Ради України. Виходячи із аналізу Конституції України, інших нормативно – правових актів, Верховна Рада України виконує такі функції як законодавча, установча, контрольна.
Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій.
Залежно від способу конституційного закріплення компетенції виділяють:
1) парламенти з необмеженою компетенцією – існують у країнах з парламентарною формою правління, де „в чистому вигляді” реалізовано принцип парламентаризму, що передбачає верховенство парламенту. Конституції цих держав не містять переліку повноважень парламенту, з чого випливає юридична необмеженість його компетенції за предметом, тобто він може видавати закони з будь – яких питань.
2) Парламенти з відносно обмеженою компетенцією функціонують у федеративних, децентралізованих державах, де в основу організації державної влади покладено модель „жорсткого розподілу влад”. При цьому компетенція парламенту обмежується фундаментальними правами, питання, які згідно з конституцією віднесено до сфери компетенції виконавчої і судової гілок влади, до виключної компетенції суб‘єктів федерації чи до сфери компетенції місцевого самоврядування.
3) Парламенти з абсолютно обмеженою компетенцією характерні для країн, де реалізована французька конституційна модель. Конституції встановлюють чіткий і вичерпний перелік питань, з яких парламент має право приймати закони.
За цією класифікацією Верховна Рада України може бути віднесена до парламентів з абсолютно обмеженою компетенцією. Це випливає зі статей 85 та 92 Конституції України, які містять перелік питань, що належать до повноважень Верховною Радою України та визначаються чи встановлюються виключно Законами України.
Стаття 85 Конституції України визначає повноваження Верховної Ради України:
1) внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII цієї Конституції;
2) призначення всеукраїнського референдуму з питань, визначених статтею 73 цієї Конституції;
3) прийняття законів;
4) затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього, контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання;
5) визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики;
6) затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля;
7) призначення виборів Президента України у строки, передбачені цією Конституцією;
8) заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України;
9) оголошення за поданням Президента України стану війни і укладення миру, схвалення рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України;
10) усунення Президента України з поста в порядку особливої процедури (імпічменту), встановленому статтею 111Конституції;
11) розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України;
12) призначення за поданням Президента України Прем'єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністразакордонних справ України, призначення за поданням Прем'єр-міністра України інших членів Кабінету Міністрів України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, Голови Фонду
державного майна України, звільнення зазначених осіб з посад, вирішення питання про відставку Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України;
12-1) призначення на посаду та звільнення з посади за поданням Президента України Голови Служби безпеки України;
13) здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до цієї Конституції та закону;
14) затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав,
банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням;
15) прийняття Регламенту Верховної Ради України;
16) призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати;
17) призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; заслуховування його щорічних доповідей про стан дотримання та
захисту прав і свобод людини в Україні;
18) призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національного банку України за поданням Президента України;
19) призначення на посади та звільнення з посад половини складу Ради Національного банку України;
20) призначення на посади та звільнення з посад половини складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення;
21) призначення на посади та звільнення з посад членів Центральної виборчої комісії за поданням Президента України;
22) затвердження загальної структури, чисельності, визначення функцій Служби безпеки України, Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, а
також Міністерства внутрішніх справ України;
23) схвалення рішення про надання військової допомоги іншим державам, про направлення підрозділів Збройних Сил України до іншої держави чи про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України;
24) встановлення державних символів України;
25) надання згоди на призначення на посаду та звільнення з посади Президентом України Генерального прокурора України; висловлення недовіри Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади;
26) призначення на посади та звільнення з посад третини складу Конституційного Суду України;
27) обрання суддів безстроково;
28) дострокове припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим за наявності висновку Конституційного Суду України про порушення нею Конституції України або законів України; призначення позачергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим;
29) утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів;
30) призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування;
31) затвердження протягом двох днів з моменту звернення Президента України указів про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, про загальну або часткову мобілізацію, про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації;
32) надання законом згоди на обов'язковість міжнародних договорів України та денонсація міжнародних договорів України;
33) здійснення парламентського контролю у межах, визначених цією Конституцією та законом;
34) прийняття рішення про направлення запиту до Президента України на вимогу народного депутата України, групи народних депутатів України чи комітету Верховної Ради України, попередньо підтриману не менш як однією третиною від конституційного складу
Верховної Ради України;
35) призначення на посаду та звільнення з посади керівника апарату Верховної Ради України; затвердження кошторису Верховної Ради України та структури її апарату;
36) затвердження переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, визначення правових засад вилучення об'єктів права приватної власності;
37) затвердження законом Конституції Автономної Республіки Крим, змін до неї.
Верховна Рада України здійснює також інші повноваження, які відповідно до Конституції України віднесені до її відання.
Конституційні повноваження Верховної Ради України можна систематизувати відповідно до її функцій[3] за групами:
- Законодавча компетенція становить
- Установчу компетенцію Верховної Ради України становлять її повноваження з формування органів державної влади і державних установ, призначення, звільнення або обрання посадових осіб.
Контрольну компетенцію становлять повноваження Верховної Ради України, що забезпечують реалізацію контрольних функцій парламенту[4]. Згідно п. 33 статті 85 Конституції України, Верховна Рада України здійснює парламентський конроль у межах, визначених Конституцією України, об‘єктом якого є Президент України, виконавча влада, представницький орган, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування тощо.
- Правовий статус народного депутата України.
Народний депутат України - обраний відповідно до Закону України «Про вибори народних депутатів України» представник Українського народу у Верховній Раді України та уповноважений ним протягом строку депутатських повноважень здійснювати повноваження, що дає можливість брати участь у законотворчій діяльності та здійсненні інших функцій Верховної Ради України.
Правовий статус народного депутата України встановлюється положеннями Конституції України (статті 78-81), Законом України «Про статус народного депутата України» в редакції Закону, від 22 березня 2001р.,ЗУ «Про Регламент Верховної Ради України» від 10.02.2010 р. та іншими актами. У них закріплюються принципи статусу народного депутата України, строк його повноважень, права та обов'язки, гарантії депутатської діяльності. Принципами статусу народного депутата України є:
вільний депутатський мандат;
здійснення повноважень народним депутатом на постійній основі;
несумісність депутатського мандата з іншими видами діяльності;
рівноправність депутатів;
депутатська недоторканність і депутатський індемнітет.
Принцип вільного депутатського мандата прямо не закріплюється в Конституції України, але він випливає із загального принципу парламентаризму, який отримав визнання в ст. 75 Конституції України. Крім того, Конституція України не передбачає таких складових ознаки імперативного мандата, як накази виборців та відкликання народного депутата України виборцями. Цей принцип має визначальне значення та обумовлює характер мандата народного депутата України.
Конституції «радянського» періоду закріплювали імперативний характер депутатського мандата, що обґрунтовувався на основі положень доктрини народного суверенітету, сформульованої Жан-Жаком Руссо у XVIII ст. Доктрина Ж.-Ж. Руссо базується на ідеї неподільності і непредставництва народного суверенітету: представляти можна не сам суверенітет, а лише владу. За Ж.-Ж. Руссо депутати не можуть бути представниками народу, вони є лише його уповноваженими1. Звідси випливали такі необхідні елементи імперативного депутатського мандата, як пов'язаність депутата волею своїх виборців (накази виборців) і відкликання депутата виборцями. У практичному плані імперативний мандат не має ніякого сенсу, оскільки звернення депутата до своїх виборців із кожного питання, яке обговорюється парламентом, внаслідок лише суто технічних проблем, не кажучи про інші аспекти, може повністю дезорганізувати його роботу.
Конституції демократичних держав здебільшого закріплюють принцип вільного депутатського мандата, сформульований англійським ученим і законодавцем Едмундом Бруком 1774 р.: «парламент не є зібранням послів, котрі мають різні та ворожі інтереси, що їх кожен член парламенту повинен захищати, діючи як агент і адвокат та борючися з іншими агентами і адвокатами; парламент є спеціальною асамблеєю однієї нації з одним інтересом, інтересом цілого, в якому керівними принципами повинні бути не місцеві цілі, а користь для всіх, яка є результатом захисту інтересів усіх як одного цілого»1.
Сутність цього принципу полягає в тому, що парламентарій є представником усього народу (нації), ніхто не може відкликати його або давати обов'язкові накази. Беручи участь у здійсненні функцій парламенту, він пов'язаний нормами Конституції, відповідальністю перед Богом і своєю совістю, яка повинна підказувати йому, яке рішення приймати щодо тих чи інших проблем, які обговорюються в парламенті. До основних положень вільного депутатського мандата, зокрема, належать:
1) мандат є загальним (тобто хоча депутати і можуть обиратися по виборчих округах, вони представляють усю націю);
2) мандат не імперативний, а факультативний (його здійснення вільне - від примусу, депутат не зобов'язаний робити щось конкретне, зокрема брати участь у парламентських засіданнях, не зобов'язаний враховувати думку своїх виборців);
3) мандат не підлягає відкликанню;
4) мандат за його здійснення не потребує схвалення дій мандатарія (презумпція відповідності волі депутатів волі народу не підлягає запереченню) .
З огляду на політичну структурованість Верховної Ради України постає проблема відповідності принципу вільного мандата вимогам фракційної дисципліни.
Принципи здійснення повноважень народним депутатом України на постійній основі та несумісності депутатського мандата закріплені в ст. 78 Конституції України та в ст. З Закону України «Про статус народного депутата України». Так, народний депутат України здійснює свої повноваження на постійній основі, а принцип несумісності депутатського мандата означає, що народний депутат України не має права:
1) бути членом Кабінету Міністрів України, керівником центрального органу виконавчої влади;
2) мати інший представницький мандат чи одночасно бути на державній службі;
3) обіймати посаду міського, сільського, селищного голови;
4) мати будь-яку, крім депутатської, оплачувану роботу, за винятком викладацької, наукової та творчої діяльності, а також медичної практики у вільний від виконання обов'язків народного депутата час;
5) залучатись як експерт органами досудового слідства, прокуратури, суду, а також провадити адвокатську діяльність;
6) входити до складу керівництва, правління чи ради підприємства, установи, організації, що має на меті одержання прибутку.
Принцип депутатської рівноправності знаходить свій вияв у праві народних депутатів України обирати і бути обраними до органів Верховної Ради та на парламентські посади, у праві законодавчої ініціативи, брати участь у дебатах тощо.
Принцип депутатської недоторканності означає, що:
1. Народний депутат України не може бути без згоди Верховної Ради України притягнутий до кримінальної відповідальності, затриманий чи заарештований.
2. Обшук, затримання народного депутата чи огляд особистих речей і багажу, транспорту, жилого чи службового приміщення народного депутата, а також порушення таємниці листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції та застосування інших заходів, що відповідно до закону обмежують права і свободи народного депутата України, допускаються лише в разі, коли Верховною Радою України надано згоду на притягнення його до кримінальної відповідальності, якщо іншими способами одержати інформацію неможливо (ч. З ст. 80 Конституції України, ст. 27 Закону України «Про статус народного депутата України»).
Порядок одержання згоди Верховної Ради України на притягнення народного депутата України до відповідальності визначається Регламентом Верховної Ради України та Законом України «Про статус народного депутата України». Так, подання про надання згоди на притягнення до відповідальності депутата вноситься до Верховної Ради України Генеральним прокурором України, про що негайно доводиться до відома депутата. Це подання вноситься до пред'явлення депутатові обвинувачення або видання санкції на арешт депутата і розглядається Верховною Радою України не пізніш як у місячний термін. Комітет, до компетенції якого входять питання депутатської етики, з додержанням звичайної процедури визначає законність і обгрунтованість подання. На засідання комітету запрошується депутат, щодо якого внесено подання. Відсутність запрошеного депутата на засіданні комітету без поважних причин не є перешкодою для прийняття рішення. Рішення про згоду на притягнення до відповідальності депутата приймається на засіданні Верховної Ради України поіменним голосуванням у вигляді постанови не менш як 2/3 голосів депутатів від їхньої фактичної кількості. Рішення Верховної Ради України з цього питання не переглядається.
Депутатський індемнітет розглядається у двох аспектах: по-перше, як невідповідальність народного депутата України- він не несе юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання в парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп (ч. 2 ст. 80 Конституції України); по-друге, як винагорода народного депутата України за його парламентську діяльність (згідно зі ст. 33 Закону України «Про статус народного депутата України» оплата праці народного депутата України проводиться в розмірах, установлених Верховною Радою України).
Строк повноважень народного депутата України – пять роки (ч. 1 ст. 76 Конституції України).
Повноваження народного депутата України починаються після складення ним присяги на вірність Україні перед Верховною Радою України від моменту скріплення присяги особистим підписом під її текстом. При цьому народний депутат України не може брати участі в засіданнях Верховної Ради України та її органів, а також здійснювати інші депутатські повноваження до того часу, поки він не скріпить присягу особистим підписом під її текстом. Відмова скласти й підписати присягу має наслідком утрату депутатського мандата.
Припиняються повноваження народного депутата України одночасно з припиненням повноважень Верховної Ради України, тобто від моменту відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання.
Повноваження народного депутата України можуть бути припинені й достроково: за рішенням Верховної Ради України, Президента України або за рішенням суду (схема 26).
Верховна Рада України приймає рішення про дострокове припинення повноважень народного депутата в разі:
1) складення повноважень за його особистою заявою;
2) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;
3) визнання його судом недієздатним чи безвісно відсутнім;
4) припинення його громадянства або виїзду на постійне проживання за межі України;
5) смерті.
Президент України може достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо протягом 30 днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися (ч. 2 ст. 90 Конституції України), відповідно припиняються повноваження і народних депутатів.
На підставі рішення суду повноваження народного депутата України припиняються достроково у разі невиконання вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності; повноваження народного депутата припиняються достроково на підставі закону за рішенням суду.
При цьому комітет, до компетенції якого входять питання депутатської етики, розглядає відповідні матеріали і подає висновок Голові Верховної Ради України, який у десятиденний строк звертається до суду або повертає матеріали комітету з обгрунтуванням відмови у зверненні до суду. У разі повернення Головою Верховної Ради України матеріалів з обґрунтуванням відмови у зверненні до суду комітет розглядає їх і у випадку незгоди з ними вносить пропозицію про розгляд цього питання на засіданні Верховної Ради України.
За рішенням Верховної Ради України Голова Верховної Ради України зобов'язаний звернутися до суду для вирішення питання про дострокове припинення повноважень такого народного депутата.
Повноваження народного депутата України закріплюються Конституцією та Законом України «Про статус народного депутата України» відповідно до основних організаційних форм його роботи - робота у Верховній Раді України та її органах; робота у виборчому окрузі та за його межами
Повноваження народного депутата – це нормативно визначена сукупність прав та обов‘язків парламентарія України, якими він наділений із метою здійснення властивих йому функцій. Відповідно до ст. 1 Закону України , при виконанні своїх повноважень народний депутат керується Конституцією України, законами України та загальновизнаними нормами моралі.
Розрізняють наступні групи прав парламентаріїв:
Права народного депутата на пленарних засіданнях ВРУ (ст. 11 Закону України);
Права народного депутата, пов‘язані з оптимізацією і забезпеченням діяльності парламенту України (ст.. 12 Закону України), право об‘єднуватись у депутатські фракції (ст.. 13 Закону України), права народного депутата в органах ВРУ (ст.. 14 Закону України);
Права народного депутата щодо здійсненя діяльності за межами парламенту:
права парламентарія у виборчому окрузі та за його межами, спрямовані на забезпечення ефективної роботи з виборчим корпусом;
права депутата у взаємовідносинах з органами державної влади, органами місцевого самврядування, установами та організаціями, об‘єднаннями громадян ( ст.. 17 Закону України).
Гарантіями діяльності народного депутата України є:
1) непорушність повноважень народного депутата України;
2) депутатська недоторканність;
3) забезпечення народному депутатові України умов для виконання депутатських повноважень;
4) звільнення народного депутата України від призову на військову службу або збори;
5) державне страхування народного депутата України;
6) забезпечення народному депутатові України умов для підвищення професійного рівня;
7) фінансове, медичне і соціально-побутове забезпечення народного депутата України;
8) відшкодування витрат, пов'язаних із депутатською діяльністю;
9) забезпечення народного депутата України житловим приміщенням тощо.